一.   引言

党的十九大报告提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，从而进一步明确了今后预算管理改革的方向。2018年9月，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》正式发布，这是中国现代财政制度建设的一件大事。在未来学的视野中，当回眸中国改革开放所走过的辉煌历程的时候，我们一定会发现，全面实施预算绩效管理，对中国国家治理体系和治理能力的现代化进程而言，其影响无疑是相当深远且持久的。

近年来，公共组织的绩效评估引起了各国研究者和实践者的极大兴趣。各利益相关主体的需求变化、经营环境的复杂性、社会福利的恶化、政府效率的低下等问题催生了新公共管理理论，要求奉行以公众满意度为核心的绩效考核机制。平衡计分卡(balanced scorecard)作为一种多维度的绩效评价方法，由伯特·卡普兰和大卫·诺顿于1992年提出，最早被应用于企业绩效管理，后被引入公共部门的绩效评估，是当前较为流行的绩效管理系统和战略管理工具。Bain公司2013年的管理工具使用趋势调查显示，在欧洲、中东和非洲地区，平衡计分卡的使用率高居榜首，在其他地区也稳居前十。^①

① Darrell Rigby, Barbara Bilodeau. Management Tools & Trends 2013. 2013-05-08. http://www.bain.com/publications/articles/management-tools-and-trends-2013.aspx.

目前国内外对于平衡计分卡在公共部门绩效管理应用的研究，主要集中于在医疗、排污治理、高等教育、公共服务组织(包括地方政府和市镇政府)。在各国公共预算绩效管理中已有较为成功的平衡计分卡实践案例，比如美国的夏洛特市早在1994年就进行了尝试，已然成为平衡计分卡的标杆城市。^②而在我国预算绩效管理中，虽然已有诸如山东青岛市、广西钦州市的平衡计分卡实践，但总体来说尚在尝试阶段。

② Fiscal Year:2017 Performance Report. 2017-06-12. https://charlottenc.gov/budget/Pages/planning.aspx.

二.   平衡计分卡应用于预算绩效管理的优势

与传统的以财务指标为主的绩效评估方法相比，平衡计分卡以战略为核心，同时引入了财务、客户、内部流程、学习与成长四个方面，其每一项指标都是一系列因果关系中的一环，通过这些指标将相关部门的目标同组织的战略联系起来。于是部分研究者开始探索将平衡计分卡应用于公共部门的现实可能性。

Wilson等人研究了不同国家公共组织中使用平衡计分卡的情况，并得出结论，认为平衡计分卡已被证明是公共部门公认的绩效管理工具。^①在政府预算绩效管理的过程中应用平衡计分卡的优势主要体现为如下方面。

① C. Wilson, D. Hagarty, J. Gauthier. Results Using the Balanced Scorecard in the Public Sector. Journal of Corporate Real Estate, 2004, 6(1): 53—64.

第一，有利于提供全面的战略管理体系，加强问责制。平衡计分卡鼓励更丰富的长期规划，更全面的战略目标，从而有助于预算绩效的提升并加强问责制。它补充了以往预算管理中的单一财务指标，提供了组织使命和战略间的联系，既是一个绩效评估体系，也是一个战略管理体系。^②通过对公共组织的战略使命进行更全面的描述，平衡计分卡能够为纳税人提供更清楚的视角，了解他们交的税是如何使用的。平衡计分卡阐释战略并在整个组织内传达战略，使各个部门、单位或员工在实现共同目标方面保持一致，进而能够了解导致预期结果的流程和关系，并加以改进。^③

② Lilian Chan Y-C. Performance Measurement and Adoption of Balanced Scorecards: A Survey of Municipal Governments in the USA and Canada. International Journal of Public Sector Management, 2004, 17(3): 204—221.

③ D. Northcott, T. M. Taulapapa. Using the balanced scorecard to manage performance in public sector organizations. International Journal of Public Sector Management, 2012, 25(3):166—191.

第二，有利于整合政府预算与战略目标，提供更清晰的资源与结果联系。随着发达经济体和发展中经济体的公共部门预算发展，基于绩效的预算(performance-based budgeting)这一术语逐渐流行起来。绩效管理强调预算的根本意义是以支出效果为最终目标，考核政府提供的公共产品或服务的数量、质量与成本，从而决定了这是一种将预算管理与战略目标规划联系起来的预算模式。平衡计分卡通过在预算系统中建立因果关系，将资源与结果联系起来，以提供给定产出对应的成本信息，进而将基于战略的成本核算信息纳入预算过程，有助于决策者做出更好的资源分配。Farneti指出，随着平衡计分卡在公共部门的应用，其模型不断发展和调整，能够适应情况的变化，还可以将预算与战略目标统一起来，并在编制预算时纳入业绩评估，将之应用于预算分配领域。^④

④ F. Farneti. Balanced Scorecard Implementation in an Italian Local Government Organization. Public Money & Management, 2009, 29(5): 313—320.

第三，有利于增强绩效管理的灵活性，提升决策中的互动参与度。Johnsen指出，平衡计分卡有助于利益相关主体、管理者和员工参与公共部门的管理控制。^⑤创建和实施计分卡的过程是一个灵活的战略过程，有助于最大限度地减少信息过载。^⑥ Dreveton对法国公共组织中平衡计分卡发展的考察表明，它不仅充当诊断控制工具，还提供了一个互动系统，允许不同的利益相关者克服决策中的信息不对称。^⑦

⑤ Å. Johnsen. Balanced Scorecard: Theoretical Perspectives and Public Management Implications . Managerial auditing journal, 2001, 16(6): 319—330.

⑥ R. Mcadam, T. Walker. An Inquiry into Balanced Scorecards within Best Value Implementation in UK Local Government. Public administration, 2003, 81(4): 873—892.

⑦ Benjamin Dreveton. The Advantages of the Balanced Scorecard in the Public Sector: Beyond Performance Measurement. Public Money & Management, 2013, 33(2):131—136.

