引言

众所周知，回归祖国以来，随着“一国两制”方针的贯彻执行，澳门特别行政区实现了经济蓬勃发展、社会和谐稳定、人民安居乐业，呈现各项事业欣欣向荣的新局面。那么，澳门特别行政区在成立后短短25年间何以能够取得如此骄人的成就？除了“一国两制”、行政主导体制等政治因素的作用外，在社会因素方面，数丰量硕的社团组织发挥了重要作用。实际上，澳门长期以来就有“社团社会”之称。这不仅因为澳门社团数量繁多，结构齐全，更因为澳门社团功能强大，其直接参与社会治理，从提供社会服务到政策倡导、政治参与，参与的领域极其广泛，参与的历史十分悠久。

作为治理理论创始人之一的罗西瑙(N. Rosenau)认为，与传统的统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。^[1]5治理理论的基本价值主张包括：第一，治理主体多中心化。尽管政府在整个社会中依然充当着非常重要的角色，发挥着其他组织不可替代的作用，但政府不再是唯一的权力核心与治理主体，治理主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构合作^[1]5。第二，治理责任共同承担。治理理论强调政府与社会的合作，主张以政府与社会合作的方式提供公共物品与处理公共事务，从而改进公共管理和公共服务，提高社会治理的水平和成效。第三，管理过程双向互动。与传统政府管理过程中权力自上而下地单向度运行不同，治理的权威是属于合作网络的，权力向度是多元的。它主张管理对象全面参与，强调管理过程的双向互动，通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式，实施对公共事务的管理。第四，管理方式多样化。传统的管治型或统治型管理，以政府为权力中心，主要采用由政府发号施令的方法进行社会管理；而治理理论则主张改进政府的控制和引导方式，强调运用多样化的管理方法和技术，改进传统管理方式，重塑管理流程，提高管理效率与透明度。^[2]

本文尝试运用上述治理理论，聚焦澳门社团组织公共治理参与实践，解释澳门社团组织公共治理的参与内容与方式，分析社团组织治理参与的绩效，从而揭示澳门社会善治的秘密，总结与展示澳门社会治理的独特性，发掘其治理的价值与启迪意义。

一.   澳门社团组织公共治理参与的实践

回归后，澳门的社团组织多领域深度参与社会治理，内容涵盖社会服务、政策倡导、参加选举、输送人才等，积累了丰富的实践经验。

一   参与社会服务的供给

回归后，澳门特别行政区政府与社团合作，通过向社团组织增拨资源的方式扩大了社团向居民提供社会服务的领域范畴与供给的力度。由于得到了财政资源的支持，社团组织不需要再像澳葡时期那样自筹资源向会员及居民提供服务，而是从满足社会需要出发，不断扩展其社会服务的职能，致力发展综合性、专业性与多元性的社会服务。社团组织社会服务的参与范围与参与程度都得以拓展。

第一，开展综合性社会服务。许多社团组织面向长者、特殊弱势社会群体、青少年、新移民，提供包括康复、家庭、文康、体育、教育、环境、社区等多元化综合性社会服务。例如，澳门三个历史悠久的慈善社团——仁慈堂、镜湖医院慈善会与同善堂——各自创立并管理许多公益性服务机构，包括安老机构、盲人重建机构、医疗机构、药局与教育机构等。除了这三个成立逾百年的慈善社团外，澳门明爱、工联总会(以下简称工联)、妇联总会(以下简称妇联)与街坊总会(以下简称街总)在发展社会公益服务方面同样取得了显著成效。

其中，澳门明爱是目前澳门非营利社团中管理社会服务机构较多的社团之一，其提供的服务涉及安老服务、家庭及儿青服务、社区服务、复康服务及社会创新等多个领域，相应的服务机构分别有安老院舍与长者中心15个、家庭及儿青服务机构8个、康复院舍6个、教育机构4个、社区服务机构11个，共40多个机构。^①

第二，兴办专业性社会服务。在澳门民间社团提供的社会服务中，教育与医疗是较为专业的社会服务。在基础教育供给方面，澳门社团可以提供从学前到高中的全程基础教育。例如，中华总商会附属的商训学校、青洲中学；同善堂主办的同善堂中学、同善堂中学附属幼儿园、同善堂中学附属成人教育部、同善堂小学；澳门镜湖医院慈善会主办的镜平学校(中学部、小学部、幼儿园)；街总主办的澳门坊众学校(中学部、小学部、幼儿园)；菜农合群社主办的菜农子弟学校；妇联主办的妇联子弟学校；工联主办的劳工子弟学校(中学部、小学部、幼儿园)，以及工联职业技术学校、工联职业技能培训中心、业余进修中心、饮食服务厨艺培训中心。

在医疗方面，镜湖医院慈善会向社会提供医疗服务。作为其辖下的专业性非牟利医疗服务机构的镜湖医院已发展成为综合性医疗服务机构，配备有先进的医疗设备以及技术精湛的医务人员，可以进行高端复杂的手术。其与政府公立医院(如山顶医院)一起成为澳门居民医疗服务的重要供给者。

