一.   问题的提出

改革开放以来，伴随着工业化、城市化的快速发展，生态环境问题逐渐显现，给中央以及地方政府带来了治理困境。生态环境作为典型的区域公共事务，因其广泛存在的外部性而成为地方政府的治理难题^[1]。现阶段的大气污染呈现出明显的跨区域污染特征，即污染的影响范围已不再囿于单一属地空间，而是跨越了多个行政区划的边界^[2]。原有基于行政区的属地治理模式下，区域间大气交叉污染和重复治理现象很难避免，往往造成各治理主体的积极性下降和“搭便车”行为倾向^[3-5]。在大气污染治理的具体实践中，面临着污染源主体在地理边界和行政边界上的模糊性和流动性; 在治理上又面临着“一亩三分地”的边界问题^[6]，体现出对于突破政府间协同治理需求与治理边界刚性之间矛盾的迫切性 ^[7]。

在实践中，无论是中央还是地方政府，都尝试通过采取跨区域政府间协同治理方式，来改善属地化管理造成的大气污染治理边界刚性的格局。在此背景下，大气污染政府间协同治理组织应运而生，出现了以联席会、领导小组以及协作小组等为代表的协同治理组织形式。这些组织将大气污染治理涉及的各地方政府以及各职能部门联合在一起，成为统筹、协调、沟通的协同平台，以紧密协作的方式来提高大气污染治理的效率，促进大气污染治理目标的实现。

由于地方政府间自发协同的动力匮乏在现实中尤为突出，破解地方政府集体行动困境成为理论研究的焦点，学者们尤其关注大气污染领域中的地方政府间府际协议^[8]、政策协同^[9-10]、联席会^[11]等协同机制的实践命题。

首先，对于协同治理组织，学者们认识到了组织建设对于环境治理的重要性。城市政府内部政策制定和执行的分散性使得环境可持续发展相关工作的开展较为困难; 同时，行政结构是影响官僚程序、绩效和响应能力的重要因素^[12]，进行环境治理时需要对其优化来有效地整合城市部门的不同目标以促进协同，包括设立行政部门或办公室、负责领导可持续性发展工作等^[13]。特定的管理者或办公机构负责可持续发展的主要优势之一，是当可持续性的要求被视为城市治理的高度优先事项时，职能部门达成协同的可能性更大^[14]。因此，区域环境治理需要设立一个独立的组织机构，以确保在追求环境保护效果时保持客观和公正。

其次，学者们也意识到了组织结构的多样性与动态性特征。从组织结构看，其中的行动者应该包括政府、企业、公众、专家学者等多方利益主体^[15-16]; 从组织分类看，基于网络结构视角，中国大气污染区域协同治理组织可以划分为联席类、牵头类和支持类三种样态^[17]; 从组织演变看，中国大气污染政府间协同组织并不是固定不变，而且即使在同一个阶段，不同区域也呈现出不同的组织形态。比如，京津冀及周边地区由最初的“部委合作牵头、地方分割执行”，逐渐演化出“部委引导支持、地方主动联系”的结构^[8]。针对中国的大气污染协同治理组织实践，多数文献提出了当前组织制度设计的不足，权威性的组织协调很大程度主导着区域经济发展轨迹和政府间合作制度的设计^[18]。具体而言，当前的大气污染协同治理组织缺乏权威的跨区域环境治理机构^[19]、组织化程度较低^[2]、内生驱动力缺乏^[20]以及强有力的正式组织和制度化的决策机制尚未形成^[21]。

因此，不仅顶层设计提出了大气污染中组织建设的重要性，学者也关注到了组织建立的必要性、组织结构特点及其权威性、持续性的不足。然而，目前的讨论缺少必要的现实依据和理论基准：一是，关于中国大气污染治理中的组织建设的实践缺乏对其复杂功能形态的归纳，以致难以更为全面了解组织建设的多样性; 二是，对于各类组织之间的内在关系缺乏统一的认识，进而对于中央及地方政府从事组织建设的绩效识别缺乏理论依据的支持。