三.   平衡计分卡应用于预算绩效管理的国际经验

虽然平衡计分卡可以被应用于公共部门，但并不能简单地移植私人部门的管理模型。各国预算绩效管理中应用平衡计分卡的主要困难包括以下几个方面。

第一，取得财务成功并非政府和非营利组织的主要目标。在私人部门的交易中，客户扮演着两个不同的角色——为服务付费和接受服务；但在政府或非营利组织中，捐助者提供财务资源(为服务付费)而第三方成员接受服务，利益相关主体之间的互动影响结构显得更加复杂。因此，组织应该将捐助者(donor)和接受者(customer)的观点平行地放在其平衡计分卡的顶部并为其制定目标，然后确定提供所需预期价值的内部过程。实际上，使命和长期目标(mission)才应该被放在政府(非营利组织)的最顶层。^⑧

⑧ R. S. Kaplan, D. P. Norton. Transforming the Balanced Scorecard from Performance Measurement to Strategic Management: Part Ⅰ. Accounting Horizons, 2001, 15(1): 87—104.

第二，准确有效地获得平衡计分卡所需的全部信息可能是困难的。平衡计分卡的隐含假设是存在准确且足够的信息以启用模型。而在公共部门中，即使已有诸如业务卓越模型(business excellence model)之类的工具作为辅助，缺乏明确的指标和信息也会极大限制结果的有效性，这凸显了对数据收集系统的需求。^①此外，如果绩效指标不能在预算周期内反映出来，那么绩效指标也会变得没有意义。

① E. Löffler, A. Kouzmin, H. Klages, et al. Benchmarking and Performance Measurement in Public Sectors: Towards Learning for Agency Effectiveness. International Journal of Public Sector Management, 1999, 12(2):121—144.

第三，公共部门组织运作的范围广泛，目标、活动及产出复杂多样且难以量化，要以平衡计分卡为原则构建一套简洁易行的、能够涵盖所有战略目标的关键绩效指标(KPI)，往往是非常困难的。

因此，公共组织不要试图以牺牲组织的适应性为代价，来效仿“商业化”的管理工具。也就是说，在设计平衡计分卡的时候，不能仅停留在卡普兰和诺顿的标准模型上。大量的实践证据表明，由于公共组织面临着持续的问责压力，以私人部门为基础构建起来的平衡计分卡，在公共部门的环境下如果不加调整就直接运用，是非常困难的。应该充分考虑公共组织所处的复杂环境及其不同于私人部门的独有特征。譬如，Northcott就发现，其调查的八个新西兰地方政府组织都修改了传统平衡计分卡。^②

② D. Northcott, T. M. Taulapapa. Using the Balanced Scorecard to Manage Performance in Public Sector Organizations. International Journal of Public Sector Management, 2012, 25(3):166—191.

下面以维度的调整为例重点加以说明。部分地方政府在应用平衡计分卡时，并没有调整传统的四个维度，如美国的韦斯特维尔(Westerville)^③、意大利的地方政府^④、波兰的卢布林^⑤等，但普遍认可的观点仍是对原本的四维度内涵进行拓展补充和修正(re-label)。通常的调整方式如下。

③ Westerville: Strategic Plan 2015-2018-Westerville Parks & Recreation. 2018-03-15. https://parks.westerville.org/home/showdocument?id=17872.

④ F. Farneti. Balanced Scorecard Implementation in an Italian Local Government Organization. Public Money & Management, 2009, 29(5): 313—320.

⑤ M. Nieplowicz. The Use of the Balanced Scorecard in the Implementation of the Strategy to Support the Development of Sport and Recreation in the City of Lublin. Prace Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego We Wrocławiu, 2015(375):94—104.

财务维度通常衡量机构是否遵循组织使命，以合理的方式来进行资源分配，确定融资机制来履行对公民的受托责任。在诸如部门计分卡等更有限范围的应用中，财务维度更有可能识别特定资源的客观需求，并判断支持内部流程和客户目标所需的资源。与传统财务维度不同的是，在应用于预算绩效管理时，更加侧重的是财政收入的收集和支配，而不是一味地追求利润。针对财务层面进行调整的样本包括瑞典的哥德堡(财政预算)^⑥、美国的瑞克威尔(Rockwall)(财政来源)^⑦等。

⑥ C. Ax, T. Bjørnenak. Bundling and Diffusion of Management Accounting Innovations—the Case of the Balanced Scorecard in Sweden. Management Accounting Research, 2005, 16(1): 1—20.

⑦ Rockwall：Overview of the Balanced Scorecard. 2018-03-15, http://www.rockwall.com/documents/CityManagement/Balanced%20Scorecard.pdf.

客户作为公共部门业绩衡量标准的最终目标之一，鉴于客户的多样性以及地方当局的服务差异性，其定义在公共部门环境中可能变得更加复杂。各国的做法主要有两种：一是将客户层面拓展为市民(满意度)或公共服务层面，比如克罗地亚的里耶卡(市民)^⑧、韩国的富川(市民)^⑨、美国的夏洛特(客户满意度)^⑩、德国的斯图加特(公共服务及其质量)^⑪；二是将客户层面拓展为利益相关者(stakeholders)，比如美国的华盛顿州(公共利益和价值、客户)^⑫、美国的梅克伦堡(客户与利益相关者)^⑬。

⑧ M. Mauher, V. Obersnel. Intelligent City Balanced Scorecards for the City of Rijeka. MIPRO 2007, 30th Jubilee International Convention, 2007:15—23.

⑨ et al. , 2008, 7(3):213—260.

⑩ Palladium Group. A BSC Hall of Fame Profile: The City of Charlotte. 2018-03-15, https://thepalladiumgroup.com/download?file=AED_1502480875_12file_for_download_city_of_charlotte_case_study.pdf%23City+of+Charlotte+Case+Study.pdf.

⑪ D. Greiling. Performance Measurement in the Public Sector: The German Experience . International Journal of Productivity and Performance Management, 2005, 54(7): 551—567.

