教育始终是制度研究领域关注的一个重要对象。经过20世纪末的反思与调整，21世纪在教育科学领域出现了制度研究的复兴，形成了对现代教育组织的独特解释框架，为分析教育制度与政策提供了全新的视角^[1]。全球化发展及科技日新月异的迭代，不断衍生出全球治理模式的创新。当前，全球各国教育展现出多样且异化的制度途径，用简单的范畴对其进行概括与探索已略显无力。20世纪80年代，马奇和奥尔森（March & Olsen）聚焦个体层面的微观行为，对行为主义、多元主义、工具主义、理性选择等一系列交换关系的理论进行批判，并追寻符合适当性逻辑的理论概念，引发了新制度主义在社会科学领域的飞速发展^[2]。新制度主义在解释政治、经济、社会现象时反对脱离社会脉络的原子化存在，强调将影响个体行为的结构性、制约性因素融入具有外生偏好的互动关系，寻求正式与非正式制度的凝聚性和自主性的行动者身份。诞生于当代社会科学广阔背景脉络的新制度主义在赋予多种社会学科概念体系、方法模式和理论视野的同时，还从范式转换的意义上促进了方法工具的更新，并融合多学科视角探索出了有利的制度分析路径。其分析范畴蕴含着解释制度概念与深层价值的优势资源，综合多学科理论基础的特有分析方法能够在阐释制度建设和政策发展方面提供良好的研究生长点。

新制度主义在教育领域研究的重要性在于提醒人们教育政策的制定与改革的进行必须涉及深层结构的问题，通过对教育与社会关系的深入剖析，建立起人们对制度的政治与社会意义的特殊兴趣。学前教育作为整个教育体系的基石，也受到新制度主义研究者的关注，相关研究聚焦于幼儿园教育质量评价、学前教育教研制度^[3]、学前教育政策变迁^[4]等。在这一广阔视域下展开国别学前教育政策研究，能够探索全球范围及不同国别文化背景下政策影响因素的共性与特性，从而在挖掘因果关系的推论下更好地推进我国学前教育制度设计与政策实践。

芬兰作为北欧福利国家高度重视学前教育，从1850年起，该国政治与社会服务领域便就如何统筹儿童照护资源这一议题展开激烈讨论。整体而言，以新制度主义的视角潜入芬兰学前教育政策，以其分析范式为指引，通过全景式的制度与政策变迁推理，借鉴芬兰在学前教育制度与政策演进过程中的经验，理性而深入地进行反思性分析，在理论与实践上具有重要意义，同时能够为破解我国学前教育改革困境与政策改进提供适切的启发与思考。

一.   芬兰学前教育政策的新制度主义多维价值

一   以均衡观念为基石，建构认知与政策的内在社会性逻辑

区别于“老”制度集中分析正式法律结构而忽视人类行动，新制度主义将制度的起源定义为认知图式的储备库，认为制度演进过程与规则可由多种方式形成且能够改变个体价值和偏好，即便周围环境发生变化，制度本身仍具有持续的特征。芬兰学前教育的发展进程与价值路径深深根植于对“获得性”与“有效性”的不懈追求。

芬兰学前教育的价值承载主要体现在主体责任的界定与程度之中。新制度主义对制度化过程给予了特别的关注，尤其是其变迁，芬兰早期教育政策的发展历程见证了持续的战略目标与教育短期诉求的内在融合。20世纪50年代，公办幼儿园与托儿所如雨后春笋般在各区域兴建，大大满足了儿童父母的托管需求。从幼儿园的选址可以看出，彼时的政策关注点聚焦于社会弱势群体，政府优先将学前教育资源覆盖于恶劣环境、病患家庭及酗酒问题家庭所在的社区。20世纪60年代，受女权运动的影响，越来越多的芬兰女性走向职场，使得家庭结构发生了变化，而其国内学前教育资源无法满足激增的家庭育儿诉求，此时学前教育的政策关注点便转向了女性育儿权益与学前教育资源的竞合。20世纪下半叶开始，北欧福利国家建设步入黄金发展期，快速迈向工业化。20世纪70年代，芬兰吸收欧洲各国经验制定了一揽子学前教育政策与法规，着力于公平均衡的现代化保教政策也基本成型^[5]。与此同时，受政策规制的影响，学前教育主体与社会福利机构的联动日益增强。20世纪80年代，受“儿童为中心”（child-centeredness）思潮影响，芬兰社会认识到儿童社会关系与文化环境互动关系这一隐形场域是儿童成长及塑造的关键^[6]。随着新自由主义与全球化社会思潮的盛行，20世纪90年代芬兰在国家政策层面放松了对国内经济的干预以及对商业的管制，该思潮对教育系统的冲击给予地方行政部门和学校更多的自由空间和更高度的自治权，国家层面如何确保各地学前教育治理的有效性就显得尤为重要。21世纪初，早期教育的焦点再次让位于儿童家庭的福利政策^[7]。但无论全球化的特质如何与日俱增，芬兰传统社会价值观念仍十分明显，而“建立共识”的观念始终贯穿其学前教育政策制定及实施过程，并发挥着关键作用。“均衡”是“建立共识”的缩影，也是芬兰优质学前教育的重要保障，均衡理念牢牢根植于芬兰的社会信念中，也始终体现在其学前教育政策制定与发展过程中。芬兰对“什么是好的学前教育”的思考从未间断，始终致力于建设优质、全社会提供资金、本地管理、为每一个孩子提供平等机会的学前教育体系。将高质量且均衡的理念投入实践从而提升教育公平，是最重要且最普遍的原则，即要求芬兰儿童拥有高质量的早期教育。均衡理念同时也提升了芬兰的社会资本，改善了儿童的教育环境，增强了儿童的学习机会与意愿。

