一.   问题提出：城管基层执法妥协何以发生

21世纪以来，中国城市化快速发展，城市化率以每年接近2%的速度递增^①。急速城市化意味着大量的农村人口涌向城市，而这部分人群需要利用城市中的有限空间维持生计^[1]。阶段性的摩擦似乎不可避免，执法冲突现象在中国城管研究中受到较多关注^[2]。

但是，伴随着研究的日益深化，学术视野中的中国城管执法概念正在逐渐遮蔽真实世界中的城管形象。这可能与媒体舆论报道的偏好有一定关系。实际上，笔者基于观察发现，城管执法现象还包含执法冲突以外的其他维度，即执法妥协。这并非个别现象，城管部门的执法行为经常以偏离法律规定的形式告终，大量的小商小贩或者行政相对人在这种非对称互动关系中“全身而退”。这一发现挑战了有关国家权力强制属性的常规叙事^[3]。执法冲突与执法妥协的共同存在，进一步加剧了我们关于中国基层执法现象的困惑：法律意志本应不容质疑的执行过程，缘何存在相当广泛的模糊地带？有关中国执法冲突的研究文献汗牛充栋^[4]，然而我们对于城管执法妥协现象却知之甚少^②。那么，究竟是什么原因引发了城管执法妥协？应该如何理解经验世界中城管执法的变异性？这是本文想要回答的问题。

二.   研究回顾：话语要素在基层执法研究中的缺失

以往不少城管执法研究围绕执法冲突展开。在理解城管执法冲突现象时，有三种基本解释路径。一是执法人员素质论^[5]。由于编制约束，城管执法工作在现实中普遍由编外人员也就是“临时工”去完成。这部分人既面临着来自外界发出的“编外人员是否具备执法资格”的诘问，又囿于其学历、文化、专业、法律素养等，而经常与行政相对人发生冲突。然而，也有大量的执法冲突发生在正式工作人员与街头小商小贩之间。二是权威国家统治性质论^[6]。这种宏观解释思路认为，在维稳体制下，中国法律本质上并非用来约束国家权力，而是用来强化不受监督的国家权力。中国基层执法的强力维度恰好体现了国家权力的维稳属性。不过，这种宏观分析并不能很好地解释执法冲突的具体发生机制，充其量是一种模糊的想象力。三是国家能力不足论^[7]。有很多研究都指出，中国城管部门作为政府序列中的边缘部门，经常面临着人力、财力等方面资源不足的困境，而条块结构下的执法权分割与协调机制欠缺又进一步加剧了城管执法部门能力不足的情形^[8]。执法能力的欠缺加大了执法难度，在任务压力下执法状态容易极端化。然而，在常态化执法环境下，执法冲突同样经常发生。

毋庸置疑，这些解释对于理解执法冲突都具有一定解释力。但是，为什么在相似的背景条件下，有时候并不会发生城管执法冲突，反而出现执法妥协？上述解释无法让人信服。只有极少数研究注意到了执法妥协这一现象。这些研究的解释大致也可以归纳为三类。一是法律不完备论^[9]。法律本身的失当性被认为造成了执法人员无法有效行使执法权威。立法的不系统性更强化了这种情况。然而，随着中央和地方不断出台各种细致的政策法律文本，城管日常行为实际上有了非常明确的合理化操作框架。二是成本—收益分析^[10]。这种分析进路认为，作为理性人的城管在执法成本过高的情况下会选择妥协，但是沿袭西方街头官僚分析框架的研究，并没有很好地分析中国背景下的“成本”“理性”到底意味着什么？换言之，这种法律经济学分析模型尽管简洁，但是遗漏了太多的历史和社会属性。三是社会学的视角^[11]。作为政府剩余部门的城管机构，长期处在权责不匹配的情况下，街头空间的复杂性使机构面临的约束更加刚性化，加大了其执法难度。

总的来看，这三种分析视角较好地识别了影响城管执法妥协的硬性约束因素，但是由于共同局限在法律体系框架思维中，因而仍然没有将城管执法妥协的产生机制解释清楚。尽管已有其他领域的研究关注到意识形态话语对于理解中国政府行为的关键作用，但并未与分析城管执法行为的上述变异紧密联系起来^[12]。本文认为，话语体系因素构成了进一步理解城管执法形态多样性的补充性视角。

三.   理解执法行为变异：一个话语体系的中间视角

早在海德格尔的本体论主体间性思想中，语言的权力属性便开始受到关注^[13]。不过，历数揭露话语的权力属性的诸多思想家，尤以福柯为甚。他在《话语的秩序》一文中直言：“话语并不是转化成语言的斗争或统治系统，它就是人们斗争的手段和目的，话语是权力，人通过话语赋予自己权力。”^[14]话语如此重要，然而由于社会化程度的深化，人们往往不自觉地遗忘了这种力量的深刻影响。实际上，话语作为一种软性力量，既可以作为进攻的矛，又可以构成防御的盾。尽管话语要素在其他学科中已经受到普遍关注，比如国际关系学中对软实力的研究、政治传播学的相关研究，但却很少见到将此因素运用到行动研究中去的实例。

