2018年7月17日，河长制体系在中国全面建立。表面上看，旨在打破“九龙治水”格局的河长制是一种跨部门协同的模式，但实际上属于一种新型的混合型权威依托的等级制协同模式^[1]，并没有从根本上突破强调分工和专业化的传统官僚制模式。不可否认的是，河长制在压实地方党政领导的水环境治理责任，解决长期以来水环境治理资源分散、职能碎片化、统筹权威缺失等问题上发挥了积极作用。但其在推行过程中却难以超越国家治理的逻辑困顿，如集权与放权、权威与治理、政策一统与执行变通、科层治理与多元共治等。这些逻辑困顿在现实层面最突出的表现就是治水“最后一公里”难以打通：一方面，声势浩大的河长制治水创新机制频遇“上热下冷”，在基层推动难以找到抓手，有关基层治水“阳奉阴违”或策略性执行的报道频现；另一方面，在治水责任目标自上而下层层落实中的“一把手包干”“一票否决”等强行政手段，到了基层却难以奏效，基层深陷有权无实、重责难担的尴尬境地。那么，基层治水“最后一公里”为何难以打通？笔者拟以S市作为个案研究的对象，^①基于“权虚责实”的分析视角，通过访谈、参与式观察和田野调查等方法搜集的数据与资料，对这一问题进行深入探究。

一.   治水“最后一公里”堵在何处？

治水“最后一公里”通常是指“市—区—镇(街)—村(居)”四级河长制体系链条中的“镇(街)—村(居)”末梢，它既是河长制政策执行链条的末端场域，也是政策容易走样且极具复杂性和挑战性的实践空间，时常与政策执行理想状态存在差距。为实现“河畅、水清、岸绿、景美”的河湖管护目标，S市政府已经围绕着河长制调动了系统的政策资源、资金资源、社会资源和舆论资源等，但水环境治理的“最后一公里”问题仍然存在。

一   市区“热”、镇村“冷”的治水运行态势

基层治水呈现“权虚责实”的态势：对于治水权力而言，越往基层走，治理权力越小，能力越弱，资源也越匮乏；而对于治水责任来说，越往一线去，治理责任越大，任务越重，考核也越严格。权责倒挂首先带来的是“上热下冷”的局面，一方面，上层对治水充满期待，积极制定各种政策措施以指导、推动、监督和鞭策基层治水工作，大有风风火火之势；另一方面，基层一线疲于解读治水政策、执行治水任务、完成考核指标，加之上级各职能部门交付的日常工作，常显疲于奔命之态。在这种行政高压之下，基层激励措施不足又进一步挫伤了基层执行的积极性，由此“上热下冷”成为基层治水政策执行的常态。通过地方主官担任“河长”这一制度设计，河长制推动了地方党政领导将注意力由原来的经济发展转移到生态保护和水环境治理上。但对于由镇街党政领导兼任的镇街级河长而言，一来，镇街河长需要在经济发展、社会稳定和环境保护等多个领域扮演责任人、推动者和协调者的角色，而水环境治理只是其众多工作中的一项，其注意力不可能持续集中在治水这一单项工作上；二来，镇街河长处于河长制科层体系中的底端，很容易遭遇治水资源的“天花板难题”，其有限的资源调配能力与层层加码后的治水任务之间的矛盾比较突出；三来，各个分管领导本身就有自己的分管领域，让非分管领导对治水工作投入高度的注意力分配资源是不现实的，河长的角色与非分管领导原来的角色势必存在时间、权责与内容等冲突。^②对于镇街河长而言，只要“完成”市区级政府发包的治水任务，避免在上级政府面前获得负面评价，不至于影响自身的政治晋升前途即可，因而也更加关注“达标”而非“绩效”。

二   政策“一盘棋”与执行“一刀切”的掣肘

虽然河长制在政策设计初衷里包含因地制宜的治水安排，但在“刚性考核体系下，所谓的‘一河一案’‘一河一策’不过是一个模子里倒出来的流水线产品而已”^[2]。在S市早期的治水工作中，为了下好“一盘棋”而采取“一刀切”的执行方式的情况尤为凸显。一是，在“散乱污”企业的清理整顿专项整治中，阵风式地整治“涉污”企业。如曾作为RH镇支柱产业的42家草菇场在2017年的环保问责风暴压力下被当地政府全部查封。事实上，“草菇养殖的碱性非常弱，不可能对水体造成所谓的污染”，并且“政府的废水检测报告没有依法公开”。二是，在“禁养、禁种、禁排、禁采、禁堆”范围划定上“一刀切”。2016年5月18日，环保部发布《畜禽养殖禁养区划定技术指南(征求意见稿)》，要求依法关闭或搬迁禁养区内的畜禽养殖场(小区)和养殖专业户。BY区的养鸽场首当其冲成为关停对象。养殖户不理解闹情绪，提出“鸽子吃的是薏米，鸽子的粪便还可回收种菜，污染极小”。但回应是“鸽场座落在新划定的流域禁养范围了，必须关停”。事实上，禁养区范围的划分是比较模糊的，但为了规避治水责任，基层政府“宁可一刀切地禁养”。三是，河涌治理早期关于拆除“河涌两岸6米内构(建)筑物”的规定，在基层执行起来难度很大。因为，“这样的工程量巨大，难以完成，相当一部分都是很早以前就正式规划了的”，并且由于补偿问题而引发的矛盾非常多。此外，基层常常在“该不该拆”的定性问题上拿捏不准，但“上面要求完成拆违任务的时间也比较紧，按照程序走下来，调查、取证的时间是不够的”。