⑫ State of Washionton. Using the Balanced Scorecard. 2018-03-15, http://governor.wa.gov/improve/quality/tools.

⑬ Institute of BSC. Mecklenburg County Case Study. 2018-03-15, http://www.theinstitutepress.com.

内部工作流程通常衡量工作流程的建立和持续改进是否有助于为公民提供高效和优质的服务。内部业务流程的重点在于绩效预期(performance expectations)，即确保提供资源并实施适当的流程，以最大限度地提高绩效，这一维度在具体的应用中甚少做出调整。

学习和成长维度通常衡量组织的员工是否得到足够的培训与支持来发展组织的人力资本，通常包括员工满意度、员工流动率、员工培训和教育、员工缺勤率等指标。这一层面，各国政府的常见做法是将之拓展为员工或人力资源，强调对地方政府雇员的培训和管理，比如美国的Olathe市(雇员)^①、瑞典的哥德堡(人力资源)^②、冰岛的雷克雅未克(人力资源)^③。

① V. Ramanna. Using the Balanced Scorecard to Improve the Performance of City and County Councils. 2009-09-21, http://ssrn.com/abstract=1417743.

② C. Ax, T. Bjørnenak. Bundling and Diffusion of Management Accounting Innovations—the Case of the Balanced Scorecard in Sweden. Management Accounting Research, 2005, 16(1): 1—20.

③ M. Wisniewski, S. Ólafsson. Developing Balanced Scorecards in Local Authorities: A Comparison of Experience. International Journal of Productivity and Performance Management, 2004, 53(7): 602—610.

平衡计分卡的基本构建思路为“将愿景转化为战略—分解战略并将其与个人绩效联系—确定绩效指标—反馈和学习并相应地调整策略”，下面就每一构建阶段的要点分别进行说明。

一   确定战略愿景，分解战略目标，绘制战略地图

在平衡计分卡实施的第一阶段，首先要确定政府的长期战略愿景，随后确定实现愿景所需要实施的战略，并对战略进行分解，确定实现这些结果所需的产出以及应该在每项产出上发挥带头作用的政府部门，再进一步确定对实现成果和产出很重要的具体活动。以英国少数民族就业工作部门中构建平衡计分卡的过程为例。为了实现增加少数民族就业的主要愿景，需要实现三个辅助战略目标：通过提高教育程度和技能水平来提高就业能力；通过改革现有的就业计划，解决在贫困地区工作的障碍，促进创业；提供更多平等的工作机会。^④

④ M. Moullin. Improving and Evaluating Performance with the Public Sector Scorecard. International Journal of Productivity & Performance Management, 2017, 66(4): 442—458.

在平衡计分卡的试运行阶段，除了对相关人员进行培训之外，还要组建专家执行小组对平衡计分卡的关键领域进行分析，结合各级政府的实际情况和战略需求，细化不同层级的战略目标，进而形成战略地图。比如，韩国的富川市首先组建了由公务员组成的政策评价研究会，在专家指导下确立了六个核心领域和与之对应的六个战略主题，并绘制了逻辑关系清晰的战略地图。^⑤澳大利亚的布里斯班和墨尔本为了打破部门之间的障碍，并在所有组织成员之间建立开放式合作，在规划过程中纳入了跨部门小组，创建了一个特定的战略管理部门。^⑥

⑤ et al. , 2008, 7(3):213—260.

⑥ R. S. Kaplan, D. P. Norton. How Balanced Scorecard Companies Thrive in the New Business Environment. Academy of Management Learning & Education, 2000, 4(4):519—522.

此外，战略目标的制定通常需要经过多阶段探讨。主要是因为战略目标通常是自上而下逐级设置的，针对每一层级的战略主题制定对应的战略目标时，都需要与该层级的利益相关者进行深入探讨。通过这种逐层讨论的方式，可以达到改善内部沟通情况的效果，并且可以更好地了解在战略实施过程中每一层级协作所可能遇到的现实需求与障碍。例如，美国的梅克伦堡县在正式开始项目之前，先组建了专门的核心团队(senior management team)，通过SWOT分析确定现实与可持续的战略目标，并确定战略愿景和使命，随后明确了六个核心价值、四个重点战略主题。^⑦与之类似，意大利的地方政府也采取了多阶段会议探讨的方式。第一阶段由市长和地方议员参与，主要确定该市的战略主题与对应的战略目标；第二阶段在次年4月进行，由地方议员参与，探讨对主要政策的看法，并针对每一层级目标制定多维衡量指标。^⑧

⑦ 参见Institute of BSC. Mecklenburg County Case Study. 2018-03-15. http://www.theinstitutepress.com. SWOT分析的目的在于确定该县可以利用的优势(如较好声誉)和机遇(如决策更具有战略性)来实现其愿景，并通过对内部和外部挑战的评估发现弱点(如推进平衡计分卡过程中的资金需求)和威胁(如没有失败的空间)，便于团队设定现实和可持续的后续战略目标。六个核心价值包括道德、客户、员工、卓越、团队、责任(ethics, customer, employees, excellence, teams and accountability)；四个重点战略主题包括居民健康和安全、社会教育和经济机会、成长管理和环境、有效和高效的政府。

⑧ F. Farneti. Balanced Scorecard Implementation in an Italian Local Government Organization. Public Money & Management, 2009, 29(5):313—320.