第三，提供志愿服务。长期以来，澳门的社团组织面临着人力资源短缺问题，而大量的志愿者提供的非取酬服务一定程度弥补了这一问题，志愿性义工服务已成为澳门公益社会服务的重要组成部分。目前，较大型的社团组织都设有义工队。与此同时，专业性义工社团也不断出现，如义务工作者协会、澳门志愿者总会、澳门爱心志愿者协会、教师志愿者协会等。此外，在澳电(CEM)、美高梅(MGM)等企业中都设有企业义工组织。志愿社团注重打造澳门志愿服务品牌，如澳门青年志愿者协会开展的推动青年了解偏远地区和留守儿童生活的“E甸园——专业志愿服务计划”以及敬老、护老服务项目“青春伴我行”等。

二   参加选举活动

目前，澳门特区有两个选举活动，即行政长官选举与立法会选举。社团组织既参与行政长官选举，也参与立法会选举。

澳门特区的行政长官选举属于间接选举，是通过界别社团法人选举产生的选举委员会进行的。行政长官选举委员会由四大界别委员组成，全部400名行政长官选举委员会成员中的344位选委成员是通过界别内社团法人选举产生的，由选举委员会成员提名行政长官候选人，并投票选举行政长官。如果没有社团的参与，那么选委产生不了，行政长官候选人甚至行政长官也产生不了。

澳门特区的立法会选举包括直接选举与间接选举两部分。无论是直接选举还是间接选举，社团都参与其中。在立法会选举中，社团几乎参与从选民登记、候选人名单产生到筹募经费及竞选动员等所有环节。

在选民登记方面，社团参与自然人选民与法人选民两类选民登记。按照《选民登记法》，各类社团均可协助市民进行选民登记。实践中，社团动员与协助市民进行自然人选民登记；而法人选民登记的就是已经取得法人选民资格的社团组织。

在选举提名方面，直接选举中，立法会直接选举候选人名单一般是由一个或多个社团召集其成员组成的“提名委员会”提出的；间接选举中，候选人名单由相关利益界别中不低于该界别全部法人选民20%的社团法人选民提名。可见，无论是直接选举还是间接选举，所有参选的候选人都是由社团提名的。

在竞选动员方面，在直接选举中，政纲的发布与宣传、宣传广告的发布、宣传品的印制与散发等活动，都由社团承办。间接选举的竞选虽然没有直接选举激烈，但其活动同样有界别内社团组织的参与。可以说，竞选活动的每个环节都有社团的参与。

三   参与政策倡议与政策咨询

回归后，澳门实行“一国两制”“澳人治澳”、高度自治的方针，特区社会治理政策由特区政府与社会共同制订。因此，澳门社团重点强化了其政策倡议与政策咨询功能。一些代表性社团在其内部陆续创建起政策研究机构。例如，中华总商会设立策略研究委员会，工联设立政策研究暨信息部，妇联与街总均设立了政策研究室，等等。同时，也有不少论政性社团或智库组织成立，如2011年分别依托工联与街总成立的聚贤同心协会与群力智库中心；2017年妇联支持成立的共建好家园协会；2018年由民众建澳联盟支持成立的民联智库。这些论政性社团或智库组织以政策研究与倡议为核心活动。

社团倡议的某些具体政策，例如工联提出的职业司机与博彩荷官不输入外劳政策，获特区政府采纳。一些与劳动权益相关的立法工作也是在工联不断争取下得到推进和取得实绩的，如保障雇员在恶劣天气上下班安全的《工作意外及职业病损害的弥补制度》^[3]。

街总、工联与妇联等代表性社团关注健全社会保障制度。要求特区政府向社会保障基金增加拨付储备，保障澳门非雇员居民能够自愿参保，扩大社会保障受惠面，以及推动政府建立非强制性中央公积金制度，是工联与街总长期致力推进的政策议题。同样，妇联一直推动政府建立双层社会保障制度，并主张落实全民社保，为未能参保人士设立补交供款登记机制。妇联还长期跟进男士侍产假政策，建议特区政府立法设立男士不少于5天的有薪侍产假。2018年，澳门特区政府开始启动《劳动关系法》的修改，明确将男士5天有薪侍产假列入修订内容。^[4]

反映居民意见及提出政策建议被街总视为参政议政的基本方式。对于房屋政策，街总建议特区政府制订公共房屋兴建计划，改革经济房屋申请的排序方式，为申请社会房屋的居民订定轮候期等。^[5]其他政策议题，如保护遗弃动物法律等，都是在相关社团的要求下由澳门特区政府展开立法程序的。

社团应特区政府邀请参加各类政策立法咨询。实际上，澳门社团已成为特区政府制订政策的主要咨询对象。

此外，不同社团通过其当选立法会议员的代表，在立法会中提出许多政策倡议。例如，在房屋局检讨社会房屋法律制度关于社会房屋的申请条件、申请制度、富户退场机制、管理及违规处罚制度等议题时，街总代表何润生以议员身份提出社会房屋制度存在的问题，包括社会房屋供应量没有规划、没有恒常性的申请机制、没有上楼期限。^[6]再如，2015年澳门居民对托儿服务的需求殷切，有家长对幼儿入托感到担心。对此，身兼澳门妇联副理事长的立法会议员黄洁贞向政府部门提出有关托儿服务的质询。此后不久，澳门特区政府社工局回应，通过调拨资源、与民间机构协调作出增加托儿学额的措施。