进入21世纪，芬兰不断对学前教育的法律政策进行制定、修订及完善（见表 1），直到2018年颁布的《幼儿教育与保育法案》（Act on Early Childhood Education and Care 540/2018）以正式的法律形式全方位、多角度保障了儿童接受早期教育的权利和各项内容^[8]。至此，芬兰已建成相对完备的学前教育政策体系，将均衡发展的观念融入重视儿童不同才能和智能来支持其全面发展和成长的学前教育实践。所有的课程纲要与政策都秉持均衡理念，寻找平衡的方式来培养孩子不同的才能，同时也建立起面向所有儿童的早期教育机制，让学校真正成为教育和保育学生的核心所在。

表  1  21世纪以来芬兰政府颁布和修订的有关学前教育的法律法规及政策

时间	芬兰政府颁布和修订的相关法律法规及政策
2000年	颁布《全国早期教育和养护课程纲要》（National Early Education and Care Curriculum Outline） 颁布《芬兰学前教育核心课程》（Core Curriculum for Pre-School Education in Finland）
2002年	颁布《早期儿童教育和保育的国家政策解读》（The Government Resolution Concerning the National Policy Definition on Early Childhood Education and Care） 颁布《国务委员会关于幼儿教育和保育的国家政策定义的原则决定》（The Decision in Principle of the Council of State Concerning the National Policy Definition on Early Childhood Education and Care）
2003年	颁布《芬兰早期教育与保育国家课程纲要》（The National Curriculum Framework for Early Childhood Education and Care in Finland）
2005年	出台《芬兰学前国家课程指导纲要》（National Curriculum Guidelines on ECEC in Finland） 出台《社会福利职业资质要求法案》（Act on Qualification Requirements for Social Welfare Professionals） 修订《芬兰早期教育与保育国家课程纲要》（The National Curriculum Framework for Early Childhood Education and Care in Finland）
2006年	修订《儿童日托法案》（Children’s Day Care Act）
2008年	出版政策报告《2020年之前的学前教育》（Pre-school Education until 2020）
2009年	出台《芬兰国家社会和卫生保健发展方案》（The National Programme for Development of Social and Health Care) 出台《未来学习指标2030》（Future of Learning barometer 2030）
2010年	修订《芬兰学前教育核心课程》（Core-curriculum for Preschool Education in Finland）
2013年	颁布《学生福利法案》（Student Welfare Act）
2016年	颁布《政府促进性别平等行动法案》（Government Action Plan for Gender Equality）
2018年	颁布《幼儿教育与保育法案》（Act on Early Childhood Education and Care）（540/2018） 修订《芬兰学前教育核心课程》（Core-curriculum for Preschool Education in Finland）
2019年	颁布《幼儿学前教育保育质量评估推荐指南》（Guidelines and Recommendations for Evaluating the Quality of Early Childhood Education and Care）

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二   以理性需求为导向，兼顾制度与市场的合法性成效

关于市场、公民与政府力量对教育作用的讨论已多次出现在新制度主义研究成果中，突出家庭作为重要的参与者、非营利组织在教育制度环境下所起的重要作用、政府在教育中角色的转变等都不可避免地引发市场机制在各级教育层面供给中重要性的讨论^[9]。芬兰是一个在商业、科技、可持续发展、政府管理、经济与儿童关怀等方面均表现卓越的国家。20世纪90年代，芬兰面临严重经济危机，但无论经济与市场如何发展，芬兰学校系统始终由国家管理，坚持公立办学，学前教育领域在制度设计和政策制定上对大局和方向的把控共识持久不变。不同于其他“市场导向”的国家，芬兰独特而良好的学前教育体系包含“充满信任、兼具专业性同时兼顾共享责任的制度”。因此，在审视芬兰学前教育政策时，要将广泛的市场、社会与经济领域纳入思考的范畴，国家创造的社会资本成为改善教育成就的重要社会环境，优质均衡的学前教育为整个芬兰的教育体系奠定了坚实基础，书写了教育与知识如何成为带动经济增长与转型的良好范本（见表 2）^[10]。

表  2  芬兰经济与教育的变化特征

时间	经济形态	教育系统特征
1870s—1940s	小农经济	世俗化，注重培养实用技能
1950s	战后恢复	“二战”后教育系统扩张，仍然注重培养学生实用技能
1960s—1980s	计划经济	建立综合学校体制，采用集权化的学校管理模式
1990s至今	市场经济	注重批判性思维；构建多元学校文化；强调分布式领导；OECD政策成为芬兰教育发展的驱动力之一

