自2019年《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》(以下简称《指导意见》)颁布以来，我国婴幼儿照护服务^①引起了前所未有的重视和高度关注，有关婴幼儿照护服务的相关政策密集出台。^②2023年9月，《中华人民共和国托育服务法》(以下简称《托育服务法》)被正式列入十四届全国人大常委会立法规划。从广义上看，学前教育既应该包括3—6岁幼儿的保教服务，也应该包括0—3岁婴幼儿的照护服务。但是从我国发布的学前教育政策文本来看，“学前教育”更多是一个特指概念，即指3—6岁幼儿的保教，这一点在《中华人民共和国学前教育法》(以下简称《学前教育法》)中再次得到证明。虽然《学前教育法》规定了关于幼儿园开展托育服务的条款，但是仍然不能改变我国0—6岁婴幼儿早期教育服务立法的双轨制模式。经过多年努力，2024年11月8日，《学前教育法》终于正式出台。相较于《学前教育法》立法研究，我国《托育服务法》立法研究起步非常晚，国内成果主要见于中国政法大学张力教授及其团队的系列研究^[1-4]，但是这些研究并无OECD国家托育服务立法的相关探讨。因此，本文拟对OECD国家托育服务立法经验进行梳理与总结，以期对我国托育服务立法有所借鉴和启示。

一.   OECD国家托育服务立法经验

自20世纪70年代以来，OECD国家人口出生率普遍持续下降，各个国家纷纷制定了一系列生育支持政策，尤其是自20世纪90年代以来，推出了一系列家庭支持政策，以实现人口出生率的增长和人口的长期均衡发展^[5]。从2001年到2017年，OECD国家围绕儿童早期教育和照护服务，以“强势开端”为标题连续发布了五份报告，聚焦于婴幼儿托育服务质量保障等特定议题，在婴幼儿托育服务立法方面形成了一系列有效的做法与经验，也让OECD国家人口长期均衡发展取得了一定的预期效果。

一   从私事上升为国事

长期以来，OECD国家婴幼儿照护服务一直是家庭内部的事情，属于私域的范畴，国家本不干涉。20世纪90年代以来，OECD国家一改长期不干预婴幼儿照护服务的做法，实施了一系列系统帮助父母减轻养育负担的社会政策，儿童逐渐成为社会政策关注的焦点^[6]。“家庭照顾”也从原来的私域问题变为公共议题，成为社会政策干预的重要社会风险^[7]。为何国家突然要将长期属于家庭内部事务的婴幼儿照护服务纳入国家公共事务？为何婴幼儿家庭照护突然成了重要的社会风险？这可能与以下几个重要原因密切相关。

首先是理论上的迎合。20世纪下半叶社会投资理论的产生及盛行导致资本主义国家福利理念发生重大转变。与20世纪上半叶将儿童教育与服务更多地视为一种消费不同，20世纪下半叶，随着人力资本理论的兴起及盛行，部分国家开始倡导积极福利和社会投资理念，认为人力资本的投资比传统的诸如土地、资本、劳动力等生产要素对于国家经济社会发展具有更重要的意义。这种理念直接影响儿童的早期教育与发展，托育服务逐渐成为这些国家社会政策的焦点和公共政策的重要选择^[8]。尤其是到了20世纪90年代，旨在促进经济社会协调发展的社会投资理念已经发展为一种比较成熟的理论体系，该理论认为，投资于儿童对个人和国家具有双重效益，既可以提升儿童未来生存生活的能力，让儿童过有尊严且体面的生活，也可以让儿童未来成为国家的合格公民，整体提升国民素质^[6]。社会投资理论主张，国家在儿童早期教育服务方面应该积极作为，一是要避免家庭贫困对儿童造成长期不利影响；二是要将幼儿教育服务视为公共产品且由公共财政给予支持；三是要确保3岁以下儿童接受托育服务^[6]。这些主张表明，摆脱教育贫困是脱离贫穷和促进经济社会发展的主要路径之一。

