澳门回归祖国以来，粤澳合作取得了全面进展，合作领域逐步拓展，合作层次不断提升，合作水平显著提高。然而，制度藩篱是粤港澳大湾区发展和粤澳深度合作的最大阻碍。在“一国两制”框架下，粤澳合作的深度化要求进一步突破现有的制度束缚，实现粤澳合作的制度创新，追求制度互补的收益最大化和制度摩擦导致的成本最小化^[1]。为此，中央政府决定设立横琴粤澳深度合作区，为澳门经济民生的发展提供更加广阔的平台和保障，为突破粤澳合作的制度障碍提供改革试验田，也为澳门特色“一国两制”实践行稳致远注入新动力。

2021年9月，中共中央、国务院颁布《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》(下称《总体方案》)，对澳门经济适度多元、澳门进一步融入国家发展大局以及澳门“一国两制”实践行稳致远具有深远的意义。《总体方案》确立了横琴粤澳深度合作区的四大任务：一是发展促进澳门经济适度多元的新产业；二是建设便利澳门居民生活就业的新家园；三是构建与澳门一体化高水平开放的新体系；四是健全粤澳共商共建共管共享的新体制。其中，健全粤澳共商共建共管共享的新体制，尤其受到粤澳两地社会的广泛关注。本文聚焦横琴粤澳深度合作区的共管体制，描述横琴粤澳深度合作区共管体制的制度架构，展现共管体制的制度特性，分析共管体制的制度创新，并指出横琴共管体制将可能面临的制度挑战。

一.   横琴共管体制的制度架构

根据《总体方案》，粤澳共商共建共管共享的新体制涉及三个层面：一是领导层面，由中央政府成立的粤港澳大湾区建设领导小组进行领导和统筹；二是政策制定层面，由粤澳双方联合组建合作区管理委员会，实行双主任制，由广东省省长和澳门特别行政区行政长官共同担任，澳门特别行政区委派一名常务副主任，粤澳双方协商确定其他副主任；三是执行层面，在合作区管理委员会下设执行委员会，主要负责人由澳门特别行政区政府委派，广东省和珠海市派人参加，同时成立广东省委和省政府派出机构，履行属地管理职能。

一   粤港澳大湾区建设领导小组

《总体方案》明确规定，合作区开发管理机构是在粤港澳大湾区建设领导小组的领导下。早在2018年，为推动粤港澳大湾区规划，国务院成立高层统筹决策和实施的粤港澳大湾区建设领导小组。2019年2月，中央中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，进一步明确了粤港澳大湾区建设领导小组的主要职能：加强对规划实施的统筹指导，研究解决大湾区建设中政策实施、项目安排、体制机制创新、平台建设等方面的重大问题。

根据有关规定，粤港澳大湾区建设领导小组的首任组长由国务院副总理出任，副组长是广东省省委书记和国家发展改革委员会主任，成员包括国务院港澳办常务副主任、香港特别行政区行政长官、澳门特别行政区行政长官、香港中联办主任和澳门中联办主任。值得一提的是，这个领导小组的设立，标志着首次有香港特别行政区行政长官和澳门特别行政区行政长官参与中央高层架构的工作。粤港澳大湾区建设领导小组还成立了粤港澳大湾区建设领导小组办公室(简称大湾区办)，设在国家发展和改革委员会，由国家发展和改革委员会地区经济司承担具体职责。

二   粤澳深度合作区管理委员会

粤澳深度合作区管理委员会掌握了粤澳深度合作区的决策权力，主要体现为合作区的重大规划、重大政策、重大项目和重要人事任免。粤澳深度合作区实现双主任制，由广东省省长和澳门特别行政区行政长官共同担任主任的双主任制，可以说是粤澳共管体制中最为亮眼的地方。双主任制下的常务副主任由澳门特别行政区委任，其他副主任由粤澳双方协商决定。粤澳深度合作区管理委员会的成员单位，包括广东省和澳门特别行政区有关部门、珠海市政府等。

三   粤澳深度合作区执行委员会

根据《总体方案》的规定，粤澳深度合作区执行委员会的职能有六项，分别是国际推介、招商引资、产业导入、土地开发、项目建设、民生管理。执行委员会主要负责人由澳门特别行政区政府委派，广东省和珠海市派人参加，协助做好涉及广东省事务的协调工作。此外，为配合执行委员会的工作，粤澳双方可根据需要组建开发投资公司，做好合作区开发建设有关工作。