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芬兰现有的学前教育资源配置很好地回应了社会各方面的诉求，强有力的利益相关者群体间关系使得政府能够迅速应对教育领域的各种突发事件，并搭建起教师、儿童、监护人和教育专家围绕热点问题的有价值的探讨平台，从而进一步增强了学前教育体系内成员间的互信，使其更高效地合作。

芬兰经验与国际研究的相关结果皆指出，投资早期教育可以让儿童在往后的学习过程中拥有更优良的学习态度、学习技巧以及更积极的整体成果^[11]。学前教育政策与市场最明显的互动体现为福利制度始终贯穿于民主社会的大背景中。芬兰的福利制度作为国家创造的社会资本，充分考量收入不平等、儿童贫困和缺乏关怀的儿童福祉，以法律形式规范早期儿童教育、福利，对保健服务标准、公共资源配置等进行明确规定，联合多部门系统确保所有儿童拥有安全、健康、营养与道德的支持，有利于达成良好教育环境，也成为改善教育成就的重要因素。芬兰学前教育政策制定“去中心化”（decentralization）充分考虑整体性，强调早期教育板块的发展有利于可持续发展价值的中期政策，坚持平等价值、平等资源分配，不以竞争与选择为主要考虑，在教育部门中拒绝采取任何形式的商业管理模式。让所有儿童能够以各种形式获得公有资源补助的政策，使民众对公共教育有强烈的信心，从而驱动教育发展，教育的成果反作用于经济市场领域，整合科学发展政策与创新系统政策，可促进教育系统与各部门的互动，更加促进持续发展和团结，为社会未来发展奠定基石^[12]。连贯的教育变革使得教育能够遵循市场变化，同时分布式领导的教育体制也带来教师专业领域及领导者姿态的变化，在教育改革的浪潮中，教师由单一的传递者转化为具有自我领导力和评价力的教育者。芬兰学前教育政策牢牢根植于人力资本理论，强调以儿童为中心的投资，采取可持续发展的立场，避免采用全球教育改革运动鼓吹的市场导向原则，反对标准化高风险测试或成绩责任制度；鼓励创意教学与实践，鼓励每一位儿童的智慧成长与进步，培养良好的阅读和学习文化，成为终身教育的基石。

三   以文化价值为驱动，形成历史与权力的路径依赖

图尔（Mark R. Tool）在社会价值理论的考察模式中阐明，社会考察就是要厘清人与文化间复杂的因果联系。在强调文化属性的同时，从制度调整原则出发，要将大量的时间、精力和资料投入教育之中，并将人与环境的互动关系加入教育政策的社会价值中。制度起源于个体与集体之间相互冲突的议题以及驱动行为的文化和价值信念，不同的政治、文化起源凸显了制度变迁的路径依赖。社会拥有非同寻常的能力，能够在一代代的成员中延续并保存其特征，尽管期间无数的变革力量在表层蔓延，但更深层面却始终保持稳定，历史和文化就是传递给新来者的不成文的社会游戏规则。

芬兰国土面积小，人口稀少，恶劣的生存环境和忧患的生存意识铸就了芬兰人内敛、含蓄、坚韧、淳朴、诚实的精神品格。以西苏精神（Sisu）为代表的民族精神动力为芬兰的教育注入了无尽养分。芬兰教育思想起源可追溯至19世纪60年代，被尊为“芬兰基础教育之父”的诺•西格诺斯（Uno Cygnaeus）坚信实用教育的理念，认为儿童应学习日常生活中所需的全部实用技能^[13]。民主教育观点渗透于芬兰早期教育政策之中，关注强化学生生涯决策和学校生活决策能力^[14]。而芬兰传统的人文主义教育理念在20世纪初再次被唤起，国家政策将照护、教育、教学以及家庭构建的视角进行整合，形成独特的早期教育模式。

新制度经济学代表人物威廉姆森（Oliver E. Williamson）对制度的层次进行划分：第一层为镶嵌在社会理论层面的非正规制度，主要包括习惯、信仰、传统、道德和宗教等，许多非正式制度是嵌入式自发产生的，通常无法量化；第二层是作为制度环境被提出的正规制度，主要包括宪法、法律、产权等博弈规则；第三层为治理机制，主要是对契约关系及特别交易的治理结构安排^[15]。可以说，芬兰教育政策变迁过程处于威廉姆森定义的第三层级教育制度和第一、二层级的政治、经济、社会等各制度的制约与共促中，并寻找组织创新和技术创新的融入，这也是其学前教育制度与政策路径依赖的本质所在。该国文化特质还体现为教育共同体成员之间的互信与尊重文化，不同时期学前教育政策变迁与改革皆以社会共识为蓝本，依赖社会信任从而推进学前教育改革各项措施的出台。这样既有综合性的法律基础强制支持，也有部门间各司其职推进彼此信任，有利于挣脱外界不相关因素的羁绊而专注于教育与教学本身。