其次是实践上的困扰。20世纪70年代以来，OECD国家出现了“少子化”“老龄化”并存的严重社会问题，导致这些国家不得不思考人口长期均衡发展的重大社会战略。作为家庭政策核心的托育服务政策正是基于OECD国家试图解决“少子化”“职育平衡”而进入“政策之窗”的。OECD国家的经验表明，将托育服务纳入公共服务体系且提供多元化、个性化、有品质的托育服务，可以大大缓解家庭“不敢生”的后顾之忧，明显提升生育水平^[9]。OECD婴幼儿照护服务正在从以家庭为主向家庭、国家、社会共同分担的模式转变，托育服务呈现公共化趋势^[10]。2002年欧洲理事会提出了3岁以下婴幼儿的入托率达33%的目标。2011年欧洲理事会再次呼吁提升婴幼儿入托率和托育质量，2014年出台了指导各国提高保教服务质量的纲领性文件——《儿童早期保教质量框架关键原则的建议》^[11]。迄今为止，托育服务完全被纳入了OECD各国政府的工作议程，可获得、能承受、有质量已经成为发展托育服务的基本定位与方向。

最后，婴幼儿托育服务的市场失灵和家庭失灵使得政府干预托育服务具有一定的正当性和合理性。不同于经济建设投资，投资儿童早期发展具有时间跨度长、收益回收时间慢等特征，而且投资婴幼儿早期发展的收益具有外溢性，如果按照市场机制运作，投资主体并不能完全获得与之相应的回报，因此市场不愿意随便涉足托育服务这一领域，而需要公共财政提供相应的补助或者其他激励措施^[12]序言。如果婴幼儿照护服务主要由家庭承担和支出，且家庭照护和承受能力有限，那么家庭为了减轻婴幼儿的养育和教育负担，会通过少生或者不生予以回应，从而导致人口出生率下降。因此，婴幼儿托育服务的公共性论证是通过“建立人口均衡发展和人口整体素质的国家目标与婴幼儿托育服务之间的关联”^[2]来完成的。国家之所以介入托育服务是为了“弥合人口均衡发展的国家目标与家庭失灵之间的缝隙”^[2]。当然，市场失灵与家庭失灵并不必然成为国家介入婴幼儿照护服务的必要理由，国家介入婴幼儿照护服务与婴幼儿照护服务家庭失灵的联系只有通过托育服务的国家义务这一中介才能完成论证^[2]。

二   从家庭提供的私人产品转变为政府主导提供的公共产品

美国经济学家萨缪尔森(Paul A. Samuelson)曾经对公共产品下过经典的定义：公共产品是指任何一个人对该产品的消费都不会减少其他人对该产品的消费的产品。这一定义主要突出公共产品消费上的非竞争性。后来他又增加了公共产品收益的非排他性特征，即公共产品“是指那种不论个人是否愿意购买，都能使整个社会每一成员获益的物品。私人品恰恰相反，是那些可以分割、可以供不同人消费，并且对他人没有外部收益或成本的物品”^[13]。公共产品存在“无论是否付费都可以消费”并从中受益的特征。

在人口出生率没有成为社会风险之前，除了极个别家庭因贫穷被给予慈善救济或社会救济之外，婴幼儿照护服务主要由家庭自身提供，一直被视为私人产品。但在人口出生率面临危机且社会投资理论盛行的时代，婴幼儿照护服务则被视为公共产品，政府承担了监管责任和大部分提供责任。从私人产品到公共产品，不变的是婴幼儿照护服务产品本身，改变的是人们对婴幼儿照护服务产品属性的认识、照护服务的方式以及家庭、政府、社会在照护服务中的责任。20世纪90年代后期，欧盟、联合国等国际组织大力倡导和推动向儿童投资的理念，直接加速了投资儿童政策的制定和实施^[6]。有的国家甚至将部分托育服务从非基本公共服务纳入基本公共服务，比如日本规定将五种情况下的“保育不足”^③视为基本公共服务，完全由政府提供。

托育服务具有明显的受益非排他性(也称为正外部性)特征，“对于促进劳动力市场与家庭领域的性别平等、缓解育龄人群育儿压力、提振生育意愿具有积极意义”^[14]。更具体地说，儿童接受托育服务不仅有助于自身发展，还会进一步提高国家公民的整体素质和促进国家繁荣。实证研究表明，美国儿童早期发展和教育项目能够获得7%—18%的回报率。OECD的国际学生评估项目(PISA) 对15岁学生的测试结果显示，无论是发达国家还是发展中国家，幼时参加过一年或以上学前教育的儿童的成绩要高出许多^[12]序言。诺贝尔奖获得者赫克曼(James J. Heckman)认为，对儿童早期发展和教育的投资可以获得最高的经济回报率，因为早期学习(包括良好习惯的形成) 的产出成果比后续的补救性教育和培训要高得多^[12]1-2。