三   基层治理中难碰的“奶酪”

河长制落实到基层，势必会碰触基层利益群体的奶酪，尤其是动员村社集体和村民方面困难重重。首先，由于市、区两级对村集体的直接管辖(干预权)不如镇街对村居干预那般有力，很多工作需要基层镇街出面推动，然而牵涉到村集体的利益就进入了谁都犯难的境地。以河涌沿岸违章建筑拆除工作为例。^③BY区LC村村委会2012年打造水上绿道驿站的时候，违法将房屋建在流溪河河堤内。S市水政执法支队要求予以拆除并恢复原状，但村委不承认其属违建，拒不配合。执法人员抱怨：“每次去制止的时候，村委和一些村民抵触情绪很大，我们这么几个人要去强拆，连机械都进不去。”^④拆违，动用行政强制力量来推动都这么艰难，对于没有执法权和行动资源的基层河长而言就更是“难啃的骨头”。第一，“拆违很得罪人，影响到村集体经济和村民收入，补偿不到位的话实在很难做工作”；第二，“基层没有执法手段，没法强拆，只能通过不断打感情牌、寻找利益补偿来做工作”。

其次，上级难以用官僚组织那套正式的约束机制管控或问责非体制身份的村居河长，加之村居河长与村里有着千丝万缕的利益关系，因此在推动基层治水中没有很好的抓手。为了推动村居河长积极治水，LW区曾向市河长办建议将村社“三资平台交易”的审批和村居河长的治水绩效挂钩，将河长制的相关指标和要求直接贯穿到三资平台交易的条件中，不配合治水要求完成整治任务的村社项目不准许交易，若不达标则暂停三资平台交易等，试图通过限制村居经济命脉来倒逼村集体与村民配合治水整治行动。这一建议一出来就遭到了基层的强烈反对。一些村居河长提出：“治水还真不能用传统的行政高压，不能一味将治理压力转嫁到基层一线，更不能掐着基层经济命脉来整治，如不慎重，很可能造成民怨。”

四   避责驱动下政策执行打折

治水制度创新以来，行政强力与问责高压的态势确实对水环境治理起到了很大的推动作用，让体制内外和上下看到了治水的信念与决心。然而，面对上级的层层压实，基层容易陷入避重就轻、选择性执行的漩涡，“共谋”也容易成为基层治理的行动逻辑，基层政策执行往往大打折扣。其一，“能不报就不报”。文件规定，“对其职责范围内无法及时处理的问题”，村居河长“应在1个工作日内通过APP上报镇街河长”。镇街河长“要在1个工作日内通过河长APP上报区级河长”。但所上报的这些问题最终有可能通过市区两级河长办交办或督办的方式再回到本层级解决。权小责大的基层河长由于“没有那个能力解决，为了省事就干脆不报了”。现有考核机制也影响了基层河长上报问题的积极性，“假如上报的问题是解决不了的，最后APP的办结率考核是各区的，到时候又考核各镇街，镇街又考核村居，这样一级级地压回来，镇街和村居河长报上去不就是自找苦吃嘛”。其二，“避重就轻地上报”。基层发现，上报的问题越复杂，被问责的概率就越大。为了避免被问责，基层河长在上报问题时往往避重就轻，并且只在基层的工作微信群进行内部交流，不愿通过有交办督办流程的河长APP或网格化信息平台上报问题，导致大量的问题和矛盾没有进入相应的制度化回应流程而被掩盖^⑤。其三，“上报问题不能给上级领导添麻烦”。由于镇街河长要“协调解决”下级河长上报的重点难点问题，即使是“协调了但未解决的”依然要被扣分，因此，镇街河长并不希望村居河长把“难啃的骨头”上移。对于村居河长而言，镇街政府既是自己的上级，又是村居河长制工作的考核评价者，并且村居上报给镇街的难题最后可能还是通过系统流转回到手上，因此村居有强烈的动机对问题进行选择性上报。其四，“上报问题要考虑如何面对乡亲乡里”。处于熟人社会的村居河长在政策执行中牵涉的因素更加复杂，需考虑的问题更多，“比如涉及自己亲戚的问题，涉及村集体利益的问题，还要不要村民选票？如何拆，组织谁拆，选哪户拆？”等。由此，执行“打折”成了上有政策、下有对策的生动写照。

五   技术赋能基层政策执行的局限

近年来的治水中，S市积极实施技术治水，开发信息平台，试图通过技术赋能基层政策执行，推动基层河长履职的规范化、高效化和精细化。一是，开发建设河长信息管理系统。这是一个服务于河长管理、考核管理、一河(湖)一档、一河(湖)一策、上报问题、交办事项等流程的自动流转的信息化平台^⑥。二是，研发与投放移动端“河长APP”^⑦。“河长APP”设有“河长巡河”功能板块，基层河长可以通过“河长APP”进行签到、河道巡查、问题上报与处理等，其上报的问题处理的全流程可以通过“待办事项”^⑧这一功能板块来实时获知。“河长APP”设计的是一个“活流程”^⑨，上级河长办可以通过“河长APP”后台的数据提取，生成“河长周报”，并且通过“红黑榜”“积分榜”等对履职表现突出或履职不佳的河长进行通报表扬或批评。