四   输送治理人才

回归后，社团成为澳门管治人才来源的主要渠道之一，尤其是立法会议员、行政会委员与各政策咨询机构的成员。

以第六届立法会议员为例，无论是直接选举产生的议员还是间接选举产生的议员，都以社团为背景(见表 1)。直接选举议员一般均兼有社团职务，而以社团法人为基础的间接选举产生的议员全部兼任社团领导职务。即使是委任议员，大部分也兼任社团职务。除立法会议员外，特区政府的行政会成员也多数来自社团，一般都担任代表性社团职务。

表  1  第六届澳门特别行政区立法会议员的社团背景

姓名	组别	社团背景
高开贤	间接选举	澳门中华总商会理事长、澳门粮食业商会会长、澳门百货办馆业商会会长、澳门街坊福利会会长
崔世昌	间接选举	澳门中华总商会副会长、澳门管理专业协会主席、澳门同善堂会员大会主席兼值理会主席、澳门法律工作者联合会会长、澳门基本法推广协会理事长
吴国昌	直接选举	社区发展新动力会员大会主席、澳门民主发展联委会理事
区锦新	直接选举	社区发展新动力会员大会副主席、民主发展联委会理事长
高天赐	直接选举	澳门公职人员协会理事会主席、亚太区葡侨委员会成员
梁安琪	直接选举	澳门发展联盟会长、澳门社会服务中心会长、澳门博彩业管理暨中介人总会会长、澳门佛山社团总会理事长、澳门体育舞蹈总会会长
麦瑞权	直接选举	澳门江门同乡会副会长、澳门建造业环境保护学会会员大会主席、澳门环境保护产业协会会员大会主席、澳门家国情怀历史学会会长、澳门学者同盟副会长
何润生	直接选举	澳门街坊会联合总会副会长、澳门街坊福利会副理事长、群力智库中心理事长
郑安庭	直接选举	澳门江门青年会会长、澳门江门同乡会副会长、澳门励志青年会副会长
施家伦	直接选举	粤澳工商联会会长、民联智库主席
李静仪	直接选举	澳门工会联合总会副理事长、聚贤同心协会副理事长
黄洁贞	直接选举	澳门妇女联合总会副理事长、共建好家园协会理事长、妇联青年协会会长
宋碧琪	直接选举	民众愿景协会会长、民众建澳联盟副理事长
林玉凤	直接选举	澳门公民力量会长、澳门新生代青年文化协会会长、澳门文化交流协会副理事长、澳门笔会副理事长
梁孙旭	直接选举	澳门工会联合总会副理事长、澳门博彩职工之家会长、聚贤同心协会副理事长、澳门志愿者总会副会长
苏嘉豪	直接选举	新澳门学社副理事长、开放澳门协会秘书
陈虹	间接选举	澳门中华教育会会长、澳门妇女联合总会副会长、群力智库中心副会长
陈泽武	间接选举	中国澳门体育暨奥林匹克委员会秘书长、澳门餐饮业联合商会会长、澳门经济建设协进会会长、澳门厂商联合会副会长
崔世平	间接选举	同善堂值理会副主席、澳门科学技术协进会理事长、中华文化交流协会理事长、澳门城市规划学会会长、清华大学澳门同学会会长
张立群	间接选举	澳门镜湖医院慈善会副主席、澳门足球总会主席、新艺体育会主席、澳门文化艺术界联合总会主席
黄显辉	间接选举	澳门法律工作者联合会理事长、澳门法律公共行政翻译学会会员大会主席、澳门管理专业协会副理事长、澳门建筑机械工程商会会长
叶兆佳	间接选举	澳门银行公会主席、澳门金业同业公会会长、澳门中国企业协会副理事长、澳门中华生态发展促进会理事长
陈亦立	间接选举	澳门中华医学会理事长、澳门医务界联合总会会长、世界华人医师协会副会长、澳门番禺同乡会副会长、澳门培道中学校友会会长
李振宇	间接选举	澳门工会联合总会副理事长
林伦伟	间接选举	澳门工会联合总会副理事长、澳门职工教育协进会理事长、聚贤同心协会理事长、澳门志愿者总会常务副会长、澳门青年联合会副会长
王世民	间接选举	澳门厂商联合会副理事长、澳门纺织商会理事长、澳门中华总商会常务理事、澳门付货人协会副理事长、澳门日报读者公益基金会副理事长
马志成	委任议员	澳门餐饮业联合商会副会长、澳门中华青年展志协进会会长、中国澳门体育总会联合会副理事长、澳门扶轮会副会长、澳门青年联合会副会长、思路智库会长
邱庭彪	委任议员	澳门法律工作者联合会副理事长、澳门法律公共行政翻译学会理事长、澳门新视角学会副理事长、澳门顺德总商会副会长
胡祖杰	委任议员	澳门工程师学会会长、澳门乐善行副会长、澳门运输及交通工程协会会长、澳门物业设施管理协会副会长、澳门江门同乡会副会长
冯家超	委任议员	澳门发展策略研究中心副会长、澳门博彩管理协会会长、澳门高等教育人员交流协会副理事长、粤澳青年交流促进会副理事长
庞川	委任议员	澳门高等教育发展促进会理事长、澳门高等教育人员交流协进会副理事长、澳门管理科学与工程学会会长、澳门南京同乡会理事长、澳门创智发展研究协会会长
柳智毅	委任议员	澳门经济学会理事长、澳门城市学会副会长、澳门青年研究协会副会长、澳门广府人联谊会副理事长
陈华强	委任议员	澳门法制研究会会长、澳门法律工作者联合会副会长、澳门调解协会常务副会长、澳门调解中心调解委员会主席
资料来源：澳门特别行政区立法会网站，http://www.al.gov.mo/cn/cn_main.htm, 访问日期：2024年2月17日。