二.   芬兰学前教育政策的新制度主义实践路径

一   政策规制：“增能”与“放权”的横贯蝶变

政策是一个价值范畴，同时又是一个整体范畴。制度是由规则和行为诱导构成的各种体系，这些体系中的个体努力实现自身效用的最大化。因此，要想在功能主义（functionalism）的模式下使得个体与组织之间达到平衡，实现其制度化承诺，就不得不思考政策规制的效力。麦肯锡公司曾基于人力资源理论，在分析25个国家的教育政策与实践后总结出最重要的三个教育原则：一是设立各种机制确保每个孩子能够接受高质量的教育；二是改善教育方针才能改善教育成果；三是教师群体的质量决定教育的质量^[16]。在这三方面，芬兰早期教育以其可持续发展的理念和稳定的政策特征开拓出其具有独特现代性且优质的早期教育体系。

20世纪下半叶至21世纪初，芬兰早期教育存在社会教育理念冲突和师资严重不均衡问题。相当一部分芬兰家庭将早期教育视为亲子关系的威胁，认为早期教育和学前教育会成为母职养育之外的一种选择，不利于家庭和谐关系的维系。而且，当时的政策将幼儿园及其他早教机构定义为“家”（home），有意或无意地模糊了公共与私人、家庭生活与公共服务的边界。2008年，联合国儿童基金会因诺森蒂研究中心（UNICEF Innocenti Research Center）发布的《经济发达国家学前教育与保育排行榜》（A League Table of Early Childhood Education and Care in Economic Advanced Countries）显示，芬兰学前教育服务与照护水平名列前茅，但与师资相关的评价指标结果不容乐观。当年，芬兰仅有30%的学前教师拥有高职以上学历，远未达到联合国儿童基金会建议的规模（50%）。为改变这一状况，芬兰国内将学前政策改革焦点锁定“多维专业主义”（multiprofessionalism）盛行所带来的潜在影响。芬兰社会事务与健康部指出，多维专业主义能够在很大程度上缓解劳动力资源的不足，但对于早期教育领域而言，会产生极大的不良影响。20世纪90年代初，芬兰幼儿园师资主要由社会工作者和专业的医疗健康领域人士组成，而接受过正规学前专业教育的教师只占相当微小的比例。同时，保教和教育职能的混淆使得学前教师的身份认同出现危机。为避免社会对专业化狭义且过度的解读，导致教师教育领导权边界的模糊，芬兰将政策改革的焦点转向了对“平衡”（balance）的关注，赋能学前教师的专业职责与教育领导力，要求所有学前教师掌握系统的教育理论知识和专业技能，并且将儿童成长环境、家庭背景以及当地权威通盘整合在早期教育领域当中，通过政策调整编织出平等均衡、分工明确、权责明晰的专业化学前教育网络。

近年来，芬兰在教育法律和政策中对儿童学前教育机会与年限进行了明确规定，使得该国学前教育获得率显著增加，师资平均水平显著提高。随着时代的变迁与科技的发展，社会对教师的认知也在发生改变，其角色正逐渐转化为教育的向导。从幼儿时期开始，教师便成为引导孩子学习并贯穿整个学习轨迹的先行者。芬兰在政策层面将幼儿园教师受教育水平提高到了大学本科。2018年颁布的《幼儿教育与保育法案》（Act on Early Childhood Education and Care，540/2018）第六章第25—33条，以法律形式明确了各类幼儿园管理人员、教师及相关卫生保健等从业人员的学历和资质，以期强化早期教育与保育专业培训，与小学教师培训协同增效和互动，更好地支持儿童的学习和发展；详细确定了早期教育与保育的十条目标，涵盖儿童整体发展、教学活动形式、健康安全、环境创设、教育机会均等、人际关系交往等多方面，且始终强调“以儿童的视角思考问题”（from children’s point of view）。该法案同时规定，“监护人有义务根据家庭收入情况为儿童选择地方政府举办、民办或家庭举办的幼儿教育机构，并确保儿童能够接受每周不少于20小时的早期教育与保育”。

芬兰早期教育成功的经验不仅在于其架构机制、制度设计优越，还在于其重视实施过程中主体关系、主体能动性调动以及预设目标与价值追求的实现。虽然其早期教育在国家政策层面有十分完善且标准的体系，但在具体的教学与评估环节仍给予了管理人员和教师充分的弹性空间，实现了“增能”与“放权”的有机结合。芬兰在多次教育改革中都曾明确，教师是改变学习成果的关键因素（key element），而不是任何形式的标准、评价或其他指导性手段。鼓励幼儿教师在家校合作的基础上，与监护人、儿童共同参与早期教育活动和教育目标的规划、制定和提升，对上一次计划进行评估后，与监护人就下一步的目标进行商讨，并制定下一阶段的计划，真正给予教师权利。宽松的教育教学空间也不断鼓励学校与教师拓展自身教学方法，实现个性化教学，满足不同需求，真正使学前教育成为全社会的公共财富，体现出强烈的国家建构功能。芬兰国家核心课程基于法律法令并以芬兰的教育政策为蓝本，但各地方政府和区域可在此基础上结合当地实际在实施过程中对其不断进行完善，最后赋权学校实现文化层面校本课程的管理^[17]。