这些技术手段的本意是更好地赋能基层政策执行，却产生了技术治理意料之外的后果。一是，由于基层河长“同时承担着‘政策执行者’和‘信息传递者’的‘双重角色’，但当‘政策执行者’的身份在现实中无法有效执行的时候，他们为了避责，就只有通过其在信息传递网络的中心结构位置来‘搭便车’”^[3]。二是，技术平台只是一种工具，上下互动的机制本身要靠人的动员与配合。碍于地方治理的实际情况，镇街与村居联系紧密、关系融洽，在政策执行中容易形成抱团共谋的局面。加之, 数据的采集根本上也是依靠基层河长的人工选择和上报，因此技术赋能也可能沦为技术“负能”。例如，“虽然系统给村居河长设置了越级上报的活选项，但平台运行近2年，出现越级上报的情况非常少”^[4]，实际上基层管理网络可能存在的共生关系会消解技术创新。

二.   小马拉大车：长期以来的“虚权”架构

作为自上而下的环保治水行动，河长制对原有治水体系进行了创新与改革，着力解决水环境治理长期存在的一些痼疾。然而，从本质上看，河长制治理集中体现了“达标压力型体制的运作逻辑，这种体制过渡依赖党政领导权威的‘在场’，在政治压力传导不到的地方，容易带来政策执行力弱化疲软的后果”^[5]。事实上，在治水任务层层下压，问责高压时时紧逼的态势下，基层能力似“小马”，责任考核如“大车”，“权虚责实”的窘况给政策执行的“最后一公里”平添了不少“路障”。

一   低治理权与河长办的“三重”困境

在中国的科层体系中，治理权^⑩具有明显的层级分布特点，“越高层级的政府治理权越高，越到基层治理权越低”^[6]。治理权的高低往往取决于几个要素的相互作用：资源量大、时间充沛、任务少，治理走向主动化，表现为高治理权的主动治理；资源量小、时间紧迫、任务重，治理绩效往往不理想，易遭问责，表现为低治理权的被动治理。而基层治水“最后一公里”难通的表现，正是低治理权的被动逻辑造成的现实。一方面，既在纵向分级设置河长办，又在横向上保留原流域管理与治水部门，形成新的条块权责交叉，将治理任务与责任层层下压，河长办与环保、水务、农业、城管等各治水部门往往重复发布要求与标准不一的治水政令与问责考核，造成基层任务重、责任大，资源配置能力小，权责极其不匹配。另一方面，上下级考核设置严苛，上级下达任务时未能充分考虑历史欠债的复杂性，难度系数高。当政令到达基层一线的村居河长，其治理能力的有限性与责任边界的无限性更是难以平衡的矛盾，令基层河长面临治水问题报与不报的两难选择——上报：问题无法解决，完成不了考核指标；瞒报：一经发现，又要被问责处理。

从制度设计的初衷来看，作为河长制日常运转所依托的机构，河长办被寄望于发挥权威性的综合协调作用。但在实际运作中，S市的四级河长办经常面临着“三重”困境。一是，组织逻辑困境。目前，河长办主要依托水务行政主管部门某个处(科)室开展工作。其中，市、区两级河长办设在水务部门，一些区级河长办的地位仅仅相当于水务部门的内设科室，在工作开展中，除了承担河长办的工作职责之外，还要同时承担水务部门原有的工作。镇街河长办问题更为突出，多数只是在城管科简单挂牌，在人员、经费、专业性等方面缺乏基本保障，在实践中更多扮演资料收集汇总、上传下达和信息通报等角色。河长办到底应该定位为任务型组织，还是常规型组织?河长办这一套组织体系如何与水环境治理现有的科层体系融合？这些问题都困扰着河长制的推行。二是，能力困境。一方面，河长办无专门编制人员，人员的流动性大、专业性不强^⑪且普遍具有“临时”心态，导致河长办在具体开展工作过程中，常有很多不顺畅、难衔接的地方。在业务交往过程中，河长办的工作人员常常被抱怨是“一问三不知”。另一方面，受制于人员不足、权责不匹配等因素，河长办为河长履职提供参谋、服务、保障工作的职责难以落到实处，镇街河长办更是难以满足河长制推行的基本需要。此外，专业主义以及各部门对信息权力的把控也会对河长办的专业能力构成一定的挑战，如环保局经常对河长办查处工厂违法排水排污数据的准确性提出质疑。三是，责任困境。“虽然河长制以‘责任发包’的形式将河湖治理责任‘发包’给了地方党政领导，但发包的‘治水责任’存在转移到河长办的挂靠部门——水务部门的危险，而对于其他涉水部门的规则约束不足。”^[7]访谈中，就有一些镇街河长办向笔者抱怨：“本来属于上面各部门自己职责范围内的事情，因为有了河长办，现在都一股脑儿地推给我们河长办了。”