二   构建合理的绩效指标体系

评价指标的确定一直以来就是预算绩效管理的重点和难点。在平衡计分卡应用过程中的评价指标确定，同样面临着困难。一方面，由于政府涉及的顾客和利益相关主体关系复杂，提供的服务多样，难以使用统一的指标进行衡量，不像企业绩效那样可以简单地采用财务指标度量；另一方面，政府的战略目标作为平衡计分卡应用中的核心点，如何在设定指标时对定性与定量指标加以权衡取舍，以全面且有效地对其进行衡量，也是值得反复斟酌的。

在指标设定的原则上，分析各国平衡计分卡实践，可以发现大多强调了以结果为导向(results-based management)，并将绩效评价的结果与实际业务相关联。举例而言，美国的亚特兰大市在进行绩效管理时，希望市民更多关注最终的市政表现，而不是中间的部门管理过程。^①美国的梅克伦堡也在推进平衡计分卡的过程中强调了M4R理念，甚至设计了logo和标语对居民进行宣传。^②但在战略制定时，政府往往将重点放在实现项目和计划清单而不是战略成果上，并且难免存在依据表现较差的绩效考核结果来制定惩罚措施的倾向，以致未能将平衡计分卡与总体战略联系起来。因此，不能仅仅关注结果测量，也要关注未来并制定一套综合措施，在整个组织内传达未来战略，并确定实现结果的方法。^③各类公共组织应该明确为了实现服务目标到底需要哪些其他机构来协调计划和活动，并且时刻立足于整体战略目标，做到短期目标和长期目标相互衔接，指标设立应以战略管理结果为导向。通过实施平衡计分卡，美国联邦机构有机会使其绩效与组织的关键战略和使命保持一致。这反过来将导致政府更好地运作并且成本更低，从而为纳税人带来更大的价值。^④

① D. Edwards, J. C. Thomas. Developing a Municipal Performance-measurement System: Reflections on the Atlanta Dashboard. Public Administration Review, 2005, 65(3): 369—376.

② J. Mcgillicuddy. Case Study: Using the Balanced Scorecard to Move from “Management by Experts” to Managing for Results through Data-Driven Decisions. Balanced Scorecard Institute, 2009.M4R取manage for result的谐音及首字母。2001年，梅克伦堡县公共服务和信息部为了推广M4R理念和平衡计分卡概念，开展了一场内部宣传运动，提出“M4R = G2”的口号，力求以M4R品牌打造“良好的政府”，通过这种方式加深了了人们对这种被称为“结果管理”的新概念的认识。

③ Y. Pollalis, I. Koliousis. An Enterprise Performance Measurement System: Using the Balanced Scorecard for Business Improvement. Journal of Applied Systems Studies, 2003, 4(3):23—34.

④ Y. A. Pollalis, M. Gartenberg, B. Edmunds. Applying the Balanced Scorecard Methodology in the Public Sector: The Case of the Department of Defense in the United States. SPOUDAI-Journal of Economics and Business, 2004, 54(1):33—58.

在指标的来源上，目前在使用平衡计分卡进行预算绩效指标确定时，主要有两种做法。一是，依据市民的满意程度来设定，如韩国富川市以公民满意度作为标准，针对绩效目标，按照投入、过程、产出、结果等逻辑顺序选取相应指标。^⑤二是，直接根据专家研究小组的意见来设定，如美国梅克伦堡的核心管理团队结合最高层领导者制定的战略优先级，通过会议讨论确定绩效指标，并在后续实践中反复修正。^⑥与之类似，澳大利亚地方政府的工作人员认为，应该为每个部门制定一个指标清单，由部门选择自己认为最合适的指标组合，然后根据当前的发展状况设定相关的目标，从而保证具体业务部门应用上的灵活性。例如，业务部门可以通过监测缺勤程度来间接反映员工的满意度，而像人力资源部这样的部门则可以通过评估员工流动率来监控管理绩效。^⑦此外，也可以通过专门设计的考评工具进行衡量。譬如，美国的州和地方分支市容保持机构在进行市容保持工作的评价时，采用拍摄测量法(photometric index)，根据计算值来衡量市容保持项目在减少特定场所和社区整体垃圾排放的影响。^⑧

⑤ et al. , 2008, 7(3):213—260.

⑥ J. Mcgillicuddy. Case Study: Using the Balanced Scorecard to Move from “Management by Experts” to Managing for Results through Data-Driven Decisions. Balanced Scorecard Institute, 2009.M4R取manage for result的谐音及首字母。2001年，梅克伦堡县公共服务和信息部为了推广M4R理念和平衡计分卡概念，开展了一场内部宣传运动，提出“M4R = G2”的口号，力求以M4R品牌打造“良好的政府”，通过这种方式加深了了人们对这种被称为“结果管理”的新概念的认识。

⑦ T. Kasurinen Exploring Management Accounting Change: The Case of Balanced Scorecard Implementation. Management Accounting Research, 2002, 13(3): 323—343.

⑧ T. H. Poister. Measuring Performance in Public and Nonprofit Organizations. John Wiley & Sons, 2003：84—86.拍摄测量法(photometric index)：每年都对同一块96平方英尺的代表性场所(该场所能够代表社区收入水平，并且在土地使用上具有一定代表性)进行拍摄，照片拍好后，将其张贴在坐标地图上，根据每年照片中的垃圾方块数量，计算出测量值。

在指标的设计上，需要注意三个方面的问题。

一是应将战略与绩效指标关联起来。鉴于不同层级的参与者难以从战略中明确判断哪些公共产品需要优先考虑，只能通过检视现有的绩效衡量指标来评估它们与战略的关联。通过平衡计分卡，将战略与绩效评价指标相互关联，财务目标与非财务目标如能够相辅相成，就可以更好地提供当前预算绩效的平衡图景以及未来绩效的驱动因素。^①根据英国就业和养老金部2008年的调查结果，有18%的员工处于“脱离(disengaged)”状态，并且其中大多数都在办公室或联络中心担任基层职位。这意味着近两万人都没有参与到部门的战略愿景中。^②只有保证员工直观了解其日常活动如何有助于实现总体战略，将组织的核心战略主题和目标连接到每个关键业务部门，才能使每个人都能理解并看到他们如何为组织成就作出贡献。

① T. Kasurinen. Exploring Management Accounting Change: The Case of Balanced Scorecard Implementation. Management accounting research, 2002, 13(3): 323—343.

② D. Macleod, N. Clarke. Engaging for Success: Enhancing Performance through Employee Engagement. The University of North Carolina at Chapel Hill in Degree Master of Public Administration, 2009-03，https://mpa.unc.edu/sites/default/files/DarrellButtsCapstone.pdf.