二   均衡规范：“公平”与“全面”的凝聚合力

规范制度主义拒绝接受自觉个体完全理性的假说，关于有限理性的研究认为个人不可能运用各种机制推动作出决策^[18]。因此，基于制度成员身份形成的逻辑与惯例、标准运行程序及界定符号一起为政策行动提供了背景。新制度主义强调将打通层级组织间的合法性看作对教育组织最重要的约束^[19]。芬兰教育政策理念深受教育哲学家欧罗（Hollo）的影响，其全面教育理论（Holistic Theory of Education）沿用至今，强调儿童的想象力是“粘合”（glue）各种教育元素的利器，但该理论仅强调了个人的全面发展，并未将个人的教育置于社会文化与政治背景下，也未关注国家议题对教育领域的战略诉求。20世纪末，芬兰教育学家约翰•斯内尔曼（Johan Vilhelm Snellman）认为，学前教育不仅要关注儿童个人的成长发展和好奇心，更要将儿童的发展与国家的发展紧密相连。现如今，芬兰学前教育政策关注的“Buidning”一词在芬兰语中可理解为全面发展或横贯学习的能力，强调了人文主义在教育中的价值，认为个人的发展与社会的文明紧密相连，儿童所接受的知识和技能只有在公平、正义的环境中才能发挥出建设未来社会的实用性功能。

芬兰对教育公平均衡最有力的践行就是在政策上对儿童个体差异的关注。《芬兰学前教育核心课程》（Core-curriculum for Preschool Education in Finland）、《幼儿教育与保育法案》（Act on Early Childhood Education and Care）均明确芬兰幼儿早期教育是一项“复合任务型社会服务，旨在通过与监护人的合作，共同促进幼儿全面成长、发展和学习，其理念是促进幼儿平等、反对歧视和孤立，不得出现教育边缘化的情况”。各级各地学前教育也受到芬兰国家学前教育框架文件的指引，“提供实现个性化教育与系统关怀的美好愿景”^[20]。该国定义特殊教育的方式与执行过程有其独特性，将特殊教育定义为“处理学习的困难”，而非残疾或残障，规定“所有的特殊教育学生都应融入常规课堂”。在学前阶段对特殊儿童“修复策略”（repair strategies）的运用能够更早地缩小特殊儿童与正常儿童学业上的差距，这成为芬兰教育平等的关键因素。芬兰教育认为不平等的根源在于无法将所有孩子的潜能充分激发，因此，尽早将额外的资源提供给落后的学生是高性价比的额外政策，会对其后期学术表现的提升产生巨大影响。此外，政府还为特殊儿童指派专门联系人，在家庭和教育管理部门之间进行联络协调。自动提升与早期干预的政策策略实现了价值观日益多元化背景下理想教育对不平等、不充分、不均衡的充分关注。

2020年初，新冠疫情暴发，芬兰政府采取了一系列措施联合所有相关机构持续为全国儿童提供早期照护与学前教育服务。芬兰内政部的一项调查数据显示，疫情期间学前儿童的通勤率仅有正常时期的25%，但针对学生的各项福利举措并未因此而中断^[21]。政府授权教育机构必要时可对有特殊需求或身处薄弱家庭的儿童进行线下辅导。同时，幼儿园、照护机构联合当地政府及学生福利机构通过配送、分发等多种方式持续为儿童提供午餐，以实际行动践行“让每个孩子都享有公平而有质量”的学前教育理念，这也是任何社会、政治、文化背景下学前教育政策制定都需追求的应然规范。

但近年来有研究者指出，芬兰学前教育政策并未覆盖0—3岁的低龄婴童，关于儿童市民权益和社会参与的讨论提议，应将该年龄段的儿童表现出的非言语行为和必要而科学的干预纳入政策研究视野，充分保障早期教育资源的公平与均衡。此外，芬兰政策模式受本土文化、话语环境等局外变量的影响，过于关注总体的均衡与本国文化的地位，容易陷入另一种“不平等”决策陷阱；而在政策制定过程中将家庭背景定义为“不平等的来源”，过于放大社会的教育政策角色，无法适应外部教育环境的复杂特性^[22]。

三   重构认知：“传统”与“现代”的开放谐变

伦敦大学教育学院教授鲍尔（Stephen J. Ball）对各种政治力量冲突与博弈在教育决策中的过程进行了分析，指出：“政策是对价值观进行权威性的分配，而教育政策则是对一个复杂的、异类的、多种成分组成的组合体作出的反应。”^[23]新制度主义历史主义流派对此进行了继承，强调制度安排的路径依赖，为各国教育政策阈限提供启示。制度与政策创新深受历史逻辑起点、文化结构关系和价值观念的制约，不同国家学前教育法律政策与制度体系的风格迥异，背后脱离不开文化和传统的影响。这不仅深深体现在政策的实施路径中，更影响学前教育治理结构的变迁与变异。