从托育服务的实践来看，尽管OECD国家将托育服务视为公共产品，但更多地视为准公共产品或者非基本公共服务，实行国家、社会和家庭共同提供、成本分担的治理模式。有研究者根据0—2岁托育服务公共财政支出占GDP的比例，将OECD国家划分为三类，分别是以瑞典等北欧五国为代表的国家主导型，以日本和德国为代表的家庭支持型，以英国和美国为代表的自由放任型^[15]。无论哪种类型的国家，它们都将托育服务部分或全部视为公共产品。国家主导型的托育服务惠及面最广，主要采用普惠性的津贴制度、多样化的公共托育服务与休假政策相结合的供给方式；家庭支持型的托育服务惠及面也很广，主要使用现金支付和休假政策；自由放任型的托育服务主要通过公共财政提升家庭的照护能力和托育服务购买能力，儿童照护责任仍然由家庭或市场来承担^[16]。很显然，OECD国家都承认托育服务的社会价值和公共价值，视托育服务为公共产品，但是其背后的理念和传统则有所不同，不仅仅取决于是否具有经济上的可承受性。

三   从“亲权、监护权”转变为“接受托育服务权”

20世纪中叶以前，婴幼儿照护服务更多是基于亲权，主要被视为父母的一种权利与义务。亲权具有权利义务复合性。亲权的权利主体是未成年子女的父母，未成年子女是权利主体的相对人，权利内容包括对子女健康生命权、教养权和财产权的管理与保护。这是父母的一种权利，但相对于婴幼儿而言，更准确地说是一种义务。可以看出，最初的婴幼儿照护服务是基于亲权而获得的照护。在两大法律体系中，大陆法系国家一般没有亲权的规定，而英美法系国家往往将亲权纳入监护之中。尽管亲权、监护权和接受托育服务权、受教育权在儿童照护服务等内容上具有部分重叠性，但两者的法律基础并不相同：无论是亲权还是监护权，都是基于具有私法性质的民事法律制度，但接受托育服务权或受教育权则是基于具有公法性质的教育法律法规或者社会福利法规。

从宏观层面来看，婴幼儿接受托育服务权属于社会权利的范畴，这种权利与福利国家和公民权思想紧密相连。作为制度建构的国家福利实际上是公民的社会权利，具有与公民财产权一样的法律地位。它赋予了公民以“个人去商品化的地位以对抗市场的力量”的权利。无论是自由主义福利国家、社会民主主义福利国家还是保守主义福利国家，它们在实现公民社会权利时，都不同程度地体现和反映了这种“去商品化”^[17]。

20世纪中叶以后，OECD国家纷纷将接受托育服务视为婴幼儿的一项法律权利，并作出明确规定。自20世纪70年代以来，美国颁布了《儿童保育法》《不让一个孩子掉队法》《0—5岁教育计划》等一系列法律法规，强调和保障包括0—5岁在内的儿童的受教育权^[18]。同时规定联邦政府应当承担为贫困儿童、残疾儿童、学习障碍儿童、少数种族儿童等社会经济处境不利儿童群体优先提供补偿性学前教育服务的财政责任，以确保教育起点的公平^[19]。英国先后制定了大量有关儿童的法律，并不断修改、完善。单就儿童法而论，就有1908年《儿童法》、1948年《儿童法》、1958年《儿童法》、1975年《儿童法》等，现行《儿童法》是1989年修订的^[20]39。儿童的保护与教育通过这部法律被纳入社会福利的建设。2004年英国颁布《儿童保育十年战略》，拟建立从婴幼儿出生开始的统一连续的早教系统；2008年颁布《早期教育法律框架》，确立了0—5岁幼儿保教一体化教育模式^[21]。

德国将托育服务视为婴幼儿的合法权利，颁布了系列婴幼儿托育法律，包括《社会法Ⅷ：儿童与青年福利法案》《日托扩充法案》《进一步提升婴幼儿托育服务质量法案》《儿童保育资助法案》等，对婴幼儿接受托育服务权予以确认和大力支持，同时规范和引导各州促进婴幼儿托育改革^[22]。上述法律法规表明，如果政府不能保障婴幼儿接受托育服务的权利，那么家长可以通过法律途径维护该项权利。与欧盟其他国家相比，德国通过法律形式明确婴幼儿受教育权利的时间相对较晚。