事实上，在具体公共事务治理实践中，在党政机构及其职能部门之外一直存在着大量的跨部门、跨地域和跨层级并承担着特定事项的任务型组织，这种以解决某个阶段特定问题为出发点的临时性组织普遍存在^[22-23]。与这类专项任务型组织类似，大气污染协同治理组织的职能特定性和运行周期性，与其需要解决问题的针对性之间存在着适配性问题，而在过往的研究中却为研究者所忽视，进而缺乏基于任务型机构属性的考量，难以识别职能、周期与其目标之间的匹配情况。对于任何一个专项任务的协调组织而言，其建立是针对狭窄而有时限的特定目的，而非无限责任，因此，组织管理本身在决策上具有有限理性的特征^[24]。这类组织的运行依赖于内外部的资源支撑，具有强烈的资源依赖性^[25]，决定了其功能发挥的效果也是有限的，并非具有无限能力。这些组织有限性的约束，决定了组织功能、结构和机制的选择。

如何理解大气污染协同治理组织的多样性以及中国大气污染协同治理组织的有限性和有效性，是本文在理论上需要回答的问题。从专项协调类任务组织面临有限性约束这一前提出发，结合中国大气污染治理组织的多样性实践，本文力图为协同治理组织的功能、属性、周期、结构等提供一个理论分析的框架。

二.   大气污染协同治理组织的功能结构类型

一   大气污染政府间协同治理组织内涵

对于大气污染政府间协同治理组织，目前尚未形成权威的界定。组织的范围与机构不同，组织既包含了机构，也是多个机构共同运行机制的集合体。在现有研究中，往往包括联席会议、协议、议事协调机构等不同表现形式。联席会议是通过自愿协商形成的工作机制，为了更好地实现不同主体间的充分协同而形成的自组织机制^[11]; 协议主要是通过协议文本的签署与发布，在不同地方政府之间形成契约合作机制; 议事协调机构是政府机构内为完成某项特殊性或临时性任务而设立的跨部门的协调机构^[26]。这些定义都从不同侧面描述了大气污染协同治理现有的机制特征，但却忽略了组织多样性的全景呈现及其内在因素。

首先，大气污染协同治理的需求多样化。大气污染的出现对于国民经济和社会发展的影响，存在于不同层面和不同阶段，决定了对其协同治理的需求在周期、对象等方面是多样的。这种多样性需求，长远来看，解决的是生态和人均环境的需求问题，受益的对象是广泛的人类社会。根据长期需求，协同应该发生在最广泛的经济社会政治行政系统之中，形成环境共治体系^[27-28]，从而有效地减少公地的悲剧。中期来看，大气污染治理牵涉产业结构和城市生活方式等，而大气污染本身作为一种环境现象只是其出现的末端，其治理目标是产业升级和市民生活改善，受益对象是经济系统和社会体系，而协同需要发生在政府不同管理部门之间。短期来看，则可能需要针对某项具体活动和具体人群，提供特定服务功能，比如临时性的人员聚集需要的环境条件，或者气候原因引致的突发性大气污染等，此时的协同发生于某个具体空间范围内的经济社会行政组织。

其次，大气污染协同治理组织面临着有限理性的约束。与所有组织一样，协同治理的构建和决策依然面临着有限理性约束。制度性集体行动理论(ICA)认为，地方政府往往基于交易成本、合作风险和合作收益的衡量，决定是否参加协作以及采取何种方式协作。交易成本与合作风险的叠加组合，形成了地方政府合作行为选择的制约因素^[29]。决策者的理性是有限的，因为世界是复杂的，人类的计算能力是有限的^[24]。ICA框架假设决策者寻求集体行动利益的最大化，为“满足”摆脱目前困境而寻求最佳解决方案。对合作风险和回报的感知是主观的，参与者准确评估这种风险和回报的能力也是有限的，叠加到组织协同上，就出现了有限理性集体行动，“记忆、身份和可能规定或阻止集体问题解决的狭隘价值观”导致集体行动进一步复杂化，解决集体行动问题往往会更加困难^[30]。

再次，大气污染协同治理组织面临着资源依赖的约束。资源依赖理论指出，组织无法单独运行，需要依赖于环境赋予的资源条件，以及与其他组织或权威的交换，为组织提供运行的条件^[25]。对于政府机构而言，单个部门往往缺乏与集体行动关键问题有关的专门知识、技术信息、财政资源和权威等，由此政府机构比其他类型的利益相关者参与协同治理的倾向更大^[31]。大气污染协同治理组织之所以不是同质的，与其所被赋予和占用的资源有限密切相关。大气污染治理需要科技、资金、政策、人员等多方面资源的支持，同时协同组织内部的资源共享、交换等本身也需要协同平台和合作的过程性投入，即克服交易成本和合作风险仍然需要付出资源。这些资源可能来自中央或上级政府的投入或者地方的财政资金，组织规模、结构及其互动关系会受到资源约束的影响。一方面，资源尤其是财政性资源越充足，其职责范围可能越广泛，且规模越大，结构也可以越复杂; 另一方面，有些资源具有专用性，比如政策资源针对某个具体政策目标，并且政策也有起始和结束的时间限制，大气污染中的技术资源也具有专用性，这使得组织的职能和周期都需要与资源供给相匹配，从而形成了多样化的组织形态。