二是应关注前置指标与滞后指标的平衡。前置指标表示必须实现的绩效，滞后指标表示实现目标的广泛影响。美国夏洛特市关注以下五个核心主题领域——社区安全、经济发展与全球竞争力、环境、住房和社区发展、运输和规划，综合运用诸如消防部门回应时间、刑事犯罪的青少年人数等量化指标，来反映该市的预算绩效结果。^③以交通运输部门为例，平衡计分卡针对特定的具体战略目标同时设定了前置指标和滞后指标(表 1)，保证了在项目活动过程的各阶段均能够得到全面的绩效评价结果。

表  1  夏洛特市交通运输部门平衡计分卡使用的部分指标

维度	战略目标	前置指标	滞后指标
客户	C-1	维护运输系统	修复响应时间	行车里程百分比
	C-2	运作运输系统	选定道路上的平均通勤时间	全市事故率
	C-3	发展运输系统	新引入的程序、操作员或程序规范	公共交通的可用性
	……	……	……	……
财务	F-1	扩大非城镇资金	——	非城镇来源资金
				新来源资金
	F-2	最大化收益	与其他城市和私营部门竞争相比的成本	——
	……	……	……	……
内部流程	I-1	获得基础设施能力	分配给目标地区资本项目的资金	实现的增量与当年计划的比较
	I-2	资金/服务合作伙伴	新确定的融资伙伴	合作伙伴数量
	I-3	提高生产力	单位成本	街道维护成本
			竞争采购预算出价的百分比
				过境乘客成本
			问题来源和操作
	……	……	……	……
学习成长	L-1	增强自动化信息系统	完整的跨部门关系数据库	信息访问：可用的战略信息与用户需求
	L-2	增强“现场”技术	——	信息工具：可用的战略工具与用户需求
	L-3	缩小技术差距	技术识别：在战略职能中确定的关键技能	任务或工作表现中的技术转移
	……	……	……	……
资料来源: T.Poister, D.Van Slyke. Managing Change in State Departments of Transportation . National Cooperative Highway Research Program Report SP20-24 Transportation Research Board, Washington, DC, 2001:44—46.

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③ 2017 Year End Performance Report. 2018-03-15, https://charlottenc.gov/budget.

三是应合理确定结果指标与过程指标的比重。相关研究表明，在指标设定上，传统指标中的产出指标和效率指标更多，结果指标则相对较少。^④ Zahirul Hoque对澳大利亚的联邦和40余个州及地方政府进行了预算绩效管理的调研(表 2)，发现在使用平衡计分卡进行绩效管理时，指标主要集中在提供服务产出、成本效益和质量、活动及流程、客户或社区满意度方面，而在活动计划的投入、学习和成长方面显著较少。^⑤这体现出地方政府容易过分看重短期目标的实现，对于学习与成长指标的重视程度较低，这种状况对组织的长期可持续发展容易造成隐性的不良影响。在澳大利亚，布里斯班和墨尔本不仅将监测指标用于监测，而且还用于规划。这表明，为了改进指标，有必要设计一些指标以着眼于未来。^①

表  2  澳大利亚地方政府平衡计分卡中绩效评价指标的实际使用情况

指标类别/维度	使用程度较低或几乎不用	使用程度适中	使用程度较高	平均程度	有效样本数
活动计划投入	17 (37.8%)	9 (20.0%)	19 (42.2%)	2.89	45
服务产出数量	6 (13.1%)	11 (23.9%)	29 (63.0%)	3.57	46
最终服务结果	16 (34.8%)	12 (26.1%)	18 (39.2%)	3.06	46
成本/过程效率和质量	11 (23.9%)	13 (28.3%)	22 (47.8%)	3.26	46
活动及流程	10 (22.2%)	13 (28.9%)	22 (48.9%)	3.22	45
客户/社区满意度	14 (31.2%)	8 (17.8%)	23 (51.1%)	3.16	46
学习和增长	30 (65.2%)	9 (19.6%)	7 (15.2%)	2.2	46
注：平均程度采用五级打分方式：1表示程度极低，2表示程度较低，3表示程度适中，4表示程度较高，5表示程度极高。
资料来源：Z. Hoque, C. Adams. The Rise and Use of Balanced Scorecard Measures in Australian Government Departments. Financial Accountability & Management, 2011, 27(3): 308—334.

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④ D. Butts. Does a Balanced Scorecard Dilute a Local Government Focus on Result. —A Report to Government. http://www.docin.com/p-41279332.html.

⑤ Z. Hoque, C. Adams. The Rise and Use of Balanced Scorecard Measures in Australian Government Departments . Financial Accountability & Management, 2011, 27(3): 308—334.

① S. Tillema, G. J. Van Helden. Appreciation, Acceptance and Use of Multidimensional Benchmarking Information by Public Sector Organizations. International Trends & Experiences in Government Accounting, 2005:230—247.

三   绩效评价结果的反馈及应用

在平衡计分卡框架下的绩效结果度量方面，除了采用五级分类指标进行打分外(非常好、比较好、一般、较差、非常差)，很多地方政府还采取交通灯的颜色来加以区分(红色、黄色、绿色)。瑞典的执法部门评价指标就是通过交通灯颜色来报告的：绿色表示具有良好的表现(如完成度95%或以上)，黄色表示可以接受的情况(如完成度85%至94%)，红色表现低于可接受值(如完成度84%或更低)。^②克罗地亚也采用类似方式，绿色表示相关绩效指标的战略目标和目标价值全面实现，黄色表示需要小心谨慎地实施管理，红色表示需要提高业务目标的绩效。^③美国的梅克伦堡在此基础上还增加了灰色，表示该指标正在开发或数据不可用。^④通过这种方式，可以一目了然地观察到绩效指标的完成进度，便于管理者进行绩效追踪。

② S. Carmona, A. Grönlund. Measures VS Actions: The Balanced Scorecard in Swedish Law Enforcement . International Journal of Operations & Production Management, 2003, 23(12): 1475—1496.