芬兰在文化与种族上相对单一，强烈的个人主义启发了芬兰人对优质平等教育体系的愿景。经过不懈的政策调整，芬兰已构建起传统核心价值观引导的优质教师资源体系，教师成为芬兰国内公认的崇高事业，因为它符合社会正义、照顾他人以及营造幸福的所有美好愿景。政策调整后教师准入标准的提升与高质量的选拔，从源头上保证了幼儿园教师队伍的高素质发展^[24]。2019年，芬兰教育评估中心（FINEEC，Finnish Education Evaluation Centre）首次发布了《幼儿学前教育保育质量评估推荐指南》（Guidelines and Recommendations for Evaluating the Quality of Early Childhood Education and Care），整合出了三个全新的评估层次，分别为系统层次（system level）、本土层次（local level）和教学活动层次（pedagogical-activity level），要求保教机构在FINEEC的指导下进行年度自我评价和系统性改善，并通过教师与儿童、监护人的密切合作与沟通进行过程性评估，为早期教育的参与者构建了良好的政策互动框架，给予儿童及家长充分的开放性政策空间，以便结合实际完善实施细则。在幼儿支持体系方面，横贯培养模式、幼儿教育新生态的构建以及对大自然的热爱都是芬兰早期幼儿教育政策的隐形因素，也体现了教育规律、幼儿发展与文化传统的结合与嵌入。

科技发展在冲击传统文化的同时也提醒着人们关注学前教育政策领域现代化的问题。大数据、云计算制造的虚拟泡沫逐步将人们塑造为同质化的群体，也加速了社会的两极分化。芬兰的学前教育政策法规敏锐地注意到了这点，并采取了行动。2016年颁布的芬兰《新综合学校行动计划》（Action Plan for the New Comprehensive School）从学习环境、信息化教学、新教学法等方面进行了革新，提升了教师的信息化能力，也打通了校际互助的渠道，在2020年新冠疫情期间其政策的前瞻性和预备性发挥了重要作用。从教育法律方面来看，2018年颁布的芬兰《幼儿教育与保育法案》（Act on Early Childhood Education and Care，540/2018）第3章第65—73、76条以法律的形式详细规范了学前教育领域的数据管理，明确了数据和数据库的首要负责部门为芬兰教育部，数据的预期使用目的包括“提高行政机关的管理效率，通过准确和充分的数据分析来提高政策制定的水平，利于研究、指导和评估”；第46、47条也就注册数据收集和使用进行了详细界定。该法案规定借鉴大数据思维方法重构学前教育监管、评价等各项指标体系，并对数据的采集、更新、维护、使用和追溯制定了细则。在法律政策制定过程中，芬兰将文化传统中的诚信理念也纳入早期教育政策法律生态系统，在充分利用数字数据提供便捷的同时，将道德和数据素养纳入框架，为各国如何在科技飞速发展的时代将现代议题与政策法规制定良好融合提供了有价值的思路。2018年，芬兰建立“儿童早期教育发展论坛”（Forum for the Development of Early Childhood Education）来推动ECEC（Early Childhood Education and Care）成员、机构和培训者之间的合作。2020年新冠疫情期间，芬兰“全国父母夜话网络平台”（Online National Parents’ Evening）上线，为广大居家儿童及家长提供了全国性的交流平台。专业儿童服务机构OKM打造了线上虚拟问答会话模式的程序，并组建多维训练研究团队用于疫情期间通过数据发现儿童面临的各种危机^[25]。通过政策调整，芬兰学前制度政策变革关注了传统的生命力，同时回应了现代化的呼唤，避免脱离实际；学前教师的信息化能力显著提高，家校互动明显增强。但如何将多媒体技术充分融入学前儿童课堂，如何使数据更好地服务于教师教学水平的提高，如何真正消除持续出现的群体间信息化资源鸿沟，仍将是芬兰早期教育政策研究不容忽视的长期议题。

三.   经验启示

近年来，我国政府对学前教育的重视逐步加强。2010年，政府出台《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》，要求各地统筹规划开展三期学前教育三年行动计划。该计划实施以来，我国学前教育发展呈现出蒸蒸日上的态势，取得了长足进步。但尽管如此，新时期的学前教育仍面临一些尚未有效解决的顽疾：学前教育资源总量不足，教育公平和教育质量难以保障。其突出表现为普惠性学前教育资源不足，资源配置不均衡，幼儿“入园难”“入园贵”的问题仍旧严峻；教师身份、待遇和地位未得到有效保障，师资队伍不稳定，教师专业发展的提升路径不完善；国家层面的质量监测标准尚未建立，未充分发挥现代化信息数据库平台的作用，家长参与学前教育建设困难重重等问题。2018年11月发布的《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》指出，学前教育“关系亿万儿童健康成长，关系社会和谐稳定，关系党和国家事业未来”，并明确“目前学前教育仍是整个教育体系的短板”，针对我国学前教育面临的现实诉求，亟需总结并借鉴全球范围学前教育体系的改革经验^[26]。但国际经验也表明，将教育政策机械地从一个文化语境植入另一个文化语境会产生很多的问题，不是明智的做法。芬兰教育改革成功的秘诀在于知晓如何处理好纵向外部改革经验与横向自身教育改革传统的关系，在理念上将儿童认定为具备胜任力的非正式生产者和研究者，关注儿童个体发展的过程，将政策的调研、制定、实施和评估整合形成一以贯之的政策闭联集。