四   广东省委横琴工委、广东省政府横琴办

合作区的属地管理工作，由广东省委和省政府的派出机构承担。《总体方案》明确规定，成立广东省委和省政府派出机构集中精力抓好党的建设、国家安全、刑事司法、社会治安等工作，履行好属地管理职能，积极主动配合合作区管理和执行机构推进合作区开发建设。实践中，广东省委和省政府的派出机构为省委横琴工委、省政府横琴办。

横琴共管体制的制度框架如图 1所示。

图  1  横琴共管体制的制度框架

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二.   横琴共管体制的制度特性

在“领导层、决策层和执行层”层次鲜明的治理体制中，横琴共管体制形成了“多层政府、共同治理”的制度特性，即在粤港澳大湾区建设领导小组的领导下，广东省政府、澳门特别行政区政府以及珠海市政府共同管理、共同决策、共同执行。具体而言，横琴共管体制体现为“权力共享、共同决策”“分工协作、共同执行”以及“决策和执行相互衔接”的制度特性。其中，澳门特别行政区作为共管主体之一，在共同决策和共同执行中被赋予了重要的管理权责。

一   权力共享、共同决策

双主任制下，粤澳双方共享横琴粤澳深度合作区的决策权力，粤澳深度合作区的重大规划、重大政策、重大项目以及重要人事任免由粤澳双方共同决定。

首先，多层政府形成了权力共享和共同决策。在粤澳深度合作区管理委员会中，广东省省长和澳门特别行政区行政长官共同担任主任，常务副主任由澳门指派，其他副主任则由粤澳双方协商决定，成员单位涉及广东省政府、澳门特别行政区政府和珠海市政府等多个层级的政府。

其次，“权力共享、共同决策”的本质是广东省将行政管辖权让渡给澳门特别行政区。行政管辖权让渡是我国近几年区域公共管理和区域治理的新形式。一般而言，地方政府合作中的行政管辖权让渡指的是，“参与合作的各地方政府或地方政府部门将一种或几种权力, 或者某种权力的某一运行环节(决策、执行、监督等)交由某一区域性的管理机构行使, 从而形成一种或几种区域管辖权的过程”^[2]。与一般意义上地方政府合作的行政管辖权让渡不同，粤澳两地政府在粤澳深度合作区所形成的行政管辖权让渡，并非将地方行政管辖权让渡给区域性的管理机构，而是广东省政府行政管辖权向澳门特别行政区政府的让渡。

最后，在“权力共享、共同决策”的同时，澳门作为横琴的管理主体之一，享有实质性乃至主导性的决策权力。根据《总体方案》的有关规定，在双主任制下，合作区管理委员会的常务副主任由澳门特别行政区委派一名，其他副主任由粤澳双方协商确定。这就意味着，粤澳深度合作的治理权力并非在粤澳平均分配，而是稍微向澳门倾斜。澳门特别行政区政府在某种程度上被赋予了共管体制中的主导角色。

二   分工协作、共同执行

和粤澳深度合作管理委员会“多层政府，共同制定”的设计机理一致，粤澳深度合作执行委员会的运作机制也呈现出“多个政府，共同执行”的特性。根据规定，粤澳深度合作执行委员会的主要负责人由澳门特别行政区政府委派，广东省和珠海市派人参加，从而体现出多个政府共同执行的特点。

在“多个政府，共同执行”的执行体系中，粤澳深度合作区还形成了执行委员会和省委、省政府派出机构两套执行系统，分工合作、共同执行。两套执行系统的分工较为明确，执行委员会的职能包括六个方面，即国际推介、招商引资、产业导入、土地开发、项目建设、民生管理；广东省委和省政府派出机构的职能包括四个方面，即党的建设、国家安全、刑事司法和社会治安。两套系统并非各自运作，而是在分工的同时要互相配合和互相协助。需要强调的是，粤澳深度合作区执行委员会要协助做好涉及广东省事务的协调工作，广东省委和省政府的派出机构则要积极主动配合粤澳深度合作区管理和执行机构推进合作区开发建设。

此外，粤澳深度合作区执行委员会也体现了澳门特别行政区政府主导的特点。根据“执行委员会的主要负责人由澳门特别行政区政府委派，广东省和珠海市派人参加”的规定，实践中的执行委员会主任由澳门特别行政区政府委派经济财政司司长担任，副主任有六位，其中三位来自澳门特别行政区政府、三位来自广东省和珠海市政府。