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在特区政府设立的不同领域政策咨询机构中，成员除了政府官员外还有相当比例的社团代表与社会人士。其中，社团代表已成为重要成员。例如，在青年事务委员会的组成人员中，除了政府官员作为当然成员外，还包括由特区政府委任的最多15名教育、青年、经济、文化及社会互助范畴等领域社团的领导人或其代表，即在总计34名委员中，有15名社团领导人或代表，占了接近一半。^②澳门现有36个各类政策咨询委员会，人员组成大同小异，社团代表均占据相当比例。

可以说，澳门社团组织已成为特区治理人才的重要来源与培养平台。

五   维护与保障权益

回归后，很多社团将会员及居民的权益保障作为重点工作。例如，妇联成立了妇女权益部，要求修订性犯罪法律，关注家暴立法进度，提升托儿服务质量，监督医疗服务发展，关顾长者安老服务需要，关注食品安全，推广母乳喂哺等。工联在内部成立权益委员会，将维护职工及居民权益作为工作重点之一。澳门特别行政区成立以来，在维护权益方面，工联十分重视居民就业保障^[7]。例如，2003年澳娱出现劳资纠纷，考虑到事件可能影响到数千澳娱员工及其家庭，工联积极参与纠纷斡旋工作。最后，澳博、娱职、工联与劳工局共同签署了谅解备忘录，稳定员工岗位，保证转职员工收入，避免了社会震荡。2008—2009年，国际金融危机严重影响了澳门的就业。工联发起博彩企业员工签名行动，并积极劝说博彩企业以无薪假期替代大规模裁员，从而保住了数万博彩从业人员的岗位。为了减少居民失业，工联还推动澳门特区政府制订在岗职工的培训计划与低收入人士补贴计划等。

维护公务人员权益是许多公务员团体成立的目的。公务华员职工会向政府提出，基层公务员面临较大的生活压力，部分职位流动性高且几乎无人愿意入职，希望政府在工资之外向基层公务员发放生活津贴。其后不久，澳门特区政府称，考虑以津贴方式关照基层公务人员。^[8]

作为关注澳门中小学教师权益的教育团体，中华教育会致力于推动澳门特区政府进行《非高等教育私立学校教学人员制度框架》的立法^[9]。该会认为，对于教学人员来说，《非高等教育私立学校教学人员制度框架》并非仅事关中小学教师薪酬福利的法案，而是可以透过制度为教师创造合适的工作条件。例如，参考国际标准，规定教师每周工作时长为36小时，减少教师沉重的工作量，使教师可以有时间参加专业培训及辅导学生，吸引更多有素质的新人加入教师队伍。在中华教育会等教育社团的努力下，2012年2月29日，立法会通过了《非高等教育私立学校教学人员制度框架》。

二.   澳门社团组织治理参与的成效与问题

一   澳门社团组织治理参与的成效

1   在社会服务领域形成了社团与政府合作供给关系

从澳门社会服务的供给现状看，2018年特区政府社工局给予民间社会服务机构的财政资助为143 147.61万澳门元，而用于自身辖下公营社会服务设施的费用为911.67万澳门元。在社会机构数量方面，公营机构有11个，仅占3.7%；而民间社会服务机构有288间，占96.3%。^③可见，澳门社团组织已经成为居民社会服务的主要提供者，而政府则是最重要的资助者，由此形成社团与政府的合作供给关系。在合作供给过程中，社团组织利用对相关服务内容的熟悉与专业了解，以及丰富的服务网点与接触居民的便利，在寻找服务对象、了解服务需求并向服务对象提供专业服务方面充分发挥了优势。例如，康复服务与社区服务全部由社团组织提供。尤其是弱智人士与听觉失聪者的复康服务，全由澳门弱智人士服务协会、澳门弱智人士家长协会、澳门聋人协会等专业性社团组织提供，它们更加注重服务的专业性与成熟度；较之政府部门，服务效果更好，也更受服务对象的欢迎。政府部门在社会服务的合作供给中则负责向社团组织提供财政资源，并监督资源的运用，而不是直接提供服务。按照新公共管理理论，政府是掌舵者，而不是划桨者。而在澳门的社会服务供给中，政府以资助者而非直接供给者的方式介入，避免了政府机构和人员规模因直接从事社会服务供给而过度扩张。同时，政府对资助给社团组织的财政资源加强监督，保证了社会服务供给的数量与质量，提升了社会服务的供给效率。