为了加深对中国场景中的基层执法妥协行为的理解，本文尝试以话语体系为中间解释变量，建立起一个“场域结构—话语体系—执法变异”的整合性分析框架（见图 1）。执法的场域结构刻画的是执法场景的结构特征，包括执法空间属性、执法主体特征、行政相对人特征。执法空间包括街头空间、窗口空间和领地空间。这三种不同空间对于执法主体与行政相对人而言，意味着不同的力量对比情势。执法主体特征主要指执法主体的数量多少、专业熟练水平。现实情况中，城管执法队伍的高度不稳定意味着执法主体的力量配置经常呈现不确定状态。行政相对人特征主要指向行政相对人的外在特征，最主要的判断维度是其是否为老弱病残群体。尽管法律规则主张一种普遍主义精神，但是在街头执法中刻板印象也是影响执法方式的重要因素^[15]。场域结构构成了影响执法形态的基本约束^[16]。话语体系是指行政执法主体与行政相对人共同嵌入的互动框架。甘阳指出，当代中国形成了三个传统，即中国文明数千年形成的儒家文化大传统、新中国初期的革命传统和改革开放以来形成的现代传统^[17]。本文认为，这三种传统其实对应着当代中国社会中最具影响力的三种话语力量，即传统民本话语、政治意识形态话语和理性法律话语。笔者认为这三种话语体系会对基层执法形态产生复杂作用。执法变异是指真实的执法活动并非仅仅是依法执法，而是依法执法、执法妥协、执法冲突组成的现象光谱。执法妥协是指在城管执法场景中，法律规定并不能完全适用到行政相对人身上，执法的结果实际上是行政相对人与执法人员“讨价还价”的产物。执法冲突不需要进一步解释。

图  1  本文核心分析框架

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在进一步阐述话语体系要素对执法行为变异的中间作用机制之前，有必要进一步廓清邻近概念及其关系。本文中的执法妥协概念与法学研究中的行政执法和解概念不同。根据行政法学的观点，行政执法和解是指在行政执法过程中行政机关与行政相对人通过自愿、平等协商达成执法和解协议，以解决二者之间行政纠纷的活动^[18]。执法和解的前提是行政执法过程中事实或法律状态不确定且不确定状态不能查明或非经重大支出不能查明^[19]。可见，执法和解体现了行政相对人参与的民主色彩。法律文本的可解释性、自由裁量权的存在以及民主行政观念的兴起，为行政执法和解提供了法律依据。但是，行政执法和解并没有超越依法执法的框架规制。行政执法和解承认公民在行政执法过程中遵循法律框架维护自身利益的角色地位，相比于强制性行政执法过程，行政执法和解所具有的对话色彩更加明显。

总之，法律框架内的行政执法和解依然是依法执法。执法妥协则不然，尽管它在字面上隐含了“和解”的意思，但是在本质上，执法妥协与执法和解完全不同。从法律层面来看，执法妥协并不是一种合规行为，它的存在没有相应的法律条款作为支撑依据，作为一种社会现象，难以从法律角度进行有效解释。正是在这种意义上，执法妥协才具备社会科学意义上的研究必要性。

那么，话语体系要素究竟如何影响基层执法行为变异？从最简化的逻辑来看，在单一法律互动框架下，执法主体和行政相对人都被纳入其中，两者共享理性化的规则系统。简言之，法律如何规定的，在经过合理公正的执法程序认定后，就应该施以相应明确的法律后果。在这种互动框架下，行为遵循和相应后果都是可预期的。西方社会较早经历并完成了理性化过程，理性化实际上构成了西方社会结构的文明底座^[20]。在这种社会背景下，理性化气质贯穿社会、政治和文化等方方面面，正因为如此，西方街头官僚研究往往将问题指向法律规则的完善、行政执法人员个体伦理的建设等等，而非就法律体系的合理性本身予以指摘。

相比较而言，处在转型阶段的中国，情况要复杂得多。诚如苏力所言，现代法律之于中国是一个舶来品，对于现代法律的承认与熟悉、遵从，在群体、地域之间存在巨大差异，“送法下乡”必然遇到种种本土性力量的制约^[21]。在各种本土性话语体系中，民本思想的影响力从古典时期延续至今。民本思想强调“人民是政权的统治根本”，所谓“民惟邦本，本固邦宁”（出自《尚书·夏书·五子之歌》）。尽管民本思想不等于现代民主思想，但是这种传统观念体系在某些情境下也会产生意外效果。行动主体往往会基于这种话语体系构建“弱者的武器”，从而为自己的行为提供论证依据。

除此之外，当代中国的法律运作还受到政治力量的规制，呈现出政法大框架规制下的法律运作逻辑。政法框架的结构约束在现实中表现为政法机构的普遍设置与伦理化政治话语的强力规制。例如，在司法上有如下说法：“主流政治意识形态实际影响着司法的运作过程。法官不可能不受主流政治意识形态的影响，主流政治意识形态是法官必须接受的观念。”^[22]这里的主流意识形态显然是指当代中国特色社会主义意识形态，其内核包括“坚持党的领导”“为人民服务”“执法为民”“民生是最大的政治”“和谐社会”“人心是最大的政治”等表述。不难发现，主流政治意识形态话语实现了对传统民本话语核心要素的兼收并蓄。在中国语境下，公职人员的行为不仅要符合法律要求，更要符合政治逻辑。在此种意义上，政治意识形态话语可能会对行政执法主体与行政相对人的互动过程产生影响。