最后，协同治理组织本质上是府际网络治理的体现，是在面对公共事务治理中的集体行动困境时，促进不同利益相关者有效合作的重要途径^[17]。大气污染的协同治理组织，是面向不同的大气污染治理和集体行动需求，充分考虑到组织的有限理性和资源约束的情况下，设立的高效沟通协作的多样化政府机构间合作网络。

二   组织类型划分

大气污染协同治理组织的多样性源自治理需求的差异化以及协同组织自身的约束条件，对其进行类型划分，可以更好地呈现出组织形式的理性选择结果。治理需求反映了治理功能和目标，而组织的约束则典型地反映在其存续的周期上。由此，针对大气污染治理，基于周期和职能两个维度，本文将组织划分为：综合常设类、常设单一类、单一应急类以及应急事件类(见图 1)。

图  1  组织建设目标定位的两个维度

图表来源：作者自制。

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从组织运行的周期维度来看，综合常设类和常设单一类组织都属于常规性组织，虽然可能发展过程中有部分组织涉及名称变化或者机构设置调整，但总体而言这两类组织运行周期相对较长。单一应急类组织主要是针对秋冬季重污染天气应急，因此组织存在的周期较短。应急事件类组织主要是针对某项活动或大型事件而设立，其存在的周期就是活动或事件的时长，由于具体的活动不具有重复性，因而应急事件类组织不存在组织周期。

从组织的职能维度来看，如果只针对大气污染防治，则是专项组织; 如果还涉及其他领域的污染防治，则属于综合类组织。综合常设类组织主要涉及整个生态保护层面的工作，涉及的职能范围广，而大气污染防治只是其中的一个主要工作。常设单一类、单一应急类以及应急事件类组织则是专项针对大气污染的联防联控、日常治理、应急防控等，因此属于专项职能的组织。但就具体职能的复杂性程度而言，常设单一类组织涉及大气污染防治各方面的工作; 单一应急类组织则只涉及重污染天气的应对; 应急事件类组织更是只针对特定事件过程的大气保障工作，从而其职能复杂性依次减少。

三   组织分类表现

综合常设类组织属于存在周期长的综合职能组织，该类组织基于环境治理的各方面现实需求而设立，涉及具体的大气污染、水污染以及土壤污染的治理，有些则是在宏观层面起到督查、协助、支持以及咨询的作用。常见的包括：联席类组织，如长三角地区环保合作联席会议; 督查类组织，如陕西省环境保护督查巡查工作领导小组; 社会层面的组织，如山西省环境保护法律协会等。从周期和职能的角度看，例如京津冀环境执法与环境应急联动工作机制联席会议，其在2015年召开第一次联席会以来，后续每年都在轮流召开，同时每半年会商研究一次，领导小组办公室每季度会商一次，形成了相对稳定的运行机制，周期较长。此外，该组织主要是排查与处置环境污染问题、环境违法案件或突发环境污染事件、违法排污企业、特殊时期保障、调查处理上级交办的重点案件等，表现出综合型的组织职能。

常设单一类组织属于存在周期长的专项职能组织。这类组织针对大气污染防治而设立，在目前的大气污染相关组织中占据了大多数，主要包括：领导小组，如京津冀及周边地区大气污染防治领导小组; 联席类组织，如安徽省大气污染防治联席会议; 督查类组织，如成都市大气污染防治强化督察组; 专项技术支持组织，如大气复合污染成因与防治重点实验室。从周期和职能的角度看，例如山东省省会城市群及周边重点城市大气污染联防联控协作小组，其会定期组织召开联席会议，负责协调大气污染防治政策和措施，推进省会城市群区域空气质量改善目标任务的落实，形成了针对大气污染治理的长效组织。

单一应急类组织属于存在周期较短的专项职能组织。这类组织主要是针对大气污染中的应急性短期集中性攻坚任务，特别是重污染天气的应急联动、联防联控等，如济南市重污染天气应急工作指挥部、滨州市大气污染防治百日会战领导小组以及遂宁市重污染天气应急指挥部办公室等。这类组织目前相对较少，但其存在的必要性很大。