二   “被动接受”的任务设定与“权力转移”的软控制

科层组织与生俱来的权威体系与实际有效的治理行为之间存在此消彼长的内生关系，而这些关系博弈的根本就是科层体系中上级对下级的“控制权”。治理的过程也可看成是科层权力再分配的过程。那么，最有效的治理行为，势必需要打破科层权力的倒金字塔配置，以实际的治理问题为导向，给予基层更高的治理权。然而，由于担忧科层政令在传导过程中“权威流失的累积性效应”^[8]135，组织仍具有加强控制的冲动。S市的治水与其他公共治理议题一样，虽然延续了“放管服”、属地管理等简政放权的政策，将治水权责层层压实到基层镇街与村居河长，但事实上目前只是下放了治水的事权与管辖权，而并未给基层河长配给相应的资源(人事、财政等)调配、时间规划、因地制宜等关键性的治理权力。遇到超出能力与权限的问题，镇街需求助于上一级河长办或相关职能部门，协调耗时长、成本高。在访谈中，相当一部分镇街河长认为“职能部门履职不到位是制约水环境治理的重要因素”，而且“需协调的部门多、耗时较长是河长制落实过程中存在的突出问题”。这种与基层有效治理所需的高治理权相悖的设计，是科层控制难以逃避的权力转移定律：“一定程度上使底层官员无法执行这一政策目标，必须求助上司，从而把实际的决定权转移给上司”。^[8]147

放在基层治水中，即使在形式上给予了地方管理水环境污染问题的权力，却依然削弱着其治水的作为能力，虚权与实责的纠结冲突，最终使得基层治水问题还得求助上级河长办或治水部门协助解决，形成虚权下放、实责下压的权责不一的窘况。如在网格化污染源治理中，上级明确压给镇街河长的是五大责任，包括污染源巡查与上报、组织开展污染源整治与销号、对所辖范围污染源负领导责任、统筹协调跨行政区河流污染源整治、上级河长办交办的其他污染源查控任务；赋予镇街的却是几项比较虚的权力，如污染源整治的组织指挥权、统筹协调权等。一方面，这些权力需要人财物以及权威等资源予以支撑才能有效运转，否则将只是一句空话；另一方面，这些权力的有效行使依赖于“条条”部门的配合，镇街对于涉水职能部门的不配合是没有任何制约手段的。政府“放管服”模式的设计旨在通过简政放权，使问题减少流转，提高治理效率。然而，现实情况却是，治理任务与治理责任层层下压，基层筑起“责任金字塔”；治理权力却迟迟不到位，基层“权责倒挂金字塔”情况愈发明显。基层河长面临多任务、重负荷、大压力，治水问题超出其职能范围，呈现出有责无权、责大权小的情况。

三   基层治理中非正式关系对科层权力的消解与制衡

所谓非正式关系，是相对于正式科层体系内部关系而言的概念。在长期的正式结构研究中，“派系、亲属、利益、个体欲望”等被称为非正式的关系纽带，常常被认为是破坏正式结构并导致组织混乱、信息不对称、缺乏合法性的诱因，被认为是科层治理应该摒弃和根除的落后干扰因素。组织运作离不开人为主体，而这些非正式关系又恰恰是人性难以割裂的联系。“怎样和‘人’交往、如何对待‘人’、如何治理‘人’、如何塑造‘人’的道理, 就是所谓的‘机制’和‘结构’。”事实上，非正式关系是科层组织研究中不可回避的现实问题。

回到S市基层治水场域，一方面，治水执行工作不断下移超出了正式关系的范畴。基层镇街在“权虚责实”的尴尬格局下，被迫将治理重任进一步下移到一线的村居。然而，镇街对村居河长是没有威权的：在设置上，村干部由村民选举产生，体制上不属于正式科层组织，那种诸如问责、考核、工资、人事任免等正式体系内的约束机制对其不具实际约束力，河长制存在基层动员的困境，难以通过正式途径直接对话。上级治水部门把责任下压给镇街，而镇街一级却无力推动村居级河长工作，从而形成“两头轻、中间重”的局面。镇街河长充当了夹心饼的角色，既要顶住上级的政令压力，又无法透过科层的正式关系将治水任务落实到村居。另一方面，镇街河长时常需要通过体制外的私人关系与村居河长进行沟通，辖内的治水绩效有时取决于镇街与村居的非正式关系。一是“拆违”面临的挑战。正式的组织与法条不足以合法撼动村集体或村民的物业，面对“安土重迁”问题，上级只能通过尽可能提供补偿的方式，配合村居一线干部深入村居做工作。这里除了拆违补偿到位外，“感情牌”是村居河长需要常亮的剑。二是养殖业整改问题^⑫。要做到既推动工作，又不至于打翻民众的“衣食饭碗”，必须依靠非正式关系的介入，晓之以情、动之以理、辅之以技，推动养殖技术与环保相辅相成，既美环境又保生计。

三.   大车压小马：责任层层“压实”的惯性

河长制通过强化垂直首长的主体责任，发挥党政一体与行政系统单一制的优势，把分散于各个治水部门的职能整合到地方党政一把手那里，使政府对焦点性的复杂事物实现系统管理。因此，从本质上看，河长制属于一种“权威依赖治理模式”。在实践运行中，河长制依靠“高位推动”，但政治势能会层层减弱，加上弱激励机制，政治变现能力就会大打折扣^[9]。

一   层层压实的治水任务与基层重负之间的矛盾

在S市，河长制依托常规科层组织体系建立了四级河长责任网络，多层级河长责任网络的存在使上级河长必须通过下级河长推行政令来实现自身的治水责任。

市、区级河长办作为政策目标的制定集团，通过权威责任与行政高压层层下达治水政令。《S市全面推行河长制实施方案》中规定，市级河长在责任河湖的整治和管理保护中负责“指导、协调、推动”，区级河长负责“组织”，镇街级河长负责“落实”，村居级河长负责“实施”。换而言之，治水政令到了镇街和村居级就要切切实实地转化为“落实”“实施”问题。