③ V. Budimir, M. J. Raguž, M. Župan. Development of the Balanced Scorecard Performance Management for Public Sector and Budgetary Users in Croatia .6th International Conference, An Enterprise Odyssey: Corporate Governance and Public Policy-path to Sustainable Future, 2012.

④ Institute of BSC. Mecklenburg County Case Study. 2018-03-15. http://www.theinstitutepress.com.

绩效评估的最终结果通常会体现为年度绩效报告，报告有的对外公开(如意大利地方政府的公共部门社会责任报告^⑤、美国夏洛特市的年中和年终报告^⑥)，也有的仅供内部使用(如澳大利亚维多利亚州的内部年度报告^⑦)。公共绩效报告也应被视为改进过程中与利益相关方进一步接触的平台。报告有助于利益相关者直接掌握各层级部门的目标完成情况，也能有效帮助政府调整战略重心。这并不意味着仅仅发布最好或最差的结果。地方当局应考虑利益相关者的利益、确定的优先事项、改进建议等因素，如实地进行公开报告。^⑧

⑤ F. Farneti. Balanced Scorecard Implementation in an Italian Local Government Organization. Public Money & Management, 2009, 29(5): 313—320.

⑥ P. R. Niven. Balanced Scorecard: Step-by-step for Government and Nonprofit Agencies. City: John Wiley & Sons, 2011:321, 328—329.

⑦ F. Farneti, J. Guthrie. Italian and Australian Local Governments: Balanced Scorecard Practices. A Research Note. Journal of Human Resource Costing & Accounting, 2008, 12(1): 4—13.

⑧ The Local Government in Scotland Act 2003 Best Value Guidance-Measures to Support Public Performance Reporting. 2005-01-20. http://www.gov.scot/Publications/2005/01/20531/50061.

但绩效报告的结果不应该完全用于处罚，而应该更多地用于学习和改进。夏洛特市的经验表明，如果设定指标的对应目标最终未能达到，也应该鼓励进行重新规划而不是一味地制定惩罚措施。^⑨从结果中吸取教训进行学习，才是一个学习型组织不断进步的长远之计, 不断寻求改进的组织更有可能以有效的方式开发更多的模型。^①

⑨ P. R. Niven. Balanced Scorecard: Step-by-step for Government and Nonprofit Agencies. City: John Wiley & Sons, 2011:321, 328—329.

① R. Mcadam, T. Walker. An Inquiry into Balanced Scorecards within Best Value Implementation in UK Local Government. Public administration, 2003, 81(4): 873—892.

值得一提的是，信息技术的发展为平衡计分卡提供了新的实现路径。公共部门可以通过建立动态追踪IT系统，降低办事成本，减少运行的工作量。美国的夏洛特市在实施平衡计分卡的初始阶段就着手开发信息系统，从而有助于进行数据的收集和检索。^②克罗地亚的里耶卡市在构建知识型政府平衡计分卡的过程中也认为，电子政务平衡计分卡允许在一个高阶的策略框架内，逐一检查不同指标的完成情况，更便于绩效管理的流程优化，还可以通过纵向挖掘确定后续绩效改进的路径。^③澳大利亚的布里斯班和墨尔本已经使用信息技术来开发其平衡计分卡模型, 并使用内联网(Intranet)作为内部传播信息的主要方式。^④

② P. R. Niven. Balanced Scorecard: Step-by-step for Government and Nonprofit Agencies. City: John Wiley & Sons, 2011:321.

③ M. Mauher, V. Obersnel. Intelligent City Balanced Scorecards for the City of Rijeka . MIPRO 2007, 30th Jubilee International Convention, 2007：15—33.

④ A. Yetano. Managing Performance at Local Government Level: The Cases of the City of Brisbane and the City of Melbourne. Australian Journal of Public Administration, 2009, 68(2):167—181.

四.   我国政府预算绩效管理中平衡计分卡应用的启示与展望

一   我国政府预算绩效管理中平衡计分卡应用的最新进展

近年来，我国各级政府对于平衡计分卡的本土化应用进行了大胆尝试。目前各地在引入平衡计分卡时，均对其四维框架进行合理修正，注重战略目标与评价指标的紧密结合。譬如，黑龙江省海林市采用“利益相关者、财务、实现路径、自身建设”四重维度，在2009年战略执行地图中，在实现路径和自身建设层面将省考核目标与海林市重点关注目标有机结合，充分反映当年全市的工作重点。^⑤广西钦州市则采用“百姓满意、政府产出、流程效率、能力与创新”4个维度，其交通运输局制定的2017年度平衡计分卡工作目标表中，除了“年度包村工作”等6项职能性工作、“应急工作”等36项共性工作外，还设置了“县县通高速公路项目”“地方路网项目”“治理车辆超限超载工作”等25项重点工作。^⑥

⑤ 李军：《平衡计分卡是落实科学发展观的有效工具——以黑龙江省海林市为个案剖析》，载《中国领导科学研究会.提高领导科学发展能力暨纪念新中国成立60周年理论研讨会论文集》，2009年。

⑥《钦州市交通运输局.2017年度平衡计分卡绩效考评工作方案(钦交办〔2017〕51号文印发)》, 2017-11-09, http://www.qzjtys.gov.cn/index.php?m=content&c=index&a=show&catid=31&id=1776。

此外，与国际应用趋势相一致，我国地方政府在进行预算绩效管理时也采取了开发信息系统并实时以红绿灯展示项目完成进度的方法。青岛市着手开发了在线平衡计分卡管理系统，并在关键流程的各个步骤设置完成时限，将完成情况以交通灯示警，实现了绩效评估的高效在线动态化管理。^⑦海林市也试运行了“平衡计分卡IT系统”，实时反映各承办部门工作的进展情况，一旦某一承办事项出现超时或差错，系统会自动亮起“红灯”。^⑧