应急事件类组织属于不具有存在周期的专项职能组织。这类组织以在中国国内极具影响力的活动如全运会等，或在世界范围内具有深刻影响并能从侧面反映国家经济政治实力的活动如奥运会、G20等为背景，针对活动举办城市及周边范围进行重点联防联控，为在活动开始之前和进行期间营造良好的空气环境，以保证活动的顺利进行而设立的组织。这类组织在目前的大气污染相关组织中占比最少，但为大型活动的顺利开展提供了“蓝天”保障，比如青奥会环保工作小组。

三.   大气污染协同治理组织的差异结构与形成逻辑

大气污染协同治理组织在建设之初，会基于差异化治理需求进行相关政策指导，并在正式化与自发性相结合的过程中由不同行动主体在互动和协作中逐步建立并稳定^[32]，为大气污染治理提供协商平台与协调机制。但高效有序的治理实践需要依托设置合理且适配性高的组织结构，不同工作情景与治理需求下的差异化组织结构，旨在促进组织实现目标协同、信息共享与信任增强，回应资源依赖与有限理性约束下的困境缓解^[33]，从而有必要基于微观视角审视中国大气污染政府间协同治理组织的多样态结构特征与逻辑机理。目前，协同结构的研究主要分析结构成员的正式化程度、结构本身的规范性程度、结构配置的合理性程度与协同结构稳定性及其与绩效高低的关系^{[2, 34]}。基于此，本文结合周期与职能特征下的大气污染治理呈现出的四种组织形态，梳理相关政策目标，从组织结构形态、结构配置以及结构运作等方面^[35]，结合实践运行的组织实例或基于法律内容的组织结构，归纳差异化的协同结构特征，呈现中国大气污染协同治理组织的多样化结构设置是如何回应治理过程中的有限性约束的。

一   综合常设类组织

政策层面，从国家到区域的政策制定中都为综合常设类组织提供了建设基础和发展要求，即实现环境治理多领域、多主体的共保联治。中共中央、国务院2014年印发的《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》提出建立完善跨区域城市发展协调机制，以城市群为主要平台，推动跨区域城市间产业分工、基础设施、环境治理等协调联动，为生态环境的协同治理提供了政策基础。2015年出台的《生态文明体制改革总体方案》明确了综合常设类组织的应有之义，即要求建立污染防治区域联动机制，并在管理制度上探索将分散在各部门的环境保护职责调整到一个部门，形成有序整合、权威统一的环境执法体制。区域层面的《京津冀协同发展规划纲要》和《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》特别强调突破行政区划限制，从产业结构调整、统一标准、协同监管等方面实现环境治理的共保联治，并在组织机制上成立推动环境协同联治或一体化发展的领导小组，负责顶层设计和重大事项的规划、安排、监督等。在政策层面，对于综合常设类组织从“打破行政区划限制”的指导性提法，转向更为具体的指导和要求，即建立联席会议制度、成立组织机构，政策目标的核心在于注重联防联控的机制构建与权威统一的顶层设计。

综合常设类组织涉及的治理领域广泛且治理主体复杂。“长三角地区环保合作联席会议”是2008年苏、浙、沪两省一市环保部门在签署《长江三角洲地区环境保护工作合作协议(2008—2010年)》的基础上成立，旨在发挥区域联动效益，共同提升长三角区域环境质量，属于典型的环境治理综合常设类组织。以该组织为例，这类组织从组织结构形态来看属于由平行主体协议推动形成的分工牵头机制，各执行主体组织结构上体现为一种平行网络机制。而在一个协同机制运行中，行动者之间形成协同要避免出现搭便车的机会主义，或者分配不公的合作风险，在网络结构上体现出互惠性质，以提升协议可执行承诺的可信程度^[36]。因此，这类协同治理组织结构强调多主体之间的交叉联系与协调互信，如上海市、浙江省、江苏省以及后来加入的安徽省，在组织运行中呈现出互利共赢态势，进而也对多主体的资源能力互补以及决策目标协同提出了更高要求。

从组织结构配置来看，综合常设类组织需要完成的功能目标较为综合，往往涉及环境保护的多个领域，尤其需要环境治理相关部门间的高效协同以解决行动者之间参与约束与合作风险问题。大气污染属于环境治理的重点领域之一，需要与其他领域的工作产生协同和互惠，即由不同成员牵头不同领域工作，保证各主体与各事务之间的有效分工。由于单个主体理性有限，主体间的有效分工需要外部支持加以协调。这种结构在“长三角地区环保合作联席会议”2009年的会议上形成了工作方案，包括上海牵头“加强区域大气污染控制”工作，落实区域联动空气质量保障措施; 浙江省环保厅牵头“健全区域环境监管联动机制”，加强长三角地区环保联合执法; 江苏省环保厅牵头开展“完善区域‘绿色信贷’政策”; 并且有“环保部华东督察局”这一外部支持，重点承担协调指导和纠纷处置等职责，体现出对于协同风险降低的制度性追求，旨在减少违约的可能，强化了协同行动执行的可信性^[37]。