镇街级河长不仅需要落实具体的河湖整治与管理工作，包括污染物排放量削减、违法建筑和排污口的清理整治、征地拆迁、水面保洁等，而且还要监督村居级河长履行职责，协调解决村居级河长上报的重点难点问题。事实上，作为基层治水正式权力末梢的镇街政府及部门，实际权力、人力与财力有限，处于上级和村居级的夹心层：一方面，镇街动员村居河长无有效抓手，村居河长不一定配合执行；另一方面，镇街治理能力与权限不足，往往需求助于上一级河长办或相关职能部门，流转协调耗时长，处理问题的效率低下，而且镇街还要常常面对相关职能部门的“卸责”与“推责”。

村居级需要具体实施一系列的责任河湖保护工作，除了河湖和排水设施的一日一查工作之外，还包括将河湖管理保护纳入“村规民约”、组织河湖周边环境整治，甚至还要负责本村社自建污水收集管网介入市政污水管网系统，提高污水收集率。在制度设计上，村居不属于科层正式体系，但作为基层的自组织又与镇街长期存在盘根错节的密切关系，相互捆绑与渗透的现实使得村居两委在治水工作上成为政策执行的最前线。

如何推动各级河长，尤其是基层河长履职是全面推行河长制的核心问题。中国水环境治理具有“倒金字塔型”特征，基层担负着整合各部门管理资源的属地管理责任，相关部门的工作责任虽然都自上而下向基层下沉了，但相应的事权并没充分下放，基层人员配置也严重不足。^⑬与治理资源严重不足形成鲜明对比的是，一线的治水负荷比较大。对于村居级河长来说，除了要完成自身的本职工作，还要按要求开展日常巡河、开启APP实时记录巡河轨迹，把巡查过程中发现的问题在河长APP终端上报，按要求开展“四个查清”工作^⑭等。访谈中，村居河长普遍认为“河长”这个工作“吃力不讨好”“兼职不兼薪”。首先，河长APP对巡查的频率、时长^⑮、速度^⑯、路线等要求比较严苛和刻板。不少村居河长认为，“巡河占据我太多日常工作时间，使我工作负荷过大”，“巡河要求过于死板，脱离实际”。其次，基层河涌污染历史欠账多，如整体规划不足、管网建设落后、未达到雨污分流等，给治水工作的顺利推进带来很大的难度，而“村居河长能做的只是发现问题、上报问题，最终解决问题还得依赖各个职能部门才行”。再次，涉及临河违法建筑拆除、“散乱污”场所整治等容易得罪村集体或村民利益的工作，村居河长不得不花费大量的时间和精力去协调众多且关系复杂的利益主体，所以“河长是一个容易得罪人的职位”。最后，出于政策执行末梢的村居河长，需要对类似于“配合征地拆迁” “村社污水管建设”的考核指标负责，属于“芝麻大的权力、西瓜大的责任”。在种种因素的交错影响下，村居河长的履职积极性受挫，政策执行效果差强人意。

虽然上级以“守土有责、守土尽责”的名义将最严密的治水行动压实到基层一线，但治水只是基层社会治理繁重工作任务中的一项。每日一巡的硬性要求以及河长APP对于巡查的严苛要求令其苦不堪言；因天气恶劣、告病等其他客观原因导致的巡河不达标也容易被通报批评。^⑰此外，基层还需要经常“5+2、白+黑”地配合市区两级频繁开展的各种专项整治行动，如黑臭水体专项整治、北江流域水面漂浮物清理专项行动、“亮剑”拆违专项行动、餐饮企业现场专项检查、“散乱污”场所关停专项督察行动等，这些专项整治行动无一例外地通过高度政治动员、下达指标、分解任务和量化考核的方式来层层压实，基层在人财物、权力和注意力分配等资源短缺的情况下，进而不得不采取一系列“选择性应付”或者策略性执行的行为进行回应。

二   疾风骤雨式的治水政令与组织垂直协调的困难

河长制是一种协同创新治理的尝试，但实际并未跳出科层治理的逻辑，因此在协调与施压之间存在执行时效的矛盾。一方面，这种垂直的权威体系虽有强力的政治或行政权力依傍，但政令信息的上传下达特别依赖层级沟通的“中间人”，这里的“中间人”不仅指负责协调沟通的人员，也包括信息传递的媒介、程序等，因此垂直协调不仅增加了政令信息流转的时间，还提高了政令扭曲的风险。另一方面，垂直协调的结果必然是不断加强等级权威的集权效果，权威体系得到巩固，治理绩效式微。此外，“涉及大量人员的水平协调，都必须通过上几层的官员来实现”^[8]61-62。由于治水任务的绩效要求，河长办还要对同层级的“九龙部门”进行水平协调。制度设计上，河长办能有效组织和动员同级各部门协同治水，但实际中碍于河长办角色定位的合法性不足、权责关系与边界模糊等，水平协调吃力不讨好，仍需通过上级河长办或职能部门进行协调。因此，这种水平协调最终还是回归至垂直协调费时费力的循环中。