由此可识别并抽象出三种核心的话语体系框架。政治意识形态表达既相对独立存在又在相当程度上左右着理性法律话语体系。而且不难理解，只有当民本话语内容与政治意识形态话语有所重合时，民本话语凭借政治话语自身所象征的权威性才能发挥出最大效果。总之，前述三种正当性话语体系之间存在鲜明的位阶关系。既然任何现实的政府行为不可避免地受到这三种话语体系的约束，如何协调处理好三种话语之间的关系就显得十分重要，否则就会出现执行系统紊乱。仅就政府内部而言，这三种话语的转换与相互作用现象已经受到诸多研究的关注。比如，在有关政府运动式治理的研究中，对常规时期与非常时期的划分背后就暗含了法律力量主导还是（融合了传统民本话语要素的）政治精神主导的判定^[23]。但是，一旦三种话语转换关系的场域由政府内部置换为“政府—社会”，相应的意外后果可能就会超出预期。其一，在后全能主义时代，国家与社会已经实现相当程度的分化，社会自主性的生长制约了国家话语的作用范围。三种话语的转换可能不会像政府内部一般具有充分的动力和动员机制作为支撑。其二，在三种话语并存的背景下，“政府—社会”的互动过程实际上存在一个话语选择和调适匹配的问题。当城管执法人员执行法律规定时，如果行政相对人能够主动进入理性法律话语框架，那么执法预期就是明确清晰的，结果将是依法执法；如果行政相对人相机采用民本话语体系或者政治意识形态话语或者两者兼而有之来为自己的行为辩护，城管执法人员的选择将是策略性的。换言之，他们既可以选择将自己纳入（伦理化了的）政治意识形态话语框架中，也可以选择维持理性法律话语框架不变。

那么，再往前一步追溯，在何种情境下执法主体会选择转换话语体系框架？笔者假设其中存在三重压力机制：道德舆论机制、执法风险机制和政治问责机制。

其一，道德舆论机制。在执法过程中，如果行政相对人是老弱病残等社会普遍认知中的“弱势”群体，当这些群体调动民本话语为自己的行动辩护时，民本话语往往会对执法主体构成强大的道德舆论压力。在声誉成本的考量下，执法主体不得不从理性法律话语转入传统民本话语，并在结果上进行一定程度的妥协。

当然，道德舆论机制的有效性是有条件的，它要求相关行为主体生活在一个能够密切交往的地域空间。实际上，对于传统小共同体社会而言，道德机制是一种更为普遍的治理机制，它对于群体行为的规范性体现在个人的当前行为将会产生长期影响，从而督促个体在付诸当下行动时必须考虑其行为是否符合群体价值观和行为规范，并担忧来自群体其他成员的未来制裁。法律机制则更适用于流动性的陌生人社会，它通过即时性惩罚保证了陌生人社会中治理的有效性^[24]。中国的许多县域社会都呈现出半熟人化的特征，传统口耳相传的信息渠道和舆论惩戒机制仍然发挥着一定的作用。正是在这种道德与法律双重治理机制都能够发挥一定作用的社会中，传统话语与现代法律话语体系才有调适的可能空间。相对地，在大都市当中，尽管传统话语也在发挥影响力，但是法律话语才是主导的治理机制。

其二，执法风险机制。当特定的执法情境将执法主体置于对行政相对人不利的局面时，行政相对人对执法主体所造成的风险压力，迫使执法主体从能够承担的代价出发权衡执法策略，备选的其他话语体系则在某种程度上为其提供了合法化依据。对于普通执法人员而言，由于日常工作所具有的风险属性，他们通常会把自我保护作为完成任务时的必要考虑前提。然而，每一项执法任务的风险特征并不是匀质的，每一位执法人员应对风险的能力也不尽相同。实际上，执法能力的配置、执法风险的高低都与执法空间类型密切相关。基于已有研究^[25]，笔者对其进行粗略划分，将执法空间大致分为街头流动空间、固定领地空间和执法窗口空间。其中，执法窗口空间使行政执法主体和行政相对人之间形成了差异悬殊的控制能力和力量对比。在这种情况下，执法过程将是高度理性化的，行政执法主体有能力将行政相对人纳入理性法制框架中，此时的执法类型将是依法执法。但是，一旦执法空间转换为街头流动空间，执法主体和行政相对人间的力量对比将会发生变化。由于执法任务分布的多时空属性，执法力量势必分散化，相应造成单支执法队伍的能力弱化。街头空间又兼具异质性（即每一处潜在的街头执法空间都是不同的）、开放性（即街头执法空间不可避免地受到外来关注，从而对执法过程产生巨大的注意力压力）、流动性（即街头执法空间人来人往，其他潜在人群随时可能对执法过程产生影响）。因此，当执法人员在街头流动空间执法时，更容易表现出对过程的低控制能力。如果说，窗口空间能够在执法过程中天然地保障执法人员的安全健康等利益诉求，那么街头流动空间则对上述（执法人员的）个体利益构成天然的挑战甚至威胁。在复杂多样的突发性执法风险面前，执法主体面临更多的压力对依法执法策略加以调整，备选的话语体系框架则为疏导冲突开辟了可能的通道。