三   决策和执行相互衔接

决策和执行的分离是横琴共管体制的核心内容。在粤港澳大湾区建设领导小组的领导下，横琴共管体制形成以“双主任”的管理委员会为载体的决策体系以及以执行委员会、横琴工委和横琴办为载体的双轨执行体系，体现出决策和执行相互分离的特征。但是，横琴共管体制中的决策执行分离有内在的衔接机制。其中最为直接的表现是：管理委员会的秘书长，同时是执行委员会的副主任，也是省政府横琴办主任，从而有利于确保决策系统与执行系统的衔接和黏合。

三.   横琴共管体制的制度创新

一   将澳门特别行政区政府纳入横琴管理体制

粤澳共管横琴的体制创新和制度创新，最为外显的体现就是将澳门特别行政区政府纳入横琴的管理体制。《总体方案》颁布之前，澳门只是横琴管理体制的外部参与者，需要同时协调好与中央政府、广东省政府和珠海市政府的关系；《总体方案》颁布之后，澳门成为共管体制中的管理主体之一，在中央政府领导下，与广东省政府共同管理横琴。这就意味着，随着横琴管理体制的创新，澳门的角色发生了实质性的变化，从利益相关者转变为直接参与制定决策者，从体制外的协商主体走向体制内的管理主体和共管主体。澳门行政长官与广东省省长共同担任合作区管理委员会主任，被赋予统筹决定合作区重大规划、重大政策、重大项目和重要人事任免的职权。澳门在横琴治理中的角色变化，无疑有利于充分调动澳门在横琴开发上的积极性，保障澳门在横琴治理中的主动权，确保横琴开发实现澳门经济适度多元的初心。澳门在横琴治理中的治理角色变化，可以通过图 2和图 3加以明晰。

图  2  共管体制前的横琴治理体系

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图  3  共管体制下的横琴治理体系

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二   形成相互调适的多层治理

粤澳共管横琴的制度创新还体现为决策执行关系的创新。在原有的合作开发横琴的管理体制中，从中央层面到粤澳合作层面再到珠澳合作层面的决策执行关系不凸显，比如实践中的珠澳合作会议就没有执行粤澳合作会议决策的功能。新体制理顺了横琴管理和开发的决策执行关系。在粤澳共管横琴的体制设计中，粤澳两地政府，包括广东省政府、澳门特别行政区政府和珠海市政府，共同参与构成合作区管理委员会和执行委员会，体现了“多层政府、共同决策、共同执行”的特点，形成了较为鲜明的决策执行链条。

这种决策执行关系的创新，体现了国家和地方联动、多层治理的区域治理新趋势。粤澳合作是“一国两制”制度框架下“国内境外”的合作。这是一种特殊形式的区域合作，需要充分发挥好中央和地方的两个积极性，才能更好地推进粤澳两地的深度合作。正如有学者在分析澳门经济适度多元发展的道路时所强调的：“要坚持国家和地方联动，运用国家战略驱动和特区政府主动，制度式、合作式、渐进式推进澳门经济适度多元化发展。”^[3]

事实上，在一个权威分散化的时代，社会公共问题越来越复杂化和专业化，没有任何一个组织拥有足够的资源和能力来单独应对某种公共问题，需要联合其他组织来共同解决问题，应对公共政策的挑战，履行政府的公共责任。因为复杂问题的解决一定会牵涉不同地方、不同政府以及不同主体的合作，因此，治理结构必定是多层级的，必定要包括从中央到地方的各级政府的合作和互动。在横琴粤澳深度合作区的建设上，一定要充分发挥从中央到省、市以及澳门特别行政区的积极性。在这个过程中，既要发挥中央政府自上而下的统筹协调和管理控制的作用，也要发挥地方政府谈判协调的作用。单独依靠中央政府的等级控制或单独依靠地方政府的平行互动，都不能促成真正的良性合作，需要重视从中央政府、省政府到市政府的多级政府间关系，才能更好地促进横琴粤澳深度合作区的建设。