瑞典将儿童保育视为满足儿童生存和发展需求的一项基本公民权利。瑞典教育法案规定，地方政府有责任为12岁以下儿童提供全天候的托育服务。瑞典儿童托育分为公共和私人两部分，公共儿童托育服务针对所有1—6岁的儿童，1岁以下的婴儿由父母利用产假进行照顾^[7]。近年来开始出现少量托育服务市场化供给现象，总体上这种供给服务仍然属于政府购买的范畴，市场在托育资源配置中发挥的作用非常有限^[23]。

从上述三种不同福利类型国家来看，他们都承认儿童接受托育服务权利的合法性，出台了有关婴幼儿照护服务的相关法律法规，承认托育服务“客观法”的地位。作为国家公民基本权利的托育服务权利具有受益权功能，该功能针对的是国家给付义务，包括物质、经济和程序上的某种利益^[24]。三种不同福利类型的国家都在育儿津贴、育儿假、公立托育机构服务等方面承担了不同组合和不同程度的给付义务。此外，接受托育服务权也具有防御权功能，在这一点上，自由主义福利国家较好地满足了家长的托育服务选择权。美国政府对社会处境不利儿童发挥兜底功能，他们的家庭可以向政府申请资助，但“申请救助的资格条件甚为苛刻”^[25]。美国家庭儿童在托育服务上享有的自由选择权是托育服务市场化程度较高的一个很重要表现，同时托育服务也具有比较明显的差异化、层次化、个性化特征。

四   从“政治责任”转变为“法律责任”

在婴幼儿托育服务没有取得合法权利地位之前，OECD国家对婴幼儿托育服务的责任更多基于一种宣示，所承担的责任是一种政治责任或者管理责任。托育服务一旦成为一种具有受益权功能的基本权利，就意味着政府必须承担相应的给付义务。

为确保托育服务权利的实现，OECD国家设立了专门的管理机构。美国成立了专门负责管理婴幼儿托育服务的托育局和开端计划办公室，托育局承担托底职责，负责为低收入家庭提供质优价廉的托育服务；开端计划办公室则负责开展婴幼儿照料业务，同时各州大都设立了对本州托育机构实行监管的儿童福利管理部门^[26]。德国地方政府成立了负责托育服务的青年事务局，实行扁平化管理。各地有权根据自身特点制定相应的托育服务需求计划，有托育服务需求的0—3岁婴幼儿家长需提前向青年事务局申请日托名额。除了日托中心服务之外，3岁以下幼儿家长也可选择私人照料服务，但私人照料服务必须经过专门培训且得到批准方可经营^[27]。瑞典国家教育署负责托育服务，对托育机构提供支持和开展评估，具体包括管理政府资助金、建立指导和评估框架、培训和管理师资等，健康、社会与福利等部门协同配合^[26]。

OECD国家无论直接举办托育机构，还是提供生育津贴、托育津补贴、家庭津贴和育儿假，政府公共财政都是其坚强的后盾。美国儿童照顾责任主要在家庭，而且家庭政策支出维持在较低的水平^[6]。根据《儿童保育与发展固定拨款法》，国家仅为低收入家庭提供可负担、高质量的托育服务^[28]。德国托育服务财政经费投入大致与OECD国家平均水平持平。其支持的方式主要包括政府财政支持和给予托育机构政策优惠，政策优惠如税收减免、购买员工保险、补贴初始设备添置等^[23]。瑞典婴幼儿托育服务表现出明显的“去家庭化”特点，主要由公共财政予以支持^[26]。2011年，瑞典家庭政策支出占GDP的3.64%^[6]；2017年，幼儿保教方面的公共开支占GDP的1.6%，这两方面的支出比例都属于OECD国家中较高的水平^[21]。

1998年，OECD教育委员会启动“强势开端”项目，将可获得、可负担和高质量作为托育服务发展的基本原则和主要目标。2012年，OECD颁布了《强势开端Ⅲ：高质量早期保教工具箱》，提出了托育服务的五条经验，即确立儿童托育质量目标及服务规范；高质量早期课程标准的设置与实施；提升托育员从业资格，改善工作条件并加强培训；促进家庭和社区参与；促进数据收集、研究和监测。美国为了确保托育服务质量，各州在准入门槛、资格限制、幼师比、托育空间等方面设定了标准^[29]，并采用质量评级与提升体系系统评估监测0—3岁婴幼儿托育服务的质量^[28]。德国托育服务质量评估标准由各州政府制定。2008年以来，德国利用第三方机构对16个州婴幼儿托育的基本结构特征进行独立的专业评估，各地还以项目制对托育服务的效果进行监督^[22]。瑞典托育服务的管理由国家教育署负责，并将监察局确定为托育服务的监督机构，任何托育服务的运营都要受其监督^[21]。