其三，政治问责机制。党领导下的中国政府及其部门经常被统摄于所谓的中心任务之下^[26]，因此政府部门不仅被要求积极履行本部门职责，还需要充分服务政治大局，否则就会面临严重的政治问责。对于许多基层政府而言，尤其是在“创城”等活动期间，时间的“政治属性”使政府部门的日常行为具备高度的敏感特征。相应地，政治问责压力与部门自我保护动机会传导到执法主体身上，从而对其执法行为构成额外约束。若执法主体与行政相对人在执法过程中的互动容易诱发群体性事件，这种源于特殊的时段而造就的压力也会迫使执法主体对既有执法策略加以调适。执法主体在开展街头执法活动时，处在不同社会经济地位的、有着多样化利益诉求的人群的瞬时凝结，进一步弱化了执法人员的控制能力。如果说执法窗口空间能够降低执法意外的风险外溢，那么街头流动空间则提高了执法意外结果外溢的可能性和强度。这是因为街头空间极容易诱发影响社会稳定的群体性事件，属于中国政府部门考核“一票否决”的范畴。换言之，避免执法过程诱发群体性事件而导致的政治问责，实际上也是执法部门的重要利益诉求。

本文认为，在特定的场域结构情境下，这三重机制往往会独立或者协同发挥作用，继而促进话语体系的转换调适。在极化的执法背景下，法律话语体系向政治意识形态话语或者传统民本话语或者伦理化的政治意识形态话语（即兼而有之）的转化，使得基层执法活动软化了法律框架的刚性约束，从而降低了执法冲突发生的可能性，进而促进了基于柔性原则和人文精神的执法妥协现象的出现。

四.   变动中的执法形态谱系：微观机制与话语转换

2017年7—9月笔者之一曾到中部某地级市城管部门挂职，期间深入执法一线，采用参与式观察、焦点小组、深度访谈等方法获取了丰富详实的案例资料。这些案例素材为分析基层执法的真实面貌提供了有力支撑。已有研究发现^[27]，城管基层执法呈现的问题具有一定的普遍性。本文之所以选取中部某地级市作为研究样本，主要基于三方面的考虑。一是该市2016年城镇化率接近60%，快速的城市化过程伴随着巨大的产业转换，特别是城市近郊县市（县级）区域的大量流动人口为城市管理带来了巨大压力和挑战，具有与很多快速发展的其他城市相同的管理情境。二是商店占道经营、沿街搭建和夜市提前出摊等城市管理难题十分突出，执法冲突和执法妥协现象经常出现在执法过程中。这一典型现象对于大多数处在城镇化进程中的地区而言，也具有较强的共性。三是笔者有进入调研的便利条件，资料具有可获得性。

一   依法执法：维系法律话语的框架优势

严格依法是国家权力运行的应有之义，城管也不例外。但是，从实际情况看，依法执法并不是一种理所当然的状态。对于一个转型大国而言，在多种并行的话语体系背景下，依法执法的有效实现有赖于执法主体与行政相对人共同在理性法律框架内互动。根据笔者的观察，理性法律话语互动框架的稳定维持与特定的场域空间结构有着密切关系。

1.执法空间类型约束。窗口空间意味着执法力量的体制化凝聚，违法的行政相对人身处其中必然会受到相应力量的震慑。违法的行政相对人也是理性的经济人，势必权衡服从或者不服从的成本收益。并非所有人都具备援引政府内部资源的能力，从而使大多数行政相对人选择主动服膺行政执法主体的法律规制。这种判断得到了相当一部分执法队员经验的印证。

到了执法大队，他还不老老实实的？反正我是没有见哪几个敢在我们队里闹的，非常少。（访谈编号：20170810）

有的街头小贩对下面的观点也不讳言：

在外面有时候你还能占点便宜，进了公家单位就不敢乱蹦跶了。（访谈编号：20170812）

窗口空间实际上是抽象的执法权力的现实映射，它意味着执法资源的堆积、执法互动框架选择的硬性约束。行政相对人与行政执法人员在执法窗口的互动是真正的社会个体与国家力量的较量，彼此之间力量的悬殊对比决定了理性的行政相对人必然会主动将自我纳入已经预设好的理性法律话语框架之中；在缺乏其他潜在力量援引的情况下，理性法律话语框架是唯一的互动选项。由于理性法律话语框架保持稳定，在缺乏其他外部压力的情况下，执法主体转换话语互动体系就显得没有必要，进而保证了严格依法执法的实现。

管他讲什么也没有多大作用。只要我们（执法人员）掌握了违法依据，就得严格按照法律规定来处理，没有商量。（访谈编号：20170810）

2.确保执法力量优势。在大多数情况下，基层执法需要当场完成。充足的执法能力是保证有效执法的必要条件。如果没有充足的执法能力，即使面对一些对法律话语体系有所了解的年轻人，也可能出现依法执法难以开展的局面和情形。

我们（执法人员）碰到过不少情况，（在）人手不够的情况下，人家也不会老老实实听你的，新进来的执法队员更是拿这种人没办法。老队员知道怎么对付。开展执法还是得一起开展，我们车辆一起出的情况下，严格按规定来的几率就大不少。（访谈编号：20170810）

上述情况反映了组织化力量的形象呈现对于中国基层执法有效开展的重要性。没有一定的执法力量作为支撑和后盾，在某些情况下就难以将行政相对人约束在理性法律话语互动框架内。对于基层执法队伍而言，人数优势仅仅刻画了执法能力的部分面向，专业水准、应变能力和老练程度等同样体现着基层执法部门的能力存量。在相关待遇缺乏竞争力、社会认可度低的背景下，城管执法部门的能力存量很难保持在稳定水平，这间接导致执法主体在与行政相对人遭遇时，并不总是能成功地将后者纳入法律互动框架中。