三   政府和治理的融合

治理模式的融合也是粤澳共管横琴制度创新的一个亮点。在原来合作开发横琴的模式中，中央—地方科层运作的模式和地方政府间合作协调的治理模式是并行不悖的。然而，自上而下的政府管治模式和自下而上的协商合作模式各自运作，难以形成两种治理模式的合力。在新体制下，通过将澳门特别行政区政府并入横琴管理体制的做法，对正式的政府管治模式和弹性的地方政府谈判模式进行了整合和交融，有利于更好地发挥政府管治模式和地方协调谈判模式的合力，在确保中央统筹管理的同时进一步尊重地方政府的发展意愿和发展利益，调动和发挥地方政府的积极性。这种将“政府+治理”融合的做法，致力于同时发挥政府和治理两种模式的优点，更好地提升横琴治理的绩效。

从区域治理理论看，建立“政府+治理”的新体制，是传统区域主义向新区域主义的转变。传统区域主义认为，由点到面的城市群发展往往会带来区域内各政府之间的协调治理难题, 在公共交通、基础设施、环境保护、教育医疗服务等方面都面临协调困境，这时将不得不诉诸共同的上级政府，甚至是中央政府来最后解决有关的政策协调问题。这些强调通过结构性调整加强中心城市政府的支配权的传统区域主义理念，最后导致了更多的政府层级和更复杂的纵向科层架构^[4]。新区域主义(new-regionalism)在全球范围内成为区域发展研究领域的重要理论范式，它既是一个政策议程，也是一套旨在实现这一议程的公共干预措施。新区域主义为区域整体发展提供了灵活多样的治理模式，综合运用纵向协调的政府方式和横向合作的治理方式，旨在为地方政府和地方政策影响更大的地区找到协同解决地方问题和区域问题的治理模式^[5]。由此可见，横琴共管体制建立“政府+治理”新体制的努力，契合新区域主义综合运用“等级协调”和“横向合作”双管齐下的治理思路，是顺应区域公共管理发展趋势和潮流的制度变迁。

四.   横琴共管体制的制度挑战

在肯定横琴粤澳深度合作区体制创新的同时，也要清醒地认识到，在现有“一国两制”的制度体系下，粤澳共管横琴的共管体制面临着跨区治理、跨境治理和跨制治理的内在挑战。

一   跨区治理

在共管横琴的新体制中，“一个区域、一个政府”格局变成了“一个区域、两个政府”乃至“一个区域、多个政府”的面貌。两个或两个以上的政府如何合作治理、如何消除冲突、如何化解矛盾、如何达成共识、如何相互信任，都是实践中政府合作治理的难题。比如，在当前的合作区中，政府间合作分工的边界，可能就需要在实践中不断探讨和明晰。《总体方案》提到，合作区执行委员会履行合作区的国际推介、招商引资、产业导入、土地开发、项目建设、民生管理等职能，协助做好涉及广东省事务的协调工作；《总体方案》也明确指出，成立广东省委和省政府派出机构，集中精力抓好党的建设、国家安全、刑事司法、社会治安等工作，履行好属地管理职能，积极主动配合合作区管理和执行机构推进合作区开发建设。根据以上规定，合作区执行委员会和广东省委、省政府之间是一种分工各有侧重又需要互相协助、互相配合的关系。因此，在未来粤澳共管横琴的实践中，广东省政府、珠海市政府和澳门特别行政区政府的合作分工是难以泾渭分明的，必定会牵涉政府间难解难分、互相渗透的合作关系。

二   跨境治理

粤澳共管横琴的复杂性，除了“一个区域、两个政府”之外，还在于其身处“国内境外”的情境。换言之，在新的管理体制下，横琴不仅要接受境内政府的管理，也要接受境外政府的管理。境内政府和境外政府共同管理横琴的命题，会衍生出一系列的问题。比如，如何激励澳门特别行政区政府的公务人员到横琴参加公共事务的管理？如何进一步推动人力、物资、资金和信息的自由流动？如何确保横琴本地居民和在横琴就业、生活的澳门居民之间的政策平等？在疫情常态化管理下，有无可能实现澳门和横琴之间的“封区不封关”？归根到底，“琴澳一体化”的实现程度取决于中央政府出入境政策的调整，是中央事权的范畴，并非广东省政府、澳门特别行政区政府、合作区管理部门所能决定。