从组织结构运行来看，综合常设类组织有相对固定的工作机制，在明确分工的同时系统地推进治理事项。“长三角地区环保合作联席会议”针对不同的专项内容，所有行动者均有牵头事项，保证在同一时期内所有协同主体相互制约，有利于减少机会主义行为的产生; 同时，会议定期召开、协议签署和中央派出监督机构成为支撑该组织运行的重要制度性约束与协调性支撑。在具体运行过程中，组织需要会议机制推动主体协商与共识塑造，伴有协议文本的产出与公布有利于形成协同执行的社会约束。同时，将中央机构邀请到组织网络之中，一方面，中央环保督查的强制性约束力在协议执行和协同行动中具备更强的政治约束性; 另一方面，增加组织主体层次并加强央地互动，以缓解生态环境不同领域协同治理资源有限的局面，加强在不同环境治理问题中的再协调，以实现资源的有效配置。

二   常设单一类组织

政策层面，国家政策为针对大气污染治理的联防联控工作提供了逐渐细化的指导，尤其强调环境保护部门牵头下不同政府及职能部门的协同。中央政府在2010年首次出台专门政策文件《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》，要求建立区域大气污染联防联控的协调机制。2012年发布的《重点区域大气污染防治“十二五”规划》，要求建立“统一协调”的区域联防联控工作机制，并明确要求由环保部牵头，成立重点跨省区域和城市群的领导小组，表明了中央政府强调大气污染治理机制性质的转变以及区域协调的必要性。2013年《大气污染防治行动计划》出台，标志着中国区域大气污染治理进入新时期：通过加强上级领导和区域中心城市的带动，提升组织协调效力。随着中国大气污染治理进入三年“攻坚保卫战”时期，中央政府于2018年出台了系统性的协同计划，强调发挥职能部门的作用。

作为大气污染治理最高准则的《中华人民共和国大气污染防治法》由1987年到2018年共修订了5次(见图 2)。其中，2015年提出环保职责不仅局限于环境保护部，要求与国务院有关部门协同，从一定程度上突破了职能严格划分的情形，从法律上为协同组织建设和相关改革提供了导向与要求; 在政策与法律层面对于常设单一类组织的指导实现了从“协调机制”到“工作机制”的转变; 同时，对于打破部门职责局限，促进职能部门协同提出明确要求，其政策目标的核心在于大气污染治理这一明确目标下的部门协同力与执行力提升。

图  2  《中华人民共和国大气污染防治法》历年组织与职责变迁

图表来源：根据《中华人民共和国大气污染防治法》五次修订内容自制。

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常设单一类组织是针对区域大气污染防治的核心治理平台，在《中华人民共和国大气污染防治法》2015年的修订中增加了第五章“重点区域大气污染联合防治”，为区域大气污染联防联控机制的构建提供了结构化指导。本研究据此刻画出常设单一类组织在法律层面体现出的协同治理结构(见图 3)。从组织结构形态来看，常设单一类的组织网络表现为中央和地方之间由国务院环境保护主管部门作为“枢纽”的治理机制，体现出中央的战略支持。此外，该类型组织中重点区域内有关省、自治区、直辖市人民政府需要在区域内再确定牵头组织，并及时向相邻省、自治区、直辖市通报对本区域内大气环境质量产生重大影响的项目，共同协商处理，从而发挥地方层面的衔接与协调职能，体现出地方的回应与支持。但在大气污染防治实践中，组织结构表现为各人民政府或有关部门联合防治的协商机制。