2   形成和谐型政治而非对抗型政治

澳门没有政党，由社团组织参与治理而形成了社团政治格局。社团治理参与和政党治理参与形成了不同的治理形态，在政治效果上存在着显著差别。一般说来，政党及其活动以取得执政权为目标，因此，政党有其鲜明的意识形态以及宗旨与政纲，并以此作为吸引社会成员加入或支持的主要依据。由于意识形态的差异，加之取得执政权的需要，政党参与选举时常常不遗余力地攻击对手争取当选，其具有以敌与友二分法来区隔选民的偏好，且此偏好经由激烈的选举竞争而放大。因此，越是竞争激烈的政党选举参与，出现社会撕裂与社会动荡的负选举效应的可能性就越高。所以，只要是实行政党政治的国家(地区)，尤其是发展中国家(地区)，因为选举而易形成社会撕裂与族群对立的情形，极易造成政局不稳，甚至社会失序与动荡不已的“选举后遗症”。尽管当选的政党在选举结束后会呼吁结束对抗，但从巩固执政权防止在野党上台的立场出发，很难真正实现社会和解。而作为在野党，意在监督执政党并时时思谋将执政党拉下台而由其执政，故而未必愿意响应执政党的和解号召。因此，政党政治的常态就是对立与对抗，而非和解与合作，体现了政党政治属于竞争性政治的本质。

与政党具有鲜明的意识形态不同，社团一般并无强烈的政治意识。成立社团的目的并非为了取得执政权，而是提供社会服务，促进社会和谐。纵然是利益团体，也仅是尝试运用政治工具影响公共政策而已，社团的政党性功能仅作为一种附设性功能。由于选举参与而导致的澳门社团“拟政党化”功能，揭示的是社团成为选举参与的工具，其与政党在参与选举功能具相似性，而非同构型的。社团参选时，尽管因其所代表的社群利益而提出政治要求，甚至出于争取得到更多选民支持的需要，会关注与维护整体社会利益，却不是为了取得执政权。因此，参政社团之间虽有利益与政策差异，却甚少有激烈的政治性冲突。由社团治理参与的政治效果不同于政党政治，社团参政很少造成社会撕裂与族群对抗，而是形成社会和谐与政治稳定。社团政治本质上是一种非竞争型政治。

3   社会政治力量形成多元均衡性分布

与实行政党选举地区的政治力量极化配置相比，在政治力量的分布上，社团参选呈现出完全不同的形态。以澳门特区成立后历届立法会选举为例，由于作为民意代表机关的立法会选举能够反映不同社会政治力量之间的竞争与对比，通过观察各参选组别获得的选票分布以及议席配置，能够较为有效地分析不同社会政治力量格局的变化过程。

由表 2可以观察到从2005年的第三届立法会选举到2017年的第六届立法会选举期间六大政治板块(力量)之间的变动趋势。从不同政治力量得票情况看，由第三届(2005年)时的“工商博彩”“传统基层社团”“泛民主派”“乡族势力”“土生及公务员力量”的“一大三中一小”发展到第六届(2017年)时随着中产阶层的崛起壮大而出现的“三大三小”格局，呈现出明显的多元发展趋势。在得票与议席上，虽然各政治板块所获选票与议席互有消长，甚至出现第五届(2013年)乡族势力增长迅猛，却基本延续了多元均衡分布格局。

表  2  不同政治力量在立法会直选中得票与议席情况(2005—2017年)

政治力量	第三届(2005年)				第四届(2009年)				第五届(2013年)				第六届(2017年)
	选票		议席		选票		议席		选票		议席		选票		议席
	得票	%			得票	%			得票	%			得票	%
传统基层社团	30 559	24.5	4		35 142	24.8	3		27 775	19.0	3		38 532	22.3	4
泛民主派	32 093	25.7	2		31 179	22.0	3		28 050	19.1	2		32 895	19.1	3
乡族派	29 230	23.4	3		27 362	19.3	3		42 677	29.1	5		43 501	25.2	4
工商博彩	18 644	14.9	2		27 345	19.3	2		27 171	18.5	2		21 764	12.6	1
土生及公职人员	10 866	8.7	1		15 440	10.9	1		13 130	9.0	2		15 881	9.2	1
中产	3 506	2.8	-		5 329	3.7	-		7 715	5.3	-		17 656	10.2	1
其他	-	-	-		-	-	-		-	-	-		2 399	1.4
有效票	124 898	100.0	12		141 797	100.0	12		146 518	100.0	14		172 628	100.0	14
总投票数	128 830	-	-		149 006	-	-		151 881	-	-		174 872	-	-
注：根据历届立法会直接选举统计资料自制。