在S市推进水环境污染整治中，比较惯常的手段就是由市委书记、第一总河长向各区总河长颁布的“总河长令”。“总河长令”具有典型的权威依赖和强烈的“运动式治理”色彩，呈现了三个特点。一是，治水政令疾风骤雨式地下达，颁布频繁。自2018年9月到2020年3月，S市一共颁布了7次总河长令，平均不到3个月颁布1次。二是，任务重、时间短。如2018年年底前要确保九大流域内197条黑臭河涌基本消除黑臭; 2019年6月前要实现“无非法入河排污口、无成片垃圾漂浮物、无明显黑臭水体、无人为行洪障碍体、无违法违规建(构)筑物”的“五清”目标。三是，通过严厉的问责机制压实治水工作责任，如“强化监督” “严格执纪问责” “严肃追责”等措词在每一次总河长令中都反复出现，其问责不仅指向“敷衍塞责、工作不力”的责任人，还指向“工作进度滞后”的责任单位，并且问责的手段也越来越多样，如在第七号总河长令中所规定的“谈话提醒” “约谈督办” “移交市纪委监委”。

治水是项长期的工程，历史遗留问题在现实压迫下并非朝夕可以解决。无论是总河长1号令、2号令，还是围绕这两份政令的一系列相关配套的政策与文件，都无法真正实现彻底消灭黑臭，快速实现“五清”的政策目标。疾风骤雨式的政令下达，压得基层部门苦不堪言。整治违法排污、规范工农商业的污水治理、水面清洁等是需要通过多部门、多层级协同调配资源和权力的政策目标，垂直权力高压可以勉强如期完成；但涉及拆违赔偿、管网整改、截污纳管等工程基建性质的目标任务，需耗费较长的时间去协调和组织人力、物力、财力。在相当多基层河长看来，上级在整改的时候要给基层一定的解决问题的缓冲时间，否则“就变成了应付任务式的政策执行了”。

三   强问责与弱激励的机制设计

S市河长制的运行机制设计呈现出典型的“强问责、弱激励”色彩。“强问责”首先体现在自上而下的权威考核机制上。第一，考核指标要求高。虽然针对镇街级河长和村居级河长的考核指标分别是18个和11个，但这些指标背后所承载的考核内容难度比较大。如针对镇街级河长的考核, 对于“河湖维护及保洁”这一考核指标的要求是“责任河湖无垃圾堆放，无污水直排，堤防及附属设施无损坏”，其中达到“无污水直排”这一点需要配套截污纳管工程建设，而镇街河长并无相应的权力和能力解决该问题。又如针对村居级河长的考核中, 对于“村社污水管建设”这一考核指标的要求是“组织本村社自建污水管接入污水管网系统，提高污水收集率”，这没有考虑到村社基础设施的历史欠债问题，也超出了村居河长的资源调动能力。第二，以集中考核和静态考核为主的方式，使得考核结果带有偶然性和随机性，忽视了河流的整体性和动态性。如访谈中提及的，在上级检查当天恰逢下雨影响河涌水质、排污口在封住后遭人为破坏而影响河流水质等偶然性情况，导致了考核方和被考核方对于同一数据出现多重解释。第三，考核依据多为数据是否达到短期指标，忽视了水环境治理的长期性与艰巨性。如RH镇的养殖场关停事件，由于环保部发布了“依法关闭或搬迁禁养区内的畜禽养殖场和养殖专业户”的要求，基层为了完成该指标，在“禁养区”界定不清晰的情况下，将事实上污染很低的养鸽场“一刀切”地关停。

“强问责”还体现在上级在推动基层治水的过程中所呈现的“长官意志” “行政高压” “一票否决”等强力问责态势。第一，问责方式多样。为了督促基层河长履职，S市河长办采取了“河长周报”^⑱和河长“红黑榜”^⑲两种方式。第二，问责力度大。如在“河长周报”中点名批评的履职不力基层河长，通过媒体面向社会曝光的资料包括该河长具体所在区、镇街/村居，完整姓名，职务和问责事由等，措施非常严厉。第三，问责形式多样。具体包括约谈、通报批评、停职检查、责令辞职等。强问责的态势虽然在一定程度上对工作任务的完成起到了促进作用，但在实际操作中一些“尽了责”的基层河长仍有可能面临被问责。一方面，基层河长大多由党政领导班子兼任，作为非专业人员，在检查过程中对于水质是否合格只能通过眼观、鼻闻等方式，缺乏高科技手段(例如RS、GPS等)来动态监测水质变化。因此，在实际的河道巡查中，基层河长更多地是偏向于完成上级安排的巡查指标，而对于“入河污染物(氨氮)排放浓度削减”以及“黑臭河涌整治完成后，河湖水质未改善，甚至下降”等绩效考核指标难以真正地承担起责任。另一方面，在相当一部分基层河长看来，上级压下来的任务不属于他们的本职工作，而是“分外事”，“如果是各种乱作为或不作为肯定是需要追责的，但干了分外的事情为什么还要被问责？”

与高压问责形成鲜明对比的是目前对于基层河长的弱激励机制设计。在《S村居级河长考核指引》中，对于“年度考核结果为不合格的”进行了非常严苛的问责规定，但对于“年度考核为优秀的”，只是“由镇政府(或街道办事处)予以表扬”。在实际操作中，不少区以口头表扬、书面表扬、评选先进河长、表彰排名前列的河长等方式鼓励基层河长积极履职，激励措施仅集中在精神层面。这对于本来就属于体制外、非正式行政身份的村居河长而言，效果非常有限。在访谈中，相当一部分基层河长抱怨“兼职不兼薪”问题，有的还抱怨由于巡河而产生的成本(如加油费、手机费)得不到应有的补偿。考核的正向激励缺失，势必挫伤基层河长的积极性。