⑦ 侯永平：《平衡计分卡在青岛市创建高绩效机关中的实践》，载《科学与管理》2008年第3期。

⑧ 薛万博：《绩效管理的“海林试验”——海林市平衡计分卡“中国化”模式试点侧记》，载《党的生活(黑龙江)》2010年第9期。

二   我国平衡计分卡应用中绩效指标的构建思路与设计要素

在现时中国的预算绩效管理中，设计平衡计分卡的过程大致可以划分为三个阶段：上级—分部门—个人。在指标设计的过程中应该注意以下三个要素。

第一，不同级别平衡计分卡之间的逻辑性。当公共部门构建平衡计分卡绩效管理系统时，首先应根据上级政府的方针政策，确定本级政府的战略目标，这一级别的指标设计应当与更高层级政府的战略规划相一致。在分层级的平衡计分卡绩效管理系统设计完成后，各部门要依据上级平衡计分卡的指标，结合本部门的工作职责来具体设计。最后，通过分层级和分部门的指标设定，将宏观战略目标细化到每一岗位的具体工作职责。

第二，同一级别平衡计分卡之间的逻辑性。应该将目标及指标合理地分配至相关部门，进而逐级落实到基层单位，并明确指定责任人；从而保证各基层单位战略及指标与上级组织的协调统一，进而在指标与战略目标之间建立可靠的联系。一旦这种联系不健全，就可能导致奖惩补偿机制脱节和计分卡可信度下降。目前，广西钦州市在指标与战略目标的相互关联上做得较好。例如，钦州所辖各县区交通运输局的具体项目指标均明确到特定的责任领导、责任科室及责任人。^①此外，目标和指标的具体分配也是建立预算绩效问责机制的基础。只有明确了每一指标对应的责任人，才能做到绩效评价结果不理想时可以迅速定位问题，并在第一时间制定行动方案。

① 《2017年度设区市绩效考评工作方案(钦交办〔2017〕45号文印发)》，2017-09-30，http://www.qzjtys.gov.cn/index.php?m=content&c=index&a=show&catid=31&id=1692。

第三，单个平衡计分卡内部的指标均衡。以钦州市交通运输局2017年度平衡计分卡工作目标表作为示例进行说明(表 3)。在指标体系的具体设计中，应该注意财务与非财务指标、前置指标与滞后指标、产出指标与过程指标的平衡。传统上，公共部门的绩效衡量主要集中在收入和现金流量等财务指标上，但会计或财务指标只能反映组织过去的问题，既难以解释原因，也不能对未来提供指导。虽然公共部门一度被认为受财务约束较小，也必须在实现使命愿景的愿望、纳税人的实际情况以及捐助者对效率的要求之间取得平衡，因此其绩效衡量系统需要在财务绩效的历史准确性及完整性与未来财务成功的驱动因素之间取得适当的平衡。^②此外，综合美、澳等国的经验，在指标设定的过程中，除遵循战略管理结果导向原则之外，不能过分强调产出结果指标，而要结合具体的战略目标设置一定比例的成长指标。^③指标设计者需要特别注意指标体系中前置指标与滞后指标的平衡，可以借鉴夏洛特市的设计思路，在每一个战略目标的下面设计对应的前置指标与滞后指标。如在交通运输系统的目标下，同时设立了“选定道路上的平均通勤时间”(前置指标)与“全市事故率”(滞后指标)，保证了绩效评价结果的全面性。^④

表  3  广西钦州交通运输局2017年平衡计分卡指标清单节选

维度	目标	指标	指标类型	目标值	责任主体
职能业绩	加快发展现代物流业	年内完成《钦州市“十三五”综合交通运输发展规划》规划文本并报市政府审批	重点工作	达标	局建规科市运管处
		年内开工建设灵山县富华物流中心项目	重点工作	达标
	公路安全生命防护工程建设	年内2017年度农村公路安全生命防护工程项目建设开工数量	重点工作	达标	市公路处
		年内农村公路安全生命防护工程项目(含往年结转建设项目)完工数量	重点工作	达标
	……	……	……	……	……
流程效率	财政信息公开	一般公共预算(拨款项目)支出进度	共性工作	达标	局财务科
		在财政部门批复的部门预算、部门决算二十日内向社会公开并说明	共性工作	达标
	互联网+政务	(与单位编制网上办事事项目录对应的)网上办理事项未实现网上办理的数量	共性工作	达标	局行审科
		(与单位编制网上办事事项目录对应的)网上办理事项的超时件数量	共性工作	达标
		(与单位编制网上办事事项目录对应的)网上办理事项实现未统一入口对接的数量	共性工作	达标
	……	……	……	……	……
资料来源：《关于印发钦州市交通运输局2017年度平衡计分卡绩效考评工作方案的通知(钦交办〔2017〕51号)》，2017-09-30，http://zwgk.qinzhou.gov.cn/auto2534/bmwj_3070/201711/t20171109_267286.html。

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② P. R. Niven. Driving Focus and Alignment with the Balanced Scorecard . The Journal for Quality and Participation, 2005, 28(4): 21.

③ Z. Hoque, C. Adams. The Rise and Use of Balanced Scorecard Measures in Australian Government Departments . Financial Accountability & Management, 2011, 27(3): 308—334.

④ T. Poister, D.Van Slyke. Managing Change in State Departments of Transportation. National Cooperative Highway Research Program Report SP20-24 Transportation Research Board, Washington, DC, 2001.

三   我国政府预算绩效管理应用平衡计分卡的政策建议

1   战略目标长短期规划并行，注意维度与指标比重权衡

我国在公共支出的战略愿景制定上存在着或重长期或重短期的情况，忽略了长短期规划结合运作的重要性。而在实际推进平衡计分卡的过程中，不仅要关注诸如年度战略目标和战略行动方案等短期战略的开发，对长远的战略发展也要制定连贯有恒的行动方案。Griffiths在对新西兰公共部门平衡计分卡应用情况的调查中发现，某些部门确实存在着指标设计的过程与平衡计分卡战略目标脱节的现象，这容易导致长期与短期指标、前置与滞后指标的失衡。^①长期指标的意义在于把握宏观战略方向，短期指标的意义在于反映具体措施的实时效果。在指标体系的设计中，应该由短期指标为短期战略行动方案的调整提供有效信息，长期指标提供长期战略规划视角，长短期规划共同为平衡计分卡的应用保驾护航，保证短期战略行动方案能够切实与长期目标契合。

① J. Griffiths.Balanced Scorecard Use in New Zealand Government Departments and Crown Entities. Australian Journal of Public Administration, 2003, 62(4): 70—79.