图  3  常设单一类组织协同结构

图表来源：根据《中华人民共和国大气污染防治法》2015年修订版第五章自制。

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从组织结构配置与运行来看，常设单一类组织中的中央部门注重规则制定、向下赋权与指导督促等职能的发挥，尤其是环境保护主管部门会同国务院有关部门和大气污染防治重点区域内有关省、自治区、直辖市人民政府，制定计划、明确目标并提出措施，体现出中央和区域层面政府部门的战略指导。具体重点区域内的大气污染治理中需要划定本行政区域的大气污染防治重点区域，并确定实际牵头的地方人民政府来发挥集体行动的执行与协商功能，反映出常设单一类组织中向下依附性较强。在各主体发挥功能的过程中，应当定期召开联席会议，按照统一规划、统一标准、统一监测、统一防治措施的要求，开展大气污染联合防治，这形成了常设单一类组织常态化与持续性的工作运行机制。对于牵头政府而言，在协调同级政府进行大气污染联防联控以及与上级政府进行汇报沟通中会缺乏一定的权威性，进而需要在组织成员中拥有足够的话语权与较高的区域网络地位，以推进组织的有效运行。由此看出，央地战略支持的目的在于弥补具体执行主体的资源配置不足与组织权威缺乏的有限性。

三   单一应急类组织

政策层面，国家关于单一应急类组织的政策指导逐渐成熟，尤其是强调建立监测预警体系以及部门间基于数据共享的联动应急治理格局。环保部在2013年出台了《关于加强重污染天气应急管理工作的指导意见》，要求各省市政府将重污染天气应急响应纳入各地区突发事件应急管理体系中，各地方按照中央政策予以执行，设立了由政府分管领导任指挥长的应急指挥部，指挥部办公室设在环保部门。由于区域性的大气污染信息共享机制还在建设之中，各地区未能实现大气污染监测数据共享，从而区域应急联动基本属于行政区治理模式，治理标准也具有属地化特征，体现出资源建设能力以及协同联动能力有限约束的特征。

2018年《打赢蓝天保卫战三年行动计划》要求“强化区域环境空气质量预测预报中心能力建设”。随着全国污染源监测数据的打通以及区域环境监测超级中心站的建设，区域应急联动不断深化，逐步统一预警启动和解除标准，在政策层面也将区域应急联动措施纳入城市重污染天气应急预案，逐渐形成了以信息共享为主要驱动力的多主体联动应急格局。对于单一应急类组织的政策指导强调应急体系的构建与联动执行的要求，其政策目标的核心在于重污染天气污染治理这一明确目标下的主体多层次联动。

重污染天气的治理是单一应急类组织的核心职能，《中华人民共和国大气污染防治法(2015修订)》第六章“重污染天气应对”明确了相应内容，可以由此刻画出单一应急类组织在法律层面体现出的网络结构与协同机制(见图 4)。从组织结构形态来看，单一应急类组织在中央和地方之间仍然由国务院环境保护主管部门牵头，但在具体的应急治理中，由具体行政区域内的政府与各部门建立会商机制协同治理，从而总体表现为单一应急类组织在国务院环境保护主管部门牵头下，构建起了地方政府部门间的协同机制。

图  4  单一应急类组织协同结构

图表来源：根据《中华人民共和国大气污染防治法》2015年修订版第六章自制。

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从组织结构配置与运行来看，单一应急类组织中作为中央机构的环境保护主管部门与作为地方机构的重点区域内有关省、自治区、直辖市人民政府之间强调双向互动。由央地政府协调并会同其他相关部门建立重点区域重污染天气监测预警机制，统一预警分级标准并及时通报，在中央规则制定的过程中赋予了地方政府执行依据与权威支撑。重点区域内有关省、自治区、直辖市人民政府需要建立本行政区域重污染天气监测预警机制，并纳入县级政府; 制定应急预案后向上一级人民政府环境保护主管部门备案，并向社会公布，在地方机制构建与备案公布的过程中，为执行主体的治理塑造了合理性来源。此外，单一应急类组织治理层次较多，从国务院到县级政府都包括在内，说明单一应急类组织主体广泛。而多层次主体间的资源有效配置、执行力保证与协调机制有序运行，一方面依靠中央与省级环保部门的牵头推动，确保了组织的权威，缓解了地方主体的理性有限程度; 另一方面也有赖于地方人民政府环境保护主管部门会同气象主管机构建立会商机制，促进了主体间的协调与治理任务的落实。

四   应急事件类组织

政策层面，中国对于应急事件类组织主要是强调在国家大型节事期间充分运用区域联防联控机制来保障活动期间的空气质量。中国在2008年北京奥运会、2010年上海世博会、2010年广州亚运会筹备及举办期间探索运用了大气污染联防联控机制，前两者由于协调属于跨省层级的，因此主要由中央部门与区域地方政府协同; 而广州亚运会则主要由广东省委省政府牵头建立工作领导小组，建立了联席会议的议事制度，确定了组织工作程序。由此看出，该类型组织面临的大型事件可能涉及不同区域、不同层级以及不同领域，从而环境的复杂性较高。