二.   OECD国家托育服务立法经验对我国的启示

2019年颁布的《指导意见》阐明了我国婴幼儿照护服务发展的指导思想、基本原则、发展目标、主要任务、保障措施和组织实施，并首次明确了国家17个部门的职责分工，成为我国托育服务顶层设计的标志性文件。围绕这一文件，国家和地方层面制定和发布了一系列有关托育服务的政策，这些政策的探索与实践为我国托育服务立法奠定了坚实的现实基础。由于我国没有托育服务立法的经验，OECD国家的上述做法可以为我国托育服务立法提供有力的借鉴。

一   承认与保障婴幼儿接受托育服务的权利

我国婴幼儿托育服务经历了单位福利与集体福利模式阶段、托育服务市场化改革阶段、托育服务再次回归国家政策视野的新阶段，这些发展阶段反映了国家对托育服务的价值认识以及国家托育服务职能的变化。新阶段不是对20世纪80年代以前托育服务模式的简单回归，而是在前两个阶段的基础上对婴幼儿照护服务政策的再造。如果说前两个阶段的托育服务更多是“补缺型”，那么新阶段的托育服务则正在走向“普惠型”，而普惠的初衷主要服从与服务于人口长期均衡发展政策。当前我国托育服务立法的目的主要有三，即促进福利、发展人口和托育服务供给，立法最直接的目的是托育服务供给，其他两个目的建立在托育服务供给的基础上。但是从OECD国家和我国的实际情况来看，托育服务立法的最终目的似乎不是服务供给，而是提升家庭生育意愿和能力，人口数量增长似乎成了托育服务立法的最终目的。不能不说，三重目标的叠加增加了托育服务立法的难度^[4]。

承认婴幼儿托育服务的权利，必须找到法源基础。从国际来看，发展权被确认为儿童的一项基本人权。1986年联合国大会通过的《发展权利宣言》明确指出，“发展权是一项不可剥夺的人权，发展机会均等是国家和组成国家的个人一项特有的权利”。1989年联合国《儿童权利公约》进一步确认了发展权是所有儿童应该享有的一项基本权利^[1]。中国作为《儿童权利公约》的缔约国，保障婴幼儿的托育服务权利，既是履行《儿童权利公约》的重要承诺，也是促进婴幼儿健康成长的重要保障^[30]。从国内来看，党的十九大将“幼有所育”作为七项民生之首。2019—2021年，国家制定完善了20多份与婴幼儿照护密切相关的政策法律文件^[31]。《中华人民共和国人口与计划生育法》(2021年)第十一条明确规定，“应当加强母婴保健和婴幼儿照护服务”，标志着政府加强婴幼儿照护服务的义务被正式写入法律。《中华人民共和国教育法》第二章规定了国家基本教育制度。教育立法正是通过具体构建和完善以这些基本制度为中心的教育制度体系，以法律制度为公民受教育权的行使提供更为可行的保障^[32]。因此，国家介入托育服务，并不是因为国家的权力，而是因为国家负有保障人权，尤其是负有保障包括儿童在内的发展权的义务，正是这种义务为国家介入托育服务提供了正当性。

作为主观权利的基本权利要求国家承担作为或不作为的义务，作为客观法的基本权利要求国家承担保护义务^[33]。《中华人民共和国宪法》第49条第1款规定，“婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护”。这一条款为国家保护义务的引入提供了宪法层面的法源依据。基于“基本权利—国家义务”的对应关系可以进行反向推导，这一条款也可以解决将婴幼儿生命、健康权作为基本权利的“宪法定位”问题^[3]。此外，《中华人民共和国宪法修正案》(2004年)第33条增加了1款“国家尊重和保障人权”；第14条增加了1款“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”；第46条第2款规定，国家要培养青少年儿童在德智体等方面全面发展。这些条款体现了国家对包括儿童在内的人权的重视，建立健全社会保障制度也成为国家的重要义务^[20]32。同时，基于宪法第33条，我们也可以认为，婴幼儿生命、健康权属于宪法未列举的基本权利，“婴幼儿生命、健康权之所以能生成国家的保护义务，是因为其作为基本权利具有客观价值秩序功能”^[3]。