3.行政相对人的法律认知嵌入。执法主体与行政相对人的互动结果本质上受到框架选择的约束。如果行政相对人从内心主动认同法律规则对于国家有序运作的意义，那么执法主体很容易就能用法律话语体系与其互动，执法过程和结果就更具可预期性。

大多数人还是知道应该遵守法律。你问他知道错了没有，他也都会说错了错了，以后一定注意。（态度）端正些，情况就好处理。（访谈编号：20170812）

总之，依法执法状态实现之关键在于成功将行政相对人纳入并维持在理性法律话语框架内。在窗口空间的情境下，很容易实现前述目标。即使在街头空间，如果执法力量以组织化的力量形象呈现，也能够相对容易地实现依法执法。当行政相对人主动认同理性法律话语互动规则体系时，依法执法更是水到渠成。然而，较高的守法意识对于刚刚进城的人群而言，有些时候就是一种奢求。

就跟你骑自行车一样，在乡下你想怎么骑就怎么骑，谁管你？这种法律规则意识，还是得从娃娃抓起。（访谈编号：20170810）

二   执法妥协：当伦理政治话语撬动理性法律话语

一段时期以来，城管成为舆论关注的重点，加之城管执法领域暴露了诸多问题，进一步推动了党和政府加快城市治理现代化的建设日程^[28]。虽然有关城市管理的法规和政策越来越多，但它们并未成为城管日常工作的唯一凭依，窗口空间也并非执法力量完成任务的主要场域。在街头流动空间和固定领地空间，由执法冲突和执法妥协所构成的模糊地带才是基层执法的基本面貌。这个判断也大致符合经验观察的结果。从田野经验可以看到，城管依法执法之所以依旧难行，除了以往被反复强调的警力不足这个核心约束以外，还存在其他未被关注的原因。调查发现，转型中国社会中强大的传统民本话语以及党的政治意识形态话语都对基层执法的具体形态产生了深刻影响。

1.街头执法的道德舆论约束。对于正处于快速城镇化的中国县域地区而言，大量农民群体得以在城市边缘地带摆摊谋生。这些群体中，相当一部分的形象符合社会普遍认知意义上的“弱势群体”（无论是就经济地位还是代际更替而言）。他们要么衣着朴素，要么拖家带口，总之很容易带来极强的情感渲染力。此外，这些群体往往缺乏其他的谋生技能，民生话语中这些群体拥有天然的亲和力，并为他们的行动赋予较充分的合理性。尽管如此，很多时候这些群体的行为又的确属于违法范畴。

我们去执法，路旁经过的老百姓就指责我们不给这些人活路。这些人如果本来身上有点毛病，万一出现个意外，我们更有理也说不清。而且这些人聪明呢，特别会用一套说辞给我们“戴高帽”，说我们是为人民服务的，应该“照顾”一下他们的生活。（访谈编号：20170812）

在城乡结合部，上述情形相当普遍。对于县域这个“说大不大、说小不小”的半熟人社会空间而言，考虑自己的面子、在乎别人的评价、权衡未来的后果仍然是很多人行事时的约束因素，执法人员也不例外，道德舆论机制会嵌入执法过程。

熟面孔还是会遇到的。看到了要是给你传开了，人家就说你这个人怎么怎么样。小县城里关系还是很重要啊。（访谈编号：20170812）

但是，需要看到的是，仅仅道德舆论机制并不能促使执法主体转换话语体系框架。其中的关键在于，党的政治意识形态话语吸收了传统民本话语的内容要素，我们甚至发现“以人民为中心”“民生是最大的政治”等表述实现了传统民本话语的现代再造，共同塑造了一种伦理化的现代政治哲学。由于政治意识形态话语在位阶上高于理性法律话语体系，在这种压力下，执法主体就较为容易地从依法执法转向执法妥协。执法妥协的客观存在，一方面避免了潜在的冲突性执法情境，从而有利于维护社会稳定大局；另一方面也较好地保障了社会转型时期那些还无法充分适应城市化进程的人民群众的生存权，并在某种程度上赋予他们在都市新生活环境中的学习机会，体现了执政党反复强调的“以人民为中心”的执政理念。

2.不确定执法环境下的执法风险。街头空间的高度不稳定性可能诱发的执法风险也是导致执法妥协的另一重压力机制。

因为一两个“刺头”搞出点乱子来，我们不想这样，领导更不想这样。最害怕弄出伤人杀人的新闻出来，最后谁也说不清，还得被处罚。（访谈编号：20170812）

我们之前出现过执法时被人拿刀子威胁的情况，泼油的情况也不是没有发生过。这都是教训。我们城管，必须得够小心……能抓紧结束执法就赶紧结束，千万别耗个不停，我们不是人家警察，啥也没有啊。（访谈编号：20170812）

一些老百姓的法律意识的提高是一个漫长的过程。有些时候我们这个执法活动就得讲究一些策略。（访谈编号：20170810）

不难发现，自身面临的执法风险以及可能诱发群体性事件所带来的社会不稳定风险，是执法主体执法时的重要考量因素。客观上来看，在任何行政相对人群与执法力量交涉的过程中，都有可能因为这样或那样的原因而诱发群体性事件。不过，相较于其他人群而言，老弱病残群体已经事先被社会确定为弱势的一方。当城管执法人员接受了这种舆论认知，自然会小心翼翼地与这一群体打交道。因为，与僵硬刻板的完成执法任务相比，避免由这一群体诱发的群体性事件显然更为重要。由于执法而导致社会不稳定后果，是执法成本中的不可承受之重。对于行政执法人员而言，做出一定的妥协，可以在完成任务的基础上，避免潜在的社会不稳定后果，同时还不会招致有关不作为的舆论压力。