在维度的权重确定上，可以根据不同维度对战略产生影响的程度，由高级管理层参照战略目标进行排序。权重应反映与战略目标相关之四个维度的重要性程度，因为它会直接影响到绩效评估的结果。而在具体指标的权重确定上，可以以均值水平作为参考。澳大利亚的维多利亚州内城大型政府组织的试验表明，通过比较某种类型设施的性能以及将该类设施与研究中调查的所有设施的平均值进行比较，可以建立资产组内设施绩效的排名。^②此外，也可以考虑应用模糊层次分析法，来确定不同维度以及具体评估指标的重要性权重。

② N. Brackertz, R. Kenley. A Service Delivery Approach to Measuring Facility Performance in Local Government. Facilities, 2000, 20(3/4):127—135.

2   科学划分责任单位职责分工，落实具体岗位的目标责任

公共服务涉及的利益相关者众多，一项服务的提供往往会有多个政府部门牵扯其中。如何对各部门的职责分工进行合理划分，进而形成合理的跨部门绩效评估框架，一直困扰着各国地方政府。在公共组织中实施平衡计分卡较之在私营部门更为复杂，因为难以确认和界定各种各样的利益相关者。在越来越多的公共部门协调合作以实现共同目标的现实情况下，客户收到的服务可能是多个组织提供的服务。举例来说，改善道路安全这一战略目标的达成，同时需要地方行政当局(负责道路维护和改善)、当地警方(负责交通执法和公共教育)和卫生服务机构(负责提供事故和紧急护理)三方的协作。应该在职能交错复杂的服务中，对目标的责任进行分解，设定跨部门考核指标，尽可能避免不同部门间互相推诿责任的情况。例如，美国的亚特兰大市通过设置诸如市民对于街道清洁的满意程度之类需要部门协作才能达到的指标，较好地将街道清扫团队和公共交通运输部门的职责结合起来。^③

③ D. Edwards, J. C. Thomas. Developing a municipal performance-measurement System: Reflections on the Atlanta Dashboard. Public Administration Review, 2005, 65(3): 369—376.

除此之外，应该将战略目标细化以使目标责任落实到具体岗位。上级领导、业务主管部门以及服务对象都能够作为评价绩效的主体，从而最大程度地保证组织员工对于整个机构战略目标的宏观把握，并正确理解自己的业务与整体使命愿景的联系。

3   避免机械式的指标清单，重视指标的动态调整

在平衡计分卡实施的最初阶段，确定目标及指标的过程需要非常慎重，因而指标体系应该在一段时间内保持稳定。但随着业务部门实际工作的开展，可能发现有的指标不足以全面反映业务情况，或者并没有实际价值。在这种情况下，可以循着自下而上的流程来反映问题，经过平衡分卡专门管理小组和部门领导的审核，对于原有指标及时加以修正。

另外一种情况是当战略目标发生变动时，应当增加与之匹配的绩效指标。譬如，在绩效管理中发现政府的内部流程需要进行优化，于是在“内部业务流程”的角度增加了“优化业务流程”的目标，自然也应当增加相应的绩效指标。因此，在设定指标时应该考虑到试验和容错(trial & error)的情况，不宜采用固定机械式的指标清单。确定绩效指标过程中的尝试具有其不可替代的地位，哪怕是不理想的结果也有其现实借鉴意义。结合平衡计分卡的实际运行情况，边研究、边学习、边实践，进行动态调整是必要且不可避免的。

4   建立刚性绩效奖惩机制，形成预算绩效管理的闭合回路

平衡计分卡不仅体现了不同岗位、不同部门的差异，而且突出了评估对象的工作重点，评价指标和目标价值一目了然。员工个人绩效计分卡可以提供明确的目标，即管理层认为哪些活动是重要的。但计分卡结果与奖惩制度不挂钩时，会直接导致平衡计分卡的应用失败。我国目前也存在着绩效指标体系不完善的问题，尚未建立具有较强制度刚性的绩效奖惩机制，未能形成绩效管理的闭合回路。事实上，虽然可以通过公布部门排名来迫使行政机构出于压力而在短期内重视预算绩效，但此类“软约束”在长期来看是不可持续的。^①因此，急需建立绩效奖惩的刚性机制，将绩效考评与奖惩机制挂钩。

① 马蔡琛、苗珊:《全球公共预算改革的最新演化趋势:基于21世纪以来的考察》, 载《财政研究》2018年第1期。

在整个绩效管理的过程中，绩效信息用于修订战略地图，确定进一步的服务改进，并制定更好的绩效指标。绩效评估和公开的预算报告对政府的绩效形成有效的监督，不断继续循环，由此形成一个闭合回路，保证绩效衡量标准与不断变化的战略相一致。

综合来看，应重点关注以下三方面的工作。一是，将年度考评与日常评价有机结合，进行实时绩效监控。通过诸如工作进展情况动态表、平衡计分卡指标进展情况季报表等日常评价情况统计表和年终绩效考核量表相互结合来开展绩效监控，定期开展绩效考核沟通会，对重点工作的推进落实情况、具体指标的完成情况进行实时沟通反馈。二是，完善相关制度法规，形成预算绩效评价奖惩体系。只有将预算绩效的奖惩制度化，才能将其落到实处，做到绩效管理有章可循。三是，定期形成公开预算报告。报告提供了与利益相关者进行信息交流的机会，而获取和考虑利益相关者的反馈(包括投诉)可以为战略的规划、管理和评估提供信息。政府应继续制定基于对公众反馈分析的预算绩效衡量标准，获取这些信息并将其反映到改进系统中。