四.   政策“最后一公里”的疏通之策

随着社会进步与发展，治理问题日渐复杂，权威体制也面临着现实挑战。首先，权威一统是核心所在，科层组织治理逻辑会不断向此靠拢，因此“一刀切”解决问题的现象频现。虽然过程中不断寻求应对机制，如以逐级代理实现“决策一统”和“执行灵活”的动态平衡，但又会衍生出诸如“寻租” “共谋” “甩锅”等更多问题。这些所谓的动态演变，被要求既要任务“达标”，又要执行“变通”，是基层政策执行的现实逻辑。因此，在基层政策执行中“拦路虎”频现，治水“最后一公里”问题杂陈，呈现权小责大、权虚责实、权责倒挂的局面。基层政策执行过程中为何会出现此类现实窘境？溯源此问题，则科层“垂直化”与治理“扁平化”的动态博弈进入了研究视野。科层制是基于工具理性的一套组织行为系统，是特定权力施用与服从关系的一种体现。韦伯也认为，价值中立、彻底理性的科层组织是不现实的，但基于等级制度、专业化分工、个人行为的条理化，组织化的科层治理结构是所有组织运作所依仗的模式。河长制虽然打破了原有的治水组织体系，引入了“协同治理”的概念，在开门治水之路上也有所实践，但试图通过“基层治理扁平化”的临时性组合去挑战“科层垂直化集权”的做法无疑是有难度的。

事实上，唐斯指出，“垂直化”与“扁平化”都是科层等级组织的主要内部特征，也是权威体系与有效治理之间的矛盾的具体表现，更是科层治理中不断集权与放权更替的主要动因。然而，两种看似矛盾的内部特征在河长制治水现实中却能找到“共存”的动态平衡，其原因在于权威面对组织的发展壮大存在“控制与协调递减定律”^[8]261。河长制下的大协同，需要从价值、结构、制度、技术等诸要素着手实现组织的垂直、横向与内外部之间的多维协同。然而，实际中在纵向上沿用的科层结构，在每一层级横向上聚集起的大规模的跨部门力量，将导致上层领导对某项治水行为的控制能力、对不同部门行动的协调能力呈现减弱趋势。因此，一方面需要通过一把手挂帅, 强调科层权威的垂直集权与控制，以解决不同部门、不同辖区、不同专业领域等带来的冲突；另一方面又需要赋予不同层级、不同部门、不同地域和不同基层组织一定的管理与行动权，以应对治水问题的复杂多变和治理环境的不确定性。由此可知，治水政策下基层，“权虚责实”是造成“最后一公里”难以走通的核心关键。那么，如何打通这“最后一公里”？可以从如下一些方面作延展探究。

一   在“自上而下的政策一统”与“自下而上的因地制宜”之间寻找平衡

统一政令标准下的政策高压，使得自上而下层层传导的政策加码、变通甚至走样等问题时有发生，其根源是在最为复杂、多样甚至特殊的基层环境下，治理方式难以全盘复制，政策执行者更无法依照统一的政策“说明书”开展实际工作，并且不同的政策对象也会对同一政策提出不同的异议和要求。因此，统一的自上而下贯彻固然重要，但在基层治理实际中还应考虑地方的不同特点，预留可因地制宜的政策空间，进而为综合研判自下而上的政策诉求打开渠道，使得基层共谋、变通控制在可协商的范围内，能够及时作出修正，有效防止政策走样与执行不力等现象发生。

二   正视基层非正式关系的影响，推动政策执行的在地化进程

对于“河长制”等改革性政策，在落地执行的过程中难免要触碰或损害既得利益者的“奶酪”，政策受阻和执行不力就成了主要问题。因此，一方面，基层的问题要在基层解决，吸纳基层代表人物、活跃的社会组织、村社集体等共同为政策的落地助力发声。向基层非正式关系借力，是对政策下基层具有极大助益的策略；另一方面，政策的在地化演进，是促进政策有效融入不同场域、适应基层政策环境多样化的有效路径。在统一的政策目标指引下，如何因地制宜地在原有的民俗习惯、生产生活方式等基础上，考虑可替代、可转移、可优化的改革方案，是政策执行顺畅乃至政策实惠走入民心的选择。

三   在基层政策执行中完善技术应用与加强数据赋能

技术应用的加持，理论上可以提高治理效能的选择。然而，如治水案例中所述，尚不完善的技术引入使基层人员形成了线上与线下的双维工作，聚焦于履职监控的技术混淆了到底是“治官”还是“治水”的政策目标，让“赋能”变成了“负能”。因此，完善技术应用，应考虑到政策落地后对基层社会的长期影响，以及对基层执行者的工作负担压力。通过在河道加装摄像头、传感器等实时监控设备，减少人为打卡式的巡河等，诸如此类的集合信息技术、工程技术、空间技术等更加多元化的综合应用，就实实在在地为“街头官僚”进行了“技术武装”和数据赋能。此外，随着信息技术发展与设备成本的降低，完善的技术应用有助于降低人力成本和治理成本。

四   提高政策议程的开放性与包容性，使政策制定过程更加“多源流”

政策议程的开放，是有助于决策更加科学、治理更加有效、目标更为实际的重要举措。无论是现代治理的多元理论，还是现代民主政治的公众参与，其核心内涵都是强调要重视社会环境、要素和力量的综合考量，结合政策目标作出科学的决策与有效的执行方案。萨巴蒂尔等人在归纳政策倡导联盟要素时强调，来自传统政策系统外部的社会经济环境、公民意见、社会团体、其他重要的政策联盟等，往往也是影响政策制定、政策执行、政策变迁不可忽视的重要环节。因此，营造更加开放、包容的政策环境，在政策执行过程中听取和吸纳自下而上的基层意见，将是未来有效打通政策“最后一公里”，减少基层政策执行障碍的制胜一招。