对托育服务进行干预，无论何种理由，国家都应恪守尊重义务，干预必须以比例原则作为衡量标准，“不应强行将婴幼儿的照护活动从家庭中完全分离出来”^[2]。

二   定位托育服务为公共服务

OECD国家将托育服务定位为公共产品，是因为托育服务本身所具有的公共属性。是否接受托育服务不仅对儿童个体具有影响，更重要的是会影响人口整体素质。2010年，OECD国际学生评估项目再次证实了儿童托育服务的重要性。研究发现，中国上海学生取得的分数在75个参与评估的国家(地区)中名列第一，其中接受过1年或1年以上学前教育的学生的分数比没接受过的学生高60分以上。这足以表明我国同样可通过普及儿童托育服务提高人口的整体素质。当前，将托育服务归为公共服务或者公共产品并无争议，但其关键在于到底该归为基本公共服务还是非基本公共服务。

我国政策文本对社会服务持三分法，分为基本公共服务、非基本公共服务和非公共服务。当前，理论界对“什么是基本公共服务”存在一定的分歧，但从实践来看，《国家基本公共服务体系“十二五”规划》(以下简称《公共服务体系规划》)、《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》(以下简称《公共服务均等化规划》)、《“十四五”公共服务规划》(以下简称《公共服务规划》)都对“基本公共服务”作出了明确界定。从规定来看，基本公共服务至少包括三点核心特征：一是这种服务为全体公民生存和发展所必需；二是由政府主导提供，“市场主体和公益性社会机构补充供给”；三是服务的提供与经济社会发展水平和阶段相适应。更简单地说，实际上主要包括两方面：一是必要性或者价值上的可接受性；二是可行性，即公共财政可承受，两者缺一不可。从理论来看，“收益具有外溢性”的托育服务价值具有可接受性，但是如果由公共财政主导提供，并不现实。因此，《公共服务规划》虽然第一次将“托育服务”纳入国家公共服务规划，但是并未将托育服务纳入基本公共服务之列。《公共服务规划》将公共服务划分为基本公共服务和普惠性非基本公共服务两大类，第一次对“什么是非基本公共服务”作出明确界定，将托育服务定位为普惠性非基本公共服务，且位列六大非基本公共服务之首，强调托育服务要面向广大人民群众、价格可负担、质量有保障。

托育服务的定位是否会从非基本公共服务走向基本公共服务，目前看来可能性不大，但是基本公共服务的大门始终向托育服务打开。从《公共服务体系规划》《公共服务均等化规划》《公共服务规划》的文本内容来看，我国公共服务的内容和范围在不断发生变化。《公共服务规划》明确表示，“随着我国经济社会发展水平的不断提升，基本公共服务、非基本公共服务与生活服务之间的边界也将随之发生变化”。这表明，公共服务的范围并不是一成不变的；同时也表明，托育服务作为非基本公共服务的定位也有可能发生变化。虽然OECD国家没有基本公共服务和非基本公共服务的类型进行划分，但是从现实考察，大多数OECD国家对托育服务的定位类似非基本公共服务，也有少数OECD国家(如瑞典等北欧国家)对托育服务的定位类似基本公共服务。托育服务能否被定位为基本公共服务，至少取决于两个因素：一是政府对托育服务的公共价值重要性的认识程度，二是公共财政的可承受程度。两个因素中的任何一个发生改变都有可能导致托育公共服务性质的基本定位改变。

三   增强托育服务的多样化与可选择性

20世纪70年代以来，OECD国家在新公共管理等思潮的影响下，纷纷对传统的公共事业进行改革，不断引入市场机制、选择机制、竞争机制、价格机制，营造“准市场环境”，并实行提供与生产相分离的模式，打破了政府对传统公共事业垄断的局面。在传统公共事业市场化的过程中，一方面，它们确保政府公共财政不缺位，公共财政在公共服务方面仍然是不可或缺的主力；另一方面，它们充分利用市场化手段和机制提高公共财政的使用效率，在公共服务领域营造竞争的环境，不断强化监管，改善公共服务的质量。