对于违法的行政相对人而言，他们也乐于凭借弱势群体这把“话语保护伞”最大限度地降低自己的利益损失。当城管执法力量面对老弱病残行政相对人群体时，除了要尽力规避基于传统民本话语而引出的保护弱势群体的道德舆论话语压力，还要面对由弱势群体的身体因素可能引发的直接风险，以及可能伴随的指向执法队员自身的间接风险。这双重风险所造就的执法风险机制推动执法主体从理性法律话语体系向伦理化的政治意识形态话语体系转换；伦理化的政治意识形态话语则为这种转换提供了正当依据。总之，这种转换为一些特定情境下的矛盾化解创造了一种柔性处置余地，使得相关利益主体之间达到了相对均衡状态。就此而言，执法妥协实际上对于理解中国的社会稳定谜题提供了补充性解释。中国的国家与社会关系并不是西方主流政治学所秉持的“国家—社会”二分法的对立关系，而是彼此寓于其中的融合关系。执政党针对国家权力所构建的法律与政治伦理双重约束，无疑为社会保护自身力量提供了有力援引。

3.时间的力量：执法的政治问责压力。科层制被认为是观察中国政府行为逻辑的一个重要视角。尽管如此，中国政府的运作充满了大量无法用科层制框架解释的死角，最突出的表现就是结构的理性化与功能的非理性化。在压力型体制下，政府部门的常态框架必须服从由高层发出的诸多中心任务。在这种情形下，政府部门需要将本部门职能暂时置于一旁，使部门运作服从整体要求。城管执法妥协的产生与中国政府运作的这一特征有着密切关系。

凡事都得讲政治啊。市里创文要求我们多牺牲一点。搞不好的话，就要问责你。（访谈编号：20170812）

从表面上看，城管部门的职能似乎有非常清晰的界定，实际上其日常运作具高度不确定性，需要完成职能之外的一系列政治任务，城管执法的行政属性自然而然被解构了。正如某位执法队员所说：

平常的时候，我们按部就班地，该怎么干活就怎么干活。遇到特殊时期，我们就不能按照平时的样子搞了，要以最快的速度实现路面整洁和日常街道秩序。背街小巷特别关键，也最难搞，我们人手又不够。慢工出细活不行，情况不允许我们这样。有些人也拿这个说事，说什么“你们创卫不都是为了老百姓的生活好嘛，怎么这么弄”。那些个有点眼力的，不愿意惹事的，当时就饶过他们了，下不为例就行。起码这样不给我们工作惹麻烦，尤其是市里这几年一直在搞创文，特殊时期，特殊对待吧。（访谈编号：20170810）

非常规任务时期的执法，任务压力巨大，执法力量在时间与空间双重维度上的资源均呈现紧张状态。非常规任务的政治属性进一步强化了行政执法力量的任务完成逻辑。对于日常管理的盲区，有限的执法力量难以将违法的行政相对人，尤其是背街小巷等区域中违法的行政相对人，从容不迫地纳入理性法律话语体系框架中。相对于行政执法主体，行政相对人更懂得如何利用街头的“游击战术”予以回应。那些没有及时撤离的小商小贩，如果学会利用这套政治话语应对执法人员，同时借助非常规任务这一具备政治色彩的时间力量，妥协策略势必变成执法力量的隐性内在要求。可见，时间性与空间性双重压力的叠加，促使伦理化的政治意识形态话语框架得以激活，并表现出相对于理性法律话语框架的运作优势。在这里，两种话语框架的灵活转换存在强烈的任务敏感性与空间敏感性，并且它们是一种互为支撑的关系。笔者在街头向零星的流动商贩询问其对于“创文”的事项是否了解，有小商贩回答道：

听人说这都是第三次了，再搞不上，下面这些干活的估计也得挨批评。（我）也不敢到处出摊子了，还是得偷偷摸摸的。城管这个时候肯定更不愿意看见我啊。（访谈编号：20170810）

如果不存在执法妥协这种策略形态，在面对持续不断的多重政治中心任务压力下，基层官僚可能会陷入能力不足和执法失灵的困境，导致大量的执行冲突和执法困难。执法妥协实际上反映了社会转型时期中国基层政府运作的弹性特点。正是在这样一种松散关联（loose coupling）的组织形态的支撑下，中央意志的有效落实才得以真正实现。

三   滑向执法冲突：话语体系转换失灵

执法妥协的产生，实际上是在高度不稳定的街头流动执法环境所附着的空间敏感性、行政执法主体面临的执法力量约束以及违法的行政相对人所附着的群体特征敏感性这三重微观机制独立或者相互作用下，执法互动框架由理性法律话语框架转向伦理化的政治意识形态话语框架的结果。当推动执法话语体系转换的微观机制阙如、维系特定话语互动框架的能力不充足时，执法活动就更容易滑向执法冲突而非执法妥协。