我国的教育决策者和学前教育工作者在分析芬兰经验的同时，必须探寻本土文化的路径，特别是要从基本理念塑造和共识达成方面进行讨论。新制度主义启迪我们打破传统学前教育政策研究方法的固有范式，跳脱思维误区，为学前教育研究探索符合我国国情、满足学前教育特点与需求且能有效指导研究实践的方法。

一   理顺政策制度逻辑价值，重构现代化学前教育治理体系

当教育机会被扩展至人生最初期的时候，教育不平等的情况也会随之下移至婴童时期。当今世界，早期儿童教育领域最大的挑战是教育资源的匮乏在特定的文化与社会情境下产生经济与政治领域无法弥合的边际。新制度主义制度观念变迁的关键变量是结构和利益，有利于从政策层面宏观解构出学前教育与国家权力结构的关系。

第一，应构建符合国家政治决策、传统文化价值以及面向未来愿景的学前教育治理体系。芬兰是世界第一个由政府提供高质量学前教育服务的国家^[27]，从新制度主义的视角探索芬兰学前教育的价值不难发现，其教育制度与政策是从有关教育体系和教育资源的全面观点出发，而这个全面观点是根植于不断变化的社会需求能力来看待这些体系和资源。我国在《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中提出，要“推动学前教育公益普惠发展”，并要求紧密结合教育实际，抓紧就明确的国家治理急需的制度、满足人民对美好生活新期待必备的制度进行研究和部署，明确了我国学前教育政策的基本方针，呼唤学前教育制度层面的改良。尽管近年来我国学前教育事业取得跨越式发展，但如何不断扩大普惠性学前教育资源供给，如何从政策层面破解资源不足的问题，还需要从政策层面重构具有我国特色、符合文化传统的现代化学前教育治理体系。

第二，打破政策孤岛的藩篱，需将学前教育政策看成是超越教育范围的一种事业。学前教育与社会福利、经济文化公共卫生等领域紧密结合，要破除将教育策略局限在单独媒介中的方式，在学前教育改革中也必须采纳和应用可供选择的新型策略，合纵连横搭建起具有中国特色又符合国际学前教育发展趋势的现代化学前教育治理体系。我国对学前教育领域制度的探索与改革从未停止，也取得了喜人成效。但纵观整个发展过程，这些教育法律与政策的改革仍显现出零星分布的特征，尚未构建起关于学前教育过程目标与方式的整体观念。因此，必须秉持整体的观点，冲破狭隘的实用主义牢笼，打破随意拼凑的惰性。目前，学前教育效果所涉及的范围越来越广，必须理性思考如何探索新的道路、如何搭建学前教育新体系，这是我国学前教育制度设计的首要任务之一。新制度主义的视域不仅能够为改进现有方式制度和体系提供理论支撑，还可以指引我们跳脱出这些方面来发现其他新的可供选择的途径，形成真正策略革新的一部分。

二   平衡多方利益相关者不同期待，研判学前教育政策的价值旨归

教育往往会生产甚至加剧不平等，但也可以起到均衡的作用。具有包容性的教育政策对于公平的发展至关重要，这一点在学前教育阶段更为重要。新制度主义将人作为独立主体纳入制度考量范畴，指出个体会受整体制度环境与组织场域的规制，且将目光转向组织环境的社会、文化层面，如将道德传统、意识形态等非正式制度纳入各类组织场域，整合为社会文化系统，而不是单纯的生产系统。教育投资作为人力资本投资的基本形式，是实现包容性增长的关键因素，学前教育供给不仅能够增加个体的资产，而且赋予个体将这些资产转化为福利的可能性。

第一，应全方位调动家庭、社区以及社会各方面力量，规划有层次、全覆盖的现代化学前管理新模式，建立各级各类托幼机构长效监管机制，营造良好的学前教育文化生态循环体系。芬兰早期教育部门成立了专门的督导委员会以及由政策决策者和儿童早期教育与保育机构代表组成的工作委员会，讨论并确定儿童早期教育与保育课程的内容。许多儿童早期教育与保育专家也应邀参与这项工作并对草案大纲发表见解，在各项课程草案修改时参考包括儿童早期教育与保育员工、地方当局、研究人员和家长在内的不同利益相关者对草案文件的反馈意见。我国学前教育政策在调整过程中要调动起家庭、社会、社区在教育协同机制中的枢纽作用，打通公共教育、家庭教育和自我教育的转化通道，调试出相关机构和学前教育主体协调一致的积极性和自律性，通过文化、经济、社会互动机制上的手段提高各方利益相关者的参与度。