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可见，尽管澳门经济社会发展会导致社会新群体不断崛起，社会政治力量配置格局会出现调整，但是，只要澳门仍然实行社团选举参与制度，选举结果将会延续不同政治力量非对立与非极化配置形态。那种政党选举所引发的政治力量对立与极化配置，进而出现的政治争执，乃至社会政局动荡局面是能够避免的。在澳门，因社团参选而出现了政治力量分布越来越多元与均衡的趋势，究其因，就在于社团参与选举和政党参与选举存在本质差别。

二   澳门社团组织治理参与的问题

1   社团政策参与形成社会政策能力弱化

社团政策参与和政党政策参与在效果上存在着一定的差异。政党是以取得执政权为目标的政治组织，往往具有较强的政策研究、政策制订与政策倡导能力。毕竟政策是实现政治利益的工具，执政党施政就是要实现其政策主张，而在野党则不断向政府提出政策要求以满足其支持者的利益诉求。可以说，政策能力是作为政治组织的政党优先发展的基本能力之一。无论是执政党还是在野党，一般都会在其内部设立政策调查与研究部门，选择有才干的人员进行政策研究，并不断向政府与社会倡导其政策主张，以影响政府制订的公共政策，从而实现其政治利益。

然而，与政党不同，作为社会组织的社团主要活动在社会领域，以提供社会服务、培育社会资本、促进社会和谐为功能取向，其主要能力表现在提供社会服务方面。因此，在内部机构设置上，除少数大型社团外，大多数社团未设立政策调查与研究部门，更没有系统的、涉及社会各领域的政策研究与政策主张，一般多就涉及本社团所从事的社会服务领域内相关政策发表见解，也没有强烈意愿提出政策倡导或影响政府制订公共政策。尽管澳门的一些大型社团及智库组织都具有一定的政策研究与政策倡导功能，但与政党相比，社团在政策制订方面能力仍然相对较弱。对于政府来说，由于缺乏强有力的民间政策主张与政策方案的刺激与回应，政策规划与政策制订能力相应地也得不到提升。可以说，澳门特区政府的政策规划与制订能力较弱，一定程度上是与社团而非政党政策参与的现状存在关联的。

2   社团公共治理人才培养乏力

在治理人才的培养方面，社团与政党的投入程度与效果也是不同的。政党出于执政的需要，一般都会不遗余力地培养政治人才。执政党执掌政权、发布政策、管理社会、提供服务都需要政党人才的担当。在野党也同样重视人才培养，一方面通过人才振兴党务，另一方面一旦成为执政党，党内人才也随时可以转换成政府的公共管理人才。所以，在一些国家或地区，在执政党的政府内阁之外，在野党还要组织“影子内阁”，目的就是随时可以为执政服务。从培养的途径与方法看，既可以通过政党内部的政策调查与研究途径培养懂政策、会管理的人才，也可以利用政党候选人历经选举、竞选辩论、公共政策的论述与倡导等多种方式培养出胜任公共职位的人才。由于政党具有较强的公共治理人才培养意识，所以，在实行政党政治的地区，公共治理人才相对较为充裕。

社团组织治理参与出现问题的根源在于社团自身，或者说，是社团不同于政党的组织性质决定的。相对而言，社团不以取得执政权为目标，平时活动又多以社会服务为主，所以一般不太重视治理人才的培养，而更着力于培养社会服务专业人才。多数社团因其内部未设有政策调查与研究机构而无法培养政策人才。同时，社团参选往往并不像政党那样需要经过层层党内竞选推举出候选人，而是采取内部协商方式产生，故而难以培养出历经选举考验、面向基层民众的公共治理人才。因此，实行社团治理参与的地区往往面临公共治理人才缺乏问题。澳门的公共治理人才培养乏力以致一定程度上影响了社会管治水平与治理能力，是与实行社团治理参与而非政党政治密切相关的。

三.   澳门社团组织治理参与的改善

一   政府方面：推进社团治理参与的制度完善

制度建构是不同社会主体参与公共政策、社会管理等治理活动的操作性设计。不同社会主体的治理参与实践，始终需要通过一定的机构实体、依赖一定的社会网络来落实。亨廷顿指出，政治稳定依赖于制度化和参与之间的比率。^[10]因此，提升社团治理参与水平必须促进社团治理参与制度的完善。

一是政府应进一步检视自身职能，将某些社会管理与社会服务职能交给社团。回归以来，澳门特区政府积极回应居民的服务需求，政府职能不断扩大，机构与人员规模也持续膨胀。特区政府应进一步清理现有职能，分清核心职能与非核心职能，政府主要做好核心职能事项，集中精力处理战略性、全局性、前瞻性问题，充分发挥澳门社团组织众多的优势，而将一些具体的社会管理与服务性事务通过委托形式转移给相关社团，减轻政府的负担，提高服务效率。