从横琴粤澳深度合作区建设一年多的经验来看，合作区建设开局良好，稳步推进“琴澳一体化”，在通关便利、产业发展、民生融合、规则衔接、人才建设等方面取得了令人瞩目的成绩。然而，琴澳两地社会人文存在差异、法律制度不同、分属不同的关税区域，这些因素不可避免地对“琴澳一体化”的推进产生了制约和阻碍。因此，虽然“琴澳一体化”的成绩有目共睹，但不可否认，琴澳两地之间的人流、物流、资金流和信息流依然存在一定的制度壁垒，市场的互联互通水平还有待进一步提升。总体而言，在横琴分线管理没有落实之前，特有的跨境要素流动的“琴澳一体化”政策其实并不明显，横琴在与澳门的“一体化”方面同大湾区其他城市甚至内地城市基本上没有实质性的差别，显示不出“琴澳一体化”应有的特殊性。因此，跨境治理如何进一步消除境内外的差异，逐步推进境内外的一体化建设，始终是横琴共管体制面临的巨大挑战。

三   跨制治理

众所周知，在粤澳共管横琴的制度创新中，广东省和澳门的制度差异是制约粤澳合作治理成效最深层的因素。那么，两制的差异在横琴应如何磨合、如何衔接？当前，“琴澳一体化”的推动仍面临不少体制机制障碍。比如，在人流方面，存在内地居民进出澳门签注限制、专业人员往来便利度不高的问题；在物流方面，在分线管理没有落地之前，存在横琴对货物进出严格管制、监管程序繁杂的问题；在资金流方面，横琴对资金跨境流动监管较为严格，资金难以便利双向流通，澳门居民个人跨境金融业务受限制；在信息流方面，虽然合作区已搭建粤澳跨境数据验证平台以推动跨境资料有序流动，但研究资料跨境互联互通的进度较为缓慢。为推进“琴澳一体化”，加快横琴粤澳深度合作区建设，就一定要破除现存的制度壁垒，夯实制度衔接工作。

从目前的情况来看，“一国两制”下的跨制治理至少存在三个可能的变革方向。一是建立混合制度，形成既不同于内地又不同于澳门的第三种制度，适用于横琴居民以及在横琴生活、就业的澳门居民。二是延伸制度适用对象，将澳门制度或内地制度延伸，适用于在横琴生活、就业的澳门居民。三是强调制度衔接，在维持现有制度的基础上，重视两地有关制度的对称，弥补两地有关制度的落差。无论是制度的构建、延伸还是对接，都将是一个充满艰辛和不确定性的过程，都将给粤澳共管横琴带来严峻的挑战。

五.   结论与启示

横琴共管体制的出台，理顺了“一国两制”制度体系下中央、广东、澳门以及珠海政府间的关系，顺应新区域主义综合运用政府和治理两种方式的思潮，是粤港澳大湾区跨境治理模式的新探索。横琴共管体制蕴含着“多层政府、共同决策、共同执行”的制度创新，同时也面临着“一国两制”体制下跨境治理的重重挑战。未来加快横琴合作区建设，有赖横琴共管体制的不断创新和完善，形成中央和地方的双轮驱动，在中央政府的统筹下，强化粤澳两地的治理合力。

中央政府的政策支持是合作区建设最关键的决定因素。合作区建设涉及很多中央部委的事权，如果没有中央政府的授权或政策支持，合作区的共管体制施行将可能举步维艰。正如有学者指出的那样，为使跨境公共事务的协作治理达成一种持久的、良性互动的府际关系生态，有利于港澳融入国家发展大局，就需要中央政府方做好职责调适，综合运用授权、放权和赋权机制处理央地关系^[6]。值得强调的是，在寻求中央政策支持的过程中，澳门特区需要充分发挥自身的优势，彰显制度创设和倡导的重要作用，在与广东省和珠海市充分沟通和协调的基础上，积极主动地向中央政府提出政策建议。

除了中央政府的政策支持之外，粤澳两地政府的合作治理和协同治理在横琴共管体制中将发挥重要的驱动作用。从网络状治理的理论看，横琴共管体制本质上就是一种网络状的治理结构，合作主体间关系的协同治理是横琴共管体制的关键环节。这是因为，许多组织卷入了网络状公共治理过程，形成了一个复杂的系统，而且不同组织的性质迥异，必然带来协调问题。协调机制成为网络状公共治理发展的一个关键问题^[7]。鉴于此，未来要不断创新和完善“双主任制”的粤澳共管体制，不断优化横琴管委会、执委会和广东省政府横琴办的职能协调关系，融合粤澳两地政府在政策执行上的理念和方式，为“一国两制”事业行稳致远作出新的探索。