1.固定领地空间弱化执法能力优势。一位执法队员告诉笔者：

原来有一家吃面的店不规范经营，我们不是没有罚款，但他就是屡教不改，他老婆还拿热油泼我们。他也就是敢在自己家门口这样，要是在我们局里，他敢？”（访谈编号：20170812）

该案例说明，相对于流动执法空间，固定领地环境对于行政执法主体与行政相对人意味着不同的损失与收益。

一方面，经营活动的固定性使行政相对人维护“领地”的意识和动机更为强烈，毕竟他们不可能像流动小贩一样随意更换经营场所，否则显然会增加其生产成本。对固定环境的熟悉同时强化了其应对外来执法活动的对抗能力与讨价还价能力。然而，这种行政相对人掌控讨价还价过程的主导特征越强，就越是进一步诱发了执法冲突爆发的可能性，因为这必然会损害城管人员的执法权威：

我们不可能被牵着鼻子走。（访谈编号：20170810）

另一方面，对于城管执法队员而言，这种固定领地空间实际上弱化了他们的力量优势，这在执法队员的陈述中也得到印证：

但是，你拿他们一点办法也没有。（访谈编号：20170810）

然而，这些屡次犯规的小贩如果不加以整治，又会影响以后的工作开展。

要是在别处，你看他还敢不敢？（访谈编号：20170810）

对于流动商贩而言，他们大不了可以采取“退出”或者“呼吁”而非“抗争”的策略^[29]。但是，在固定领地空间情境下，执法主体的力量优势被相对弱化，又缺乏足够强大的道德舆论压力，导致既无法保证理性法律话语互动框架的相对稳定，又无法推动理性法律话语框架向伦理化的政治意识形态话语框架的有效转换，其结果更可能是执法冲突。

2.话语转换的压力机制缺失。相较于老弱病残行政相对人，非弱势群体行政相对人更容易与执法力量发生冲突。有些城管队员就指出：

我们执法的时候，更多碰到的是一些年轻人，仗着自己年轻气盛，就跟我们耍横。我们惯他一次，别人就会跟着学，我们以后的工作就更没法开展了，多少双眼睛都盯着看呢。（访谈编号：20170812）

常识中的弱势群体往往是基于社会普遍认知建构的产物，但是真正有经济困难的并不一定总是能被纳入日常认知中。年轻群体在大多数人的思想中总是可以凭借合法辛勤的劳动而谋生，因此，即使在街头空间这种高度不稳定的情境下，较之老弱病残行政相对人群体，伦理化的政治意识形态话语也更不易被激活。这时，即使行政相对人主动援引伦理化的政治意识形态话语这种框架化武器，也并不能推动城管队员从理性法律话语向伦理化的政治意识形态话语框架转化，反而造成两者在话语框架上不一致的冲突局面，执法妥协结果自然不会产生。

年纪轻轻的，又不是一点文化都没有，跟你讲法律就跟我们（执法队员）打马虎眼。一次次挑战我们的执法权威，我们不能姑息退让。（访谈编号：20170812）

道德舆论机制的作用高度依赖于行政相对人群体特征，只有这种群体特征充分符合传统民本话语在当时情境下的指向对象，才会产生充分的道德舆论压力。此外，执法风险在多数情况下更容易由老弱病残行政相对人群体而非年轻人群所引发；政治问责机制造就出的时间的“政治”影响也并非无条件存在。总之，对于执法力量严重不足才是常态的执法主体来说，当无法将行政相对人有效维系在理性法律话语互动框架内，并且话语体系有效转换所依赖的三重压力机制又不够稳健时，执法主体也就失去了妥协的动力，执法僵局就可能走向执法冲突。

五.   结论与讨论

与秉承权威主义二元分析框架的研究相反，笔者发现基层城管依法执法的对立面并非执法过程的任意恣睢，而是由执法妥协和执法冲突共同构成的模糊地带。研究发现，转型中国社会存在的三套彼此之间充满张力的话语体系，加剧了执法主体稳定维持理性法律话语框架的难度，从而为多样化的执法形态塑造了空间。当城管执法力量能够将行政相对人持续纳入理性法律话语互动体系，依法执法就是可预期的。当道德舆论机制、执法风险机制、政治问责机制存在，且独立或者协同发挥作用时，理性法律话语体系向伦理化的政治意识形态话语体系的转换将得以实现，执法妥协现象更有可能产生。反之，如果执法主体既缺乏充分的执法能力维持理性法律话语互动框架的稳定性，又缺乏充分的外部压力推动其向备选的执法话语体系转化时，执法对峙状态就更加可能滑向执法冲突（见表 1）。

表  1  话语体系转换与执法形态变异

初始话语框架	中间转换机制	转换结果	执法形态
理性法律话语	执法力量强势	不转换，维持既有框架	依法执法
理性法律话语	执法力量不足 转换机制存在	转换为伦理化的政治意识形态话语	执法妥协
理性法律话语	执法力量弱势 转换机制缺失	不转换，既有框架不稳定	执法冲突