在2013年《大气污染防治行动计划》出台之后，包括京津冀、长三角、珠三角、成渝地区在内的重点区域均在国家政策指导下建立了联防联控机制，以联席会议或工作小组的形式进行组织保障。但事实上，应急事件类组织的性质与职权等问题并没有明确界定，缺乏行政管理权力，治理组织的构成和组织活动的开展并不具有稳定性和连续性，往往是在重大节事等应急事件中才真正采取短期、高强度协作。中央政府在多次动员中强调，要将节事活动作为检验和深化协作机制的重要契机。具体实践过程中，应急事件类组织结构表现出很强的协同能力，实现了预期的大气治理目标。但是，应急事件类组织的特殊性、临时性、短期性和治理的高强度，并不是常态化制度安排，而是复杂情景下有限理性的权变选择，因为其协调的高成本和收益分配问题造成可持续和可复制的困难，并不能解决长期的或大规模的环境问题。

应急事件类是只针对某个重大活动而设立的协调机构，与单一应急组织的跨部门协同框架不同，该组织主要在“省部协同”的框架下实现。以奥运会空气质量保障工作领导小组为例，从组织结构形态来看，组织的设立是为保证北京奥运会期间空气质量达到标准要求，在环保部的支持下，由北京市、天津市、河北省、山西省、内蒙古自治区和山东省六地共同组成了奥运会空气质量保障工作领导小组，积极探索的区域大气污染联防联控管理机制。由此可见，应急事件类组织内多主体之间主要表现为基于精准目标导向的省部间协同联动结构。

从组织结构配置与运行来看，通过奥运会空气质量保障工作领导小组这一组织形式，各省市负责人聚集召开了五次会议，共同商讨活动期间大气污染政策落实的相关问题，着力合作推进奥运会活动期间大气污染联防联控治理。在空气质量监测方面，由主管副市长牵头，国内外环境领域专家参与成立了空气质量监测预报领导小组，全面开展奥运期间空气质量监测、预测工作，为出台针对性空气质量政策和赛事安排决策提供依据。在此期间，环保部一直发挥着动员、督促、指导的职能，与六个地区保持着协同会商的运行机制，同时还将企业、专家等社会力量融合进应急事件类组织的治理过程。从而，在应急事件类组织的治理过程中，面临影响因素多样化与环境复杂性共同作用下治理要求很高的局面，环保部与省级政府的协同联动有利于加强执行力，同时又充分容纳了多元主体以克服组织刚性与资源有限性。

四.   组织比较与优化方向

政府间协同治理组织在大气污染防治领域中已经整体形成了常规化程度不断提升的环境治理策略与平台，本文梳理了目前中国大气污染协同治理组织的类型样态与协同特征，并在具体分析中回归到治理组织设置的起源中。具言之，从周期和职能两个角度出发，揭示了当前大气污染治理中的政府间协同组织主要存在的四种样态，即综合常设类、常设单一类、单一应急类以及应急事件类; 通过相关政策的梳理与组织结构分析，进一步总结和分析了大气污染治理组织的多样化政策导向与协同结构特征中如何回应有限性约束。

一   组织比较

从治理组织的功能属性与政策导向来看(见表 1)，综合常设类组织属于周期较长且职能广泛的治理组织，在政策制定导向层面不断强化了环境治理共保联治的趋势，核心在于纵向权威与横向联动的构建。常设单一类组织则是针对大气污染治理且周期较长的组织，在近年来不断细化了不同层级政府及其不同部门在大气污染治理中的角色和职能，强调主体的协同力与执行力提升。单一应急类组织是针对重污染天气治理的短周期组织，近年来针对相关应急治理的规范程度呈现出愈发成熟的趋势，关注主体的层级互动与标准统一。应急事件类组织则是在重大活动中保障空气质量的治理组织，主要针对相关应急事件形成了一定的非正式的规则惯例。

表  1  四类组织的功能属性与协同结构比较

组织分类	职能	周期	政策导向	结构特征	逻辑解释
综合常设类	综合：环境治理	长	由虚到实：环境治理的共保联治	交叉联系+外部支持	基于多主体有限性的再协调
常设单一类	专项：大气污染治理	长	逐渐细化：环保部牵头下的职能部门协同	战略性央地支持结构	精准目标下有限性约束相对较低的协同联动
单一应急类	专项：重污染天气治理	短	逐渐成熟：监测预警体系与联动应急治理格局	跨部门牵头组织	精准目标下有限性约束相对较低的协同联动
应急事件类	专项：重大节事空气保障	无	非常态化制度安排：事件区域内的联防联控机制	省部协同支持网络	复杂环境下的组织权变选择
注：作者自制。