第二，资源配置应向处境不利儿童倾斜。我国学前教育一直是人民关注、社会关切的热点，随着经济社会快速发展，人民群众对优质普惠学前教育资源的需求日益强烈。处境不利儿童是教育发展中的瓶颈，各国纷纷采取各项措施将学前教育资源向处境不利儿童倾斜，特别是针对贫困儿童的学前教育干预，国际上呼吁应尽快将其纳入国家的反贫困战略^[28]。我国乡村振兴与儿童发展正在进入一个关键历史节点，发展短板依然在农村，如何让贫困地区儿童接受良好的学前教育，在政策层面发挥杠杆红利，巩固扩大乡村幼儿园、山村早教等项目的成果，积极寻求更加符合农村实际、更加具有当地文化特色、更可持续的学前教育发展路径是制度探索的应然之义。我国可参考芬兰采取特殊的本土化战略或行动保障处境不利儿童的受教育权和教育质量，侧重通过政府为低收入家庭提供获取学前教育资源的渠道，或采取育儿补贴、教育券发放、税收减免等方式，利用公共转移和税收减免再分配等政策来提高贫困家庭的教育支付能力。

三   推动数据所有权与用益权的协同格局，赋能适应未来的学前教育新生态

数据作为富有创造力和捕获价值的新经济资源，已成为当今智力扩张最重要的全局性变革因素。随着科技的发展，人们获取信息知识的途径、交流方式以及教育政策制定发展在不断异化和重构。在全球层面，数据越来越标准化和量化，表现为国际可比较统计数据指标、综合指数以及大规模评估数据等都被用于开展监测制定基准和排名，这些数据越来越多地被用来为教育决策和教育投资提供依据，并使其合法化。我国党的十九届四中全会决定首次将数据纳入生产要素的范畴。无论是在全球层面还是国家层面，参与关注公共教育的诸多利益方指出，数据对于教育治理和问责至关重要。

一方面，必须在法律政策层面将学前教育数据作为独立的国家财产进行保护，形成原发者数据所有权和处理者数据用益权的协同保护格局，明确学前教育数据绝不是可任意侵犯的灰色领域。我国学前教育制度关于新兴科技领域的立法和政策略显单薄，需要强制执行的法律及其他保障措施来确保数据的运行，并防止这些技术被过度使用或滥用。同时，对学前领域数据的使用与分配进行政策设计时应避免零和博弈的产生，从深层次建立起共赢机制的二元权利结构，实现学前教育数据安全与发展使用并重的原则，架构起适应未来教育发展的新局面。目前，我国亟需专门的法律和规章制度来规范学前数据财产权从存储、使用、加工、传输、提供到共享的全过程管理。

另一方面，要加快整合国家及地方学前教育大数据平台建设，构建数字连接并定义教育生活的新模式^[29]。从全球范围来看幼儿的数据收集，其连贯性和协调性始终是个挑战，这些知识层面的差距限制了早期教育与保育领域的政策制定。当前，我国学前教育信息化进程略显缓慢，2020年9月，教育部发布《中华人民共和国学前教育法草案（征求意见稿）》，面向社会公开征求意见，其中只有第58条（信息公示）涉及数据与信息化^[30]。OECD（Organization for Economic Co-operation and Development）在强势开端2.0计划（Starting Strong II）中明确了早期教育与保育领域数据收集包括服务策略性信息的收集，以促进国家及地方的决策^[31]。2019年，芬兰建立全国学前教育保育数据库（Varda），将数据收录监测等作为国家的战略储备付诸实践，明确规范了各级幼儿早期教育保育机构的数据录入与管理^[32]。我国在教育领域利用现代化信息技术方面更需要与国际接轨，充分利用现代化科技手段，为学前教育的发展注入新的动力。

当今世界教育与发展寻求促进不同世界观之间的对话，以期整合源头不同的现实知识体系，促进共同教育遗产的发展。纵览全球化时代的发展，文化裹挟着碎片知识从世界各个角落高速涌入，导致我们在对各国知识文化进行吸收消化时产生迷乱，因而在审视别国学前教育政策时经常面临如何将精神生活从蛰伏中抽离出来，从而转化为深层次的觉醒的方法论困境。我国学前教育需要一个全面的政策制度体系和一种有关发展的共同哲学，寻求建立在考虑共同利益的基础上，将这种共同利益的考量反过来助力制定学前教育国家政策，使之更为有效。

芬兰学前教育关键的制度性特征之一就是在资源、课程、师资质量等方面的区域性、校际性差异很小，但也隐含着平等与卓越之间二元对立的陷阱。在对社会福利呼吁渐长的同时，也伴随着对卓越思想纵向到横向的转变。新制度主义提供了良好的视角，敦促我们探索主流知识模式以外的其他各种知识体系，以更加开放的态度将不同的国别实践真理结合起来，创造新的思想力量用以促进我国学前教育的发展，随之而来的是教育政策调整的诉求与崭新局面的呼唤。新制度主义能够抽离出政策理性选择的无法伪证与集体行动聚合个人价值的困难，也使得芬兰学前教育政策面临制度设计的难题。如何整合理解价值和集体选择在制度政策中的地位，如何在旧传统逐渐式微、新传统尚未被建构起来的背景下妥善处理社会导向与教育目标的博弈，为世界范围内学前教育政策研究提出了新的挑战。