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本文努力将依法执法、执法冲突、执法妥协纳入统一的分析框架，尝试弥合以往相关研究的缝隙和裂痕，以更完整地呈现基层执法图景，希望通过“场域结构—话语体系—执法变异”分析框架深化对于基层执法形态分殊机制的理解。当然，本文尚存在一些局限性。尽管质性研究与量化研究遵循着迥异的推断逻辑^[30]，但是对于更加丰富的细节的掌握是彼此一贯追逐的目标，因此有必要在未来的研究中将本文初步形成的一些相关概念操作化，辅以量化手段或者尽可能提升基层执法案例代表的饱和度，与本文案例所深描的机理形成呼应和补充关系，进一步检验本文所提出的核心命题并提升分析结论的有效性。此外，基层执法具有多样性，使得基于城管的研究发现难以贸然推广到整个执法领域。因此，有必要在后续研究中扩展视野，对包括市场监管执法在内的其他执法领域做更多的理论检验。

本文延续了有关基层执法、街头官僚主题的讨论和对话。无论是“弹性执法”^[31]，还是“摇摆执法”^[32]，抑或本文所揭示的“基层执法形态分殊”，均指向同一个事实，那就是国家权力在基层社会中的运作与规范上的文本要求相去甚远。基于本文的分析框架，能更好地理解已有学者早前总结的有中国特色的城管自由裁量权行为^[33]。基于中国基层（城管）执法形态分殊的分析表明，中国基层国家权力实践受制于多种因素的影响，其中既包括规范化的理性法制话语，又包括党政体制所建构起来、呈现弥散性分布特征的伦理化政治话语，以及历史悠久的传统文化观念习俗的深刻影响，处在大转型过程中的复杂的中国社会中，国家权力的有效施展被进一步制约着。法制程序正义与伦理政治追求的杂糅彰显了中国国家独特的现代气质，以及中国现代国家建设对于“现代性”的特殊意涵。转型中国的国家权力实践实际上深刻反映了近代中国革命道路中对于单一的现代性的“超越癖与求新癖”^[34]，这一历史遗产的作用从未消失。对于中国基层（城管）执法形态分殊的分析，还具有方法论层面的重要意义：理解真实的中国，必须基于真实的中国经验，同时辅之以概念范畴和分析框架的更新，而不能简单因袭抽象的、非在地的域外既成理论。只有如此，才可以从二元对立的逻辑游戏中跳脱出来，真正实现理论与实践的有机统一。

本文的研究展示了依法行政的中国本土关照，只有从法律的规范性约束与政策温情意涵之间的兼容和平衡中才能对其进行更全面和适恰的把握。事实上，在国家发布的相关政策文件中，对基层执法方式提出了相关要求，为执法方式提供了弹性空间。如2015年12月颁布的《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》指出，“坚持处罚与教育相结合的原则，根据违法行为的性质和危害后果，灵活运用不同执法方式，对情节较轻或危害后果能够及时消除的，应当多做说服沟通工作，加强教育、告诫、引导。综合运用行政指导、行政奖励、行政扶助、行政调解等非强制行政手段，引导当事人自觉遵守法律法规，及时化解矛盾纷争，促进社会和谐稳定”。因此，如果仅就城管执法谈城管执法，就只能从法律单一维度去观察和评判执法策略现象；如果跳脱出去，站在城市化转型和社会变迁的背景下讨论推进社会发展与稳定的大问题，就能更好地理解基层执法妥协现象所包含的内在积极价值。

推进基层综合行政执法改革被认为是改善基层执法活动的重要途径。目前，基层综合行政执法改革正在各地如火如荼地开展。2019年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，为推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉、强化乡镇和街道的统一指挥和统筹协调职责等进一步指明了方向。笔者相信，基层综合行政执法改革，以理顺体制机制为途径，与简政放权、放管结合、转变政府职能、规范行政权力运行等有机结合，将有利于构建起权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理体制，进而推动城市管理走向城市治理，促进城市发展方式转变和更加高效有序运转，实现城市让生活更美好的目标，夯实和提高党执政的社会基础和执政能力、国家治理的根基和水平。因此，在未来，依法执法将逐渐成为基层执法部门的主要执法方式，而执法妥协会伴随着社会的发展进步和执法能力的不断提升而逐步淡出历史舞台。

^①资料来源：维基百科词条“中华人民共和国城市化”，https://zh.wikipedia.org/wiki/，访问日期：2022年3月29日。

^②与本文的核心概念执法妥协相近的一个概念是基层执法中普遍存在的自由裁量行为。如果说一般自由裁量行为折射的是，法律在面临严格程序正义与有限信息之间存在紧张状态时，不得不赋予基层执法人员一定的自主权从而保证法律得以有效落实，那么执法妥协便嵌入了执法过程中的微观政治影响，后者反映了行政执法主体在开展执法活动时受到行政相对人的主动作用，被迫调整执法策略的现实。普通的执法自由裁量行为仍然是为了追求更加有效合理的法律效果，这种执法策略是受到法律框架保护和确认的，而执法妥协则已经挣脱了自由裁量行为的法律规制。比如，某地城管执法局对擅自摆摊经营处罚的自由裁量规定是：首次罚款50—100元，第二次100—150元，第三次150—200元。在某次执法中，对于存在首次违法摆摊行为的行政相对人A做出了罚款100元人民币的行政处罚，对另一存在多次违法摆摊行为的行政相对人B也做出了罚款100元人民币的行政处罚。从法律上来看，针对A的处罚属于自由裁量行为，而针对B的处罚并未依照法律规定，后者其实是一种典型的执法妥协现象。城管领域比较典型的执法妥协表现形式主要包括：本应从重罚款，最后却变为从轻或者不罚款；本应依法暂扣街头乱摆摊具，最后却变为口头批评劝诫等。