二是按照《澳门基本法》所确定的循序渐进、均衡参与原则，推进选举制度的完善。适时修改现行的立法会选举制度，从提高议员代表性入手，逐步适当增加直接选举议席。同时，改革间接选举提名与投票方式，发挥间接选举均衡社会各阶层政治参与的功能，进一步发挥混合选举制度的优势。直接选举增加议席，可以使更多的社团候选人通过直接选举途径获得议席，成为议员。而间接选举改革提名方式，通过降低提名门槛，使更多的社团成员可以成为候选人，增加间接选举的竞争性，从而使经间接选举产生的议员更具代表性。改革投票方式，可使更多的社团成员而非仅社团领导架构成员拥有投票权，扩大投票规模，提高间接选举议员当选人的认受性。而行政长官选举则以扩大行政长官选举委员会与提高当选者社会认同为核心，着重提升行政长官选委会成员的社会代表性，使藉由选委会选举产生的行政长官得到澳门民众的认可与支持。

三是设置分层的多类型咨询组织，并吸纳社团代表参与其中。政策咨询机构可以发挥扩大社团政策参与的功能。针对现有咨询机构在类型与层次上的问题，澳门特区政府可以从形成咨询网络的角度考虑设立一些新的咨询机构。在特区政府层面，设立一些综合性咨询机构与关注重要领域的专业性咨询委员会，如高级公务员选拔任用委员会等。同时，强化区域性咨询系统建设，设立直接面向社区居民的基层咨询组织，如社区议事会。在咨询机构人员构成与产生方式上，应考虑提高社团代表与专业人士比例。咨询机构的性质不同，其人员产生方式也应有所区别，可以引入自荐、由界别社团选举等方式。

四是引入竞争性选拔机制来发现治理人才，以高素质社团组织人才充实治理队伍。目前，澳门特区政府官员大都来自公务员系统，政府外的人才很少能进入政府管治队伍。因此，治理人才的来源存在封闭性，需要考虑吸引优秀社团人才加入管治队伍。与政府公务员相比，社团培养的人才具有接近与了解民众的优势，如果加以吸纳，会使政府制订的政策更加“接地气”，并有利于顺畅执行。同时，面向社团等政府外人才进行的选拔制度无疑有利于优化治理人才队伍，增强官员及其治理的社会认受性。

二   社团方面：强化社团自身能力建设

社团组织能不能参与治理以及参与的成效如何，一个关键因素就是社团组织的能力是否足够。澳门回归后，社团面临着新的社会环境，治理参与的能力要求也有所变化，因此需要完善与强化自身能力建设。

一是提高社团的社会代表性。在澳葡时期，作为华人组织的社团共同面对着外来政权，因此，社团组织成为华人社群与政府进行沟通交涉的主要渠道。社团代表华人社群进行利益整合并向澳葡政府提出利益诉求，展现出较高的社会代表性。澳门回归后，政府性质与居民身份发生变化，居民的利益诉求可以直接向特区政府表达，社团作为政府与居民之间的中介作用有所下降，故此导致社团成员有所流失。而社团会员流失使社团的社会代表性有所减弱, 进而造成原有的社会治理模式部分失灵。例如，过去在公共政策咨询时只要向代表性社团咨询就可以进行决策，而现在因为一些居民拒绝“被社团代表”，故而仅向代表性社团进行咨询就进行决策的模式受到了挑战。可见，社团空心化以及因此而弱化的社会代表性影响了社团的治理参与成效。要继续发挥社团治理参与的功能，就需要促进社团的改革，强化其对居民(特别是青年及新社会阶层)的吸引力，提高社团的社会代表性。一方面，社团及其领导要重视会员发展，内部应成立会员部，研究如何吸引社会成员加入；另一方面，提升会员服务的专业化水平。如果社会成员因为加入了某个社团而可以享受到专有的专业化服务，那么已加入的成员是不会轻易退出的；而对于未加入的社会成员则增强了社团的吸引力。

二是研究社团自身的准确定位。澳门社团在特定历史时期曾经发育出“拟政府化”功能，出于承担宽广范畴功能的需要，出现了一些超级社团，即跨领域、跨界别的社团。无可否认，这些社团发挥了巨大的历史作用。然而，需要正视的是，回归以来，社会利益分化导致民众对社团的认识与要求发生变化，社会成员希望社团在提供服务方面更加专业化与个性化，而在利益代表方面更具准确性。因此，研究澳门社团功能“超载”问题，实际上就是探究澳门社团如何重新定位。不是说过去做错了，而是说，需要随着社会环境的变化寻找更加适合的发展定位。也就是说，必须清楚认识到社团自身存在的理由与要实现的目标，知道自身的优势与不足，明白“能”与“不能”，避免去做自己“不能”的事。如果选择以服务功能为主，相应地就要研究如何提升专业化服务能力；而若要更好地发挥政治功能，则要研究如何发展利益代表、政策研究及其影响能力。可见，强化社团能力建设必须首先厘清社团定位。