无论是自由主义福利国家、保守主义福利国家还是社会民主主义福利国家，无论OECD国家在社会服务上采用三分法(家庭、市场和国家)、四分法(市场、国家、社区和民间社会)还是五分法(公共部门、私人部门、志愿部门、互助部门和非正式部门)，他们均反对将社会福利或者公共服务的责任完全归结于政府，打破了国家与市场的二元思维，将政府的部分权力下放给市场和社会，加强社会力量的参与^[18]。

我国可以借鉴OECD国家托育服务供给的做法，在对婴幼儿照护服务进行再公共化或者“去家庭化”的同时，适当引进市场机制。市场机制可以满足家长的不同托育服务需求，因此在满足托育服务受益权功能的同时，扩大托育服务的防御权功能，给予不同需求的家长选择自由。此外，“准市场”环境的营造有利于在公办托育机构、普惠性民办托育机构和营利性托育机构之间开展公平竞争，促使它们不断改善托育服务质量，有助于实现更多人享受优质托育服务资源的需求。

托育服务供需涉及四个主要主体，分别是作为需求方的公民(家长)，作为供给方的托育服务提供者(托育机构)、一线托育服务提供者(如保育员)以及介于托育服务提供者与家长之间的国家(政府部门)。以往我国托育机构与托育消费者之间的关系是通过国家这个中介环节建立的，是一种长期责任关系。公民(家长)通过一定的政治机制和非正式机制表达自己的托育消费需求，而国家根据公民(家长)的表达与托育服务提供者(托育机构)签订契约，这种契约就是我们通常所说的托育服务政策和法律。政策法律授予托育机构一定的权利，同时规定实现托育目标的责任，并对托育机构进行监督。公办或民办托育机构要规定一线人员(保育员和管理者)的职责范围，同时向他们提供实现托育目标的必要资源。在市场机制介入托育服务之后，原有的长线责任机制被一种新的短线责任机制取代。政府将部分决策权力直接交给客户(家长)，让客户(家长)与托育服务提供者建立直接的联系，即在他们之间直接建立契约。客户(家长)在短线责任机制中可以向托育服务提供者表明自己的托育需求并对服务进行有效的监督，而托育服务提供者可以根据家长的需求进行及时回应。这种新机制真正做到了“具有效率、效能的服务计划需要服务对象的主动参与，而不是服务对象的被动接受”^[34]。

托育服务的市场化改革实际上让代表婴幼儿的家长同时兼有公民和客户的双重身份，他们分别通过政治机制和市场机制两条渠道反映自己的托育服务需求。托育服务“准市场”制度环境的建立赋予了公民直接选择托育服务的权利，赋予家长(婴幼儿)以“消费者”的角色。如果家长对托育机构提供的托育服务不满意，那么他可以要求改善服务或选择退出，一旦越来越多的家长退出就会直接对托育机构的生存和发展造成威胁，倒逼作为具有较大自主权和独立性的托育机构采取适当措施来改善托育质量和服务，以留住作为消费者的家长，具体如图 1所示^[35]。

图  1  OECD国家托育服务市场化改革

注：根据《2004年世界发展报告：让服务惠及穷人》中服务提供主要权力关系图改编。

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四   坚守政府的底线责任

按照OECD国家对托育服务三大目标(可及性、可承受、有质量)的规定，政府的首要责任是要确保托育服务对象能够方便地入托。可及性通常可以通过入托率这个指标来反映。2021年，我国0—3岁婴幼儿约4 200万，其中1/3有比较强烈的托育服务需求。调查显示，我国3岁以下婴幼儿入托率仅为5.5%左右，供需缺口很大^[36]。2016年，33个OECD国家0—2岁儿童入托率平均为33.2%，欧盟国家0—2岁儿童入托率平均为31.3%。在调查统计的46个国家中，10个国家的0—2岁儿童入托率超过了50%，丹麦高达61.8%，比利时、冰岛、法国、以色列、荷兰、挪威等国在55%—60%，韩国和日本分别为53.4%和22.5%^[37]。从数据比较的情况来看，我国托育服务的可及性还有待大幅提高。