① 选取S市作为个案研究的对象，主要基于如下考虑：其一，S市作为实施河长制的先行地区，早在2014年就在全省率先构建起“市—区—镇(街)—村(居)”四级河长体系，已实现全市河湖河长制全覆盖，多年的运行实践为数据的获取和素材的挖掘奠定了良好的基础；其二，S市作为省会城市，在河长制推行落实过程中所出现的问题具有一定的典型性与普遍性，能够在很大程度上折射出河长制这一制度创新的现实运作状况和普遍性问题；其三，研究者自2018年6月开始接受S市河涌管理中心“完善治理体系，提升基层河长履职效率研究”的课题委托，具有“赢得研究进入”和“打开黑箱”的便利条件。

② 如访谈中TH镇镇长就提到，如“像我负责分管农业的，那得抓好农业污染处置情况，考核内容还涉及手下几位分管的工业污染、拆违、管网建设等方面工作，自己也要一起抓，不然都得被问责”。

③ 在过去相当长时间，由于市场需求巨大、规划管理无序和行政处罚力度不够，大量的违章建筑沿河涌涌现，其中不乏村集体物业、工厂等，成为影响河涌水环境的重要污染源之一。例如，2019年4月，S市河长办在暗访中发现，LW区一村把集体物业对外租赁用作汽修厂，其厂房侵占巡河通道十多年，产生的油污严重污染当地的河涌。

④ S市水政执法支队先后下发4份文书要求整改，结果引来诉讼。经法院调查，LC村委为保住违法建筑，还找人合谋捏造假证据作伪证。最后，在法院判决以及媒体的舆论压力下，这一违章建筑被顺利拆除。

⑤ 比如，尽管S市河道两岸违建问题依然突出，但河长APP上报的违建问题却寥寥可数；又如，同一时段，在全市“5+N”城中村大排查基础信息系统上报的无照经营事件共有4 682宗，但网格化平台仅上报了20宗，没进入网格化平台的事件多数也不会进入交办督办程序，最终可能不了了之。

⑥ 该系统覆盖了S市1 672余条河涌，7 500余河段的信息；串接各级河长办180余个、各级职能部门500余个、各级河长合计3 000余名。

⑦ 截至2018年底，全市277名区级河长、2 640名镇村河长，共计2 917名河长全部安装完河长APP。

⑧ “待办事项”下面分别设有“待受理”“处理中”“待复核”“已办结”“挂账中”“我提交”等功能。

⑨ “活流程”，即事务转办不要求严格按照一套固定的转办流程来处理，村居河长既可以把问题上报给镇街级河长，也可以越级上报给区级河长办或区级职能部门，甚至可以直接上报给市级河长办或市级职能部门。

⑩ 这里所说的治理权，不是政治学和法学意义上的治理合法性等问题，而是指微观层面的影响科层组织行为的“资源配置、时间规划、任务安排及验收考核”等与治理流程设置与政策执行自主性相关的权力。

⑪ 专业性不强与一些涉水部门倾向于将闲置人员抽调到河长办有关。

⑫ 水环境治理中针对农村农业水体环境的整治，涉及了种植、水体养殖、畜牧业养殖等全行业废水排污的整顿。

⑬ 如PY区某街道，面积24.8平方公里，下辖18个村(居)，其中10个是城中村，街属河涌9条，但街道城管中队实际在岗编内人员仅4人，执法资源不足严重制约了基层排查和清理整顿“散乱污”企业、违建、污水偷排等工作的效果。

⑭ “四个查清”即查清河道两岸通道贯通、违建、散乱污和排水口情况。

⑮ 2017年《S市河长巡河指导意见》规定，镇街级河长每周巡查不少于一次，村居级河长落实河湖和排水设施一日一查。2018年《S市河长湖长巡查河湖指导意见》规定，对于一般河湖，镇街级河长每旬巡查不少于一次，村居级河长每周巡查不少于一次；对于黑臭河湖，镇街级河长每周巡查不少于一次，每次完成不低于责任河湖黑臭水体总条数的30%，村居级河长每个工作日一巡，每周完成责任河湖黑臭水体全覆盖巡查；原则上河长每次巡查时间不少于10分钟，里程不少于一公里。

⑯ 巡河速度不得超过15公里/小时，否则就属于“巡河速度异常”。

⑰ 在S市河长管理信息系统中，2018年10月9日到2020年3月19日期间，共有49名基层河长(包括43名村居河长、5名镇街河长)因为“打卡式巡河”、巡河速度异常、上报问题少、“四个查清”工作完成不力等原因被悬挂在“黑榜”中予以通报批评。

⑱ “河长周报”即通过提取、统计、分析河长管理信息系统后台的巡河统计数据和问题统计数据，每半个月发布一期的河长管理周报，对全187条河涌的镇街级和村居级河长履职情况进行评分，公布分数前十名和后十名河长名单。

⑲ “红黑榜”即在河长管理信息系统PC端设置红黑榜功能，将履职优秀和履职不力的河长分别计入红榜和黑榜中，以鼓励先进、鞭笞后进。