三是增强社团的独立性与自主性。参与治理的社团组织，本身必须具有独立性与自主性，而不是官方化、行政化或官僚化。虽然澳门结社法律保障了社团独立运作与内部事务自主，但是在社团实际运作过程中，来自政府的大量资源为社团的生存与发展提供了必要条件的同时，也造成社团对政府的依赖。对于某些社团来说，政府资源已经成为社团的主要收入，甚至唯一来源。离开了政府资源，社团生存困难、难以发展。回归后，随着特区政府加大对社团的资源投放力度，社团对特区政府的资源依赖更为强化；加之缺乏规范的制度保障，社团的自主性与独立性备受影响。尤其是那些参与治理的代表性社团，面临着一个尴尬的问题，即在得到政府大量资源支持的同时，如何发挥监督政府的功能？严格地说，社团作为社会服务的供给者与社会治理的参与者，与政府之间的关系应是伙伴关系，而非依赖关系。要改变目前的尴尬处境，需要社团与政府之间订立服务协议，以法律形式规范双方责任关系，划分各自职责范围。同时，对于社团自身来说，需要通过加强管理，形成质量与效益为本的运行机制，避免因政府资源使用不当或内部管理不善导致自身行动的自主性与独立性受到限制。

四是优化社团管理与培养社团管理人才。人才是社团发展的关键要素。社团要吸纳会员，更要招揽人才。在澳门，一项调查显示，在影响社团发展的资源因素中，“缺乏人才/人力资源不足”(25.4%)被认为是排在首位的因素。^④一些社团由于缺乏人才，很难组织有吸引力的活动与创新服务内容(项目)。也就是说，澳门社团在吸纳与培养人才方面需求非常迫切。自从2002年博彩经营权开放后，澳门的人力资源开始出现短缺；到如今，更是大量输入外来劳动力，而社团在人力资源与管理人才竞争方面始终处于劣势。澳门社团人才培养现况不容乐观。除了社会整体环境外，还与社团内部的民主化程度与制度化水平不高有关。尽管澳门社团都普遍制订了章程，但在社团实际运行中，真正依循章程通过民主选举社团领导架构成员的情况并不普遍，反而社团领导架构成员长期连任的现象倒是常见。这一方面削弱了社团领导层的管理合法性，另一方面也收窄甚至阻碍了青年人在社团内晋升的机会与渠道。长此以往，社团就会成为“小圈子”，对青年人的吸引力降低了，社团难免缺乏人才。因此，加强社团管理的民主化与制度化建设，无疑是有利于吸引与培养社团人才的。同时，社团管理也应该与时俱进。有条件的社团，尤其是社会服务团体与机构，可以引入TQM、ISO9000等质量管理体系，试行与推广服务承诺，提升服务对象与社会各界对社团服务的信心。

结语

回归祖国25年来，澳门社团在多领域深度参与社会治理，从社会服务到政策倡导，从参加选举到输送人才，都是社团组织治理参与的内容。在社会服务提供方面，社团组织的参与范围及参与程度都得到拓展，从满足社会需要出发，不断发展综合性、专业性与多元性社会服务。在选举参与方面，无论是行政长官选举还是立法会选举，都离不开社团组织的参与。在政策参与方面，澳门特区许多政策是由社团组织倡议制订的，社团更是特区公共政策的主要咨询者。在治理人才输送方面，社团组织成为澳门特区政治人才来源的主要渠道之一，尤其是立法会议员、行政会委员与各政策咨询机构的成员。在权益维护方面，回归后不同类型的社团积极推进会员及居民的权益保障工作。

应该说，澳门社团组织的治理参与取得了显著成效。一是在社会服务领域形成社团与政府合作供给的局面；二是形成和谐型政治而非对抗型政治，促进了社会和谐与政治稳定；三是社会政治力量形成多元均衡分布。然而，澳门社团组织治理参与在取得成效的同时，也存在一些问题。例如，社团政策参与形成社会政策能力弱化以及治理人才培养乏力，一定程度上影响了社会管治水平与治理能力的提升。

展望未来，澳门社团组织治理参与应从政府与社团两方面加以改善。在政府方面，不断推进社团治理参与的制度改善。一是政府要进一步检视自身职能，将某些社会管理及社会服务职能转移给社团组织；二是遵循《澳门基本法》确立的循序渐进、均衡参与原则，不断推进选举制度的完善；三是通过设置分层的多类型咨询组织，吸纳社团参与；四是引入竞争性选拔机制来发掘治理人才，以高素质社团组织人才充实治理队伍。在社团方面，要持续强化社团自身能力建设。一是提高社团的社会代表性；二是研究社团自身的准确定位；三是增强社团的独立性与自主性；四是优化社团管理与培养社团管理人才。

总之，由政府与社团合作共治的善治格局正在澳门形成，澳门“一国两制”的实践积累了越来越多的成功经验。

①   数据来源于澳门明爱网站：http://www.caritas.org.mo/structure, 访问日期：2024年2月10日。

②   第12/2002号行政法规(2002年6月10日《澳门特别行政区公报》)与第6/2012号行政法规(2012年2月20日《澳门特别行政区公报》)。

③   数据来源于澳门特别行政区政府社会工作局：《2018年工作报告》，第61、68-82页。

④   数据来源于娄胜华：《澳门居民社团认知度调查》(内部报告)，2009年9月。