可承受性是指托育服务费用在家庭能够承受的范围之内，这里的家庭指一般家庭或者普通家庭。研究表明，中国儿童早期发展与教育的经费主要来自收费，家庭经济支付能力不足是导致儿童无法获得早期发展与教育机会的主要原因。据估计，中国家庭用于儿童早期发展与教育的支出占总支出的70%，超过所有OECD国家^[12]39。OECD国家采取多种措施来提升儿童的入托率。公共财政在托育服务中支出的方向主要包括：直接举办公共托育机构；为公共托育机构提供运营经费；为私立托育机构提供补贴或者减免税收；购买私立托育机构服务；根据家庭情况提供托育补贴，包括现金补贴和托育券。OECD国家入托率较高，与公共财政的支持密不可分。家庭在托育服务中的可承受性指标，一般用家庭托育服务支出占家庭总支出的比重来衡量。当前，一方面，我们需要对婴幼儿家长开展大规模调查，根据家庭对托育服务形式的偏好，设计相应的托育服务工具；另一方面，借鉴OECD国家的经验与做法，设计多样化的服务工具，对家长的需求与选择进行适当引导，以解决托育服务学位总量不足和存量空置的矛盾^[38]。另外，鼓励用人单位创办母婴室，提供托育托管服务设施，实行弹性工作制、居家办公等灵活措施；鼓励社区和社会力量开展托育服务；将3岁以下婴幼儿照护服务费用纳入个人所得税专项附加扣除^[39]，也是值得探索的托育服务政策工具。此外，也可尝试采用韩国发行托育券的方法，营造良好的托育市场环境，以改善托育服务质量。

质量监控是政府在托育服务中需承担的重要责任。质量是托育服务的生命线，托育服务的质量会直接影响入托率。根据OECD国家的经验，首先要明确评什么，即托育服务的质量标准。质量标准包括结构质量和过程质量。结构质量为托育服务提供总体框架，至少包括机构监测、经费安排、托育资质、班级规模、师幼比、确保婴幼儿身体健康和安全的服务管理等。过程质量以师幼互动为核心，至少包含婴幼儿的社会、情感、身体以及保教等因素^[40]。其次要明确谁来评，即确定评价主体。托育服务的使用与评价分离是必须面对的现实。作为托育服务使用者的婴幼儿因身心不成熟无法评价，而拥有评价能力的家长又不是使用者，这种信息不对称很有可能导致家长的选择存在偏差。正因如此，获得托育机构的真实状况非常重要。OECD国家的评价主体主要有两个：一是政府部门，如英国教育标准局要求督学对托育机构质量进行评估，并撰写督导报告，托育机构必须向家长公开督导报告^[23]；二是第三方，以韩国、美国等为代表。韩国于2005年引入托育服务认证系统。托育机构的认证起初基于自愿，到2018年，全部托育机构被纳入评估范围，韩国托育服务促进院定期对托育机构进行评估^[41]。最后，要强化评估结果的使用，利用评估结果对托育机构进行奖惩，比如，可以尝试将评估结果与补贴额度挂钩，服务质量差的托育机构甚至被强制关门和倒闭。

①   与“婴幼儿照护服务”类似的概念还有“儿童照顾服务”“托育服务”“儿童早期教育与发展”等，我国正式法律文本中同时存在“托育服务”“婴幼儿照护服务”两个概念，这两个概念不能等同。“婴幼儿照护服务”概念应该是种概念与上位概念，而“托育服务”是属概念与下位概念。“婴幼儿照护服务”从时间上看可以分为以照顾为目的的0—3岁婴幼儿阶段和以早期教育服务为目的的3—6岁儿童阶段，从空间上可分为以家庭为中心的照护服务和非以家庭为中心的照护服务。本文所提及的“托育服务”是指0—3岁婴幼儿暂时完全脱离父母或家庭的一种照护。

②   从2016年全面二孩政策到2021年三孩政策这段时间，仅国家层面就发布了71份婴幼儿托育服务相关政策文件。参见于萌：《准市场视角下普惠托育服务供给的机理与实践》，《社会保障评论》2022年第5期。

③   “保育不足”包括以下事由：婴幼儿抚养者有稳定的昼间劳动时间；婴幼儿抚养者妊娠或因出产后无力抚养；婴幼儿抚养者因疾病、负伤、精神或身体存在障碍无力抚养；婴幼儿抚养者因向同居亲属提供护理而导致无力抚养；婴幼儿抚养者因地震、台风、洪水或火灾而导致无力抚养；以及其他与上述五点相类似的情况。参见张建：《日本的育儿支援制度改革及其启示》，《现代日本经济》2019年第2期。