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从治理组织的协同结构来看，四类组织都强调处理好央地关系、省部关系以及职能部门间关系，旨在形成有序协调和高效协同的大气污染政府间治理组织。但不同工作情境下的治理组织，其协同治理结构需要根据具体的治理目标和现实情况有所侧重，表现为横向上的形态多样化与纵向上的主体关系不断演化，旨在缓解单一主体资源有限带来的组织依赖性和有限理性决策，以及多元主体间互信度、执行力与权威性构建带来的有限性约束困境，寻求理性的(有效率的) 组织行动^[38]。

常设单一类和单一应急类组织的协同结构分析主要源于《中华人民共和国大气污染防治法》2015年修订版的相关内容，可以反映出法律层面的组织建设导向; 综合常设类和应急事件类组织主要是通过中国大气污染治理的组织实例进行说明。如表 1所示，综合常设类组织呈现出“交叉联系+外部支持”的特征，强调环境治理多领域的不同职能部门需要实现有效的协同互信与相互制约机制，通过中央机构等相关外部支持提升组织内部协调能力与执行力，并强调塑造组织的规范性，实现对于多领域多主体有限性基础上的再协调。常设单一类组织呈现出“战略性央地支持结构”的特征，尤其是关注中央机构与地方政府如何在大气污染治理领域中实现有效协调，突出战略导向下的支持力度，但同时也强调具体执行部门间的协商。单一应急类组织呈现出“跨部门牵头组织”的特征，强调在特定时期内由国务院环境保护主管部门牵头，并协调跨部门协作关系，以增强组织的结构权威性与任务落实程度。上述两种组织的具体实施有法律依据与支撑，在精准目标下表现出的组织有限性约束相对较低的特征。应急事件类组织呈现出“省部协同支持网络”的特征，针对特定活动事项，需要由中央相关部门做好府际协同工作，协调活动区域内的不同主体，并在面对不同情境时表现出缓解组织刚性的权变选择。

二   优化方向

政府间协同治理组织不同于过去基于科层制的政府行政组织，具有不同的构建逻辑与特征，并呈现出松散性和灵活性，针对不同的治理需求和问题，能够呈现出不同的组织形态，这对于传统政府组织形式而言是一种有效补充。但相较而言，政府间协同治理组织的资源分配和调度能力存在有限性，因其基于既定政府组织的合作而构建，在缺乏稳定制度安排和资源配置的情况下，更容易在合法性压力下陷入形式主义的困境^[25]。虽然常设单一类和单一应急类组织的建立除了政策指导外，还有相应的法律依据，但在具体的组织中也会面临诸多问题，比如常设单一类组织强调中央和省级的支持，具体执行中向下依附性较强; 单一应急类组织强调协商机制，有效处理多层级的主体关系较难等。同时，大气污染政府间协同治理组织还处于制度化的过程之中，虽然作为一种新的组织制度形式已经越来越普遍地建立起来，但总体而言，其制度化的程度还比较低，相应的制度执行力更加不足，有限性约束的充分缓解还有待进一步探索其组织结构和制度安排的模式; 换言之，其进行政策创新与组织优化的可能和空间也更大。

未来需进一步促进其组织发展和制度创新的优化方向。第一，对于单一应急类与应急事件类这两类组织，因其应急性质与环境复杂程度而具有较高的灵活性，但相应的组织常态化与制度化程度也最低，因此在保持其组织结构灵活性与强调“一事一议”的基础上，进一步强化对于应急前中后期更加清晰的界定和安排，从而也有助于在应急发生的过程中，尽快实现组织的组建和功能的响应。第二，常设单一类组织是当前应对大气污染治理问题时最重要和直接的组织形式，但值得指出的是，作为组织构架中核心部门的环保部门是一个相对弱势的政府部门，其本身存在可支配的资源和在传统政府中的调配能力都较为不足的有限性约束，进而如何保证其在府际行动中具有更有效的调动和协调能力至关重要。第三，综合常设类组织的运作关系到整个环境治理的制度框架和制度基础，特别是联席会等组织形式，往往由一级政府中的核心领导出席，进而如何破解行政治理碎片化问题，并且制定好一系列具有基础性的制度安排便成为该类组织未来发展的重中之重。(感谢电子科技大学张珉雪同学对本文的贡献)