一.   要素投入利用决定乡村振兴

乡村振兴，生活富裕是根本。虽然经过几十年的改革开放和经济增长，中国农业农村取得了长足发展，农民收入实现了持续增加，但是当前工农、城乡收入差距依然十分明显，2020年全国城乡居民人均可支配收入比为2.56∶1。如何通过乡村经济快速增长来缩小乃至消除工农、城乡收入差距，应当是乡村振兴的一个核心目标。

根据经济增长理论，经济增长既取决于要素投入数量，又取决于要素利用效率，而制度则是决定要素投入数量与利用效率的重要变量。中国实行农村土地家庭承包制以后农业快速增长，充分说明了制度的作用^[1-2]。对乡村而言，农业是核心产业，生产要素主要有土地(N)、劳动力(L)、资本或资金(K)和技术(A)，而上述各要素的投入和利用都受制度(i)等因素的影响。另外，马克思指出，劳动者和生产资料在彼此分离的情况下只在可能性上是生产要素，“凡要进行生产，它们就必须结合起来”^[3]，形成某种生产方式。可见，要素结合的方式本质上也是一种生产方式，会影响生产效率和经济增长。为方便表述，本文用要素盘活这一概念，综合反映决定乡村经济增长和乡村振兴的要素投入、要素利用和要素结合。乡村经济增长(Y)与上述诸变量之间的关系可以用一个复合函数来表示：

其中，F是以生产函数反映的生产方式。上述函数表明，要实现乡村经济增长，不仅要加大土地、劳动力、资本和技术的投入，还需要创新生产方式，并创造有利于各种要素更好发挥作用的制度。此外，经济增长还受文化因素、地理因素的影响^[4]，但其外生性较强，且短期内难以改变，因而不是本文关注的重点。

上述静态分析主要说明乡村经济增长需要充分盘活各类要素，却未考虑经济增长的动态变化。在当前中国科技迅速进步、资源要素配置深度调整和乡村振兴战略加快实施的时代背景下，探究乡村经济如何从一个较差状态发展到一个更优状态的动态变化有重要现实意义。引入发展经济学中的互补性概念可以更好地理解要素盘活在乡村经济动态增长中的重要性。所谓互补性，是指个人或组织(如农业经营主体)所采取的某些行动可以增加其他个人或组织采取相同或相似行动的激励，即其行动是互补的^[5]。作为一种外部效应的互补性的存在，意味着采取某一行动的成本随着采取该行动的人数的上升而降低。以技术这一要素为例，农业生产具有互补性的表现是：相邻地块农业经营主体采用无人机喷洒农药的“飞防”行为，虽然不改变本地块经营者所感受到的农作物病虫害防治的效用水平或货币回报水平，但是会改变其采用“飞防”与其他病虫害防治技术的偏好排序。可以想象，由于“飞防”具有显著的规模经济特性，如果所有农业经营主体都采用“飞防”技术，那么“飞防”费用进而农作物病虫害防治成本将大幅下降。然而，一家一户分散使用传统机械进行病虫害防治在“飞防”出现之前已普遍存在，一些农业经营主体还购置了专用设备，尽管新出现的“飞防”技术理论上能够提高整个农业生产的绩效，却难以获得市场份额。可见，人们习惯采用原有的要素投入与生产方式，并为此进行了投资，即便出现了一个更优的新技术，但是受“历史因素”以及行动互补性的影响，大家都采用成本更低的“飞防”技术的高水平均衡难以实现，农作物病虫害防治被历史锁定在使用传统技术和机械进行低效率、高成本的低水平均衡这一模式上。而且，不仅技术采纳存在互补性和历史锁定效应，土地、劳动力、资本等要素投入和制度安排也可能存在难以充分盘活利用和不能协调适用等问题。

由于互补性和历史因素的存在，经济可能停留于高水平均衡，也可能停留于低水平均衡。虽然成本降低、收益增加会诱使人们采用新要素、新制度，正如诱致性制度变迁理论所指出的那样，但这一过程是漫长的甚至可能是无法实现的，最终经济将长期陷于低水平均衡陷阱难以自拔。因此，人们需要协调彼此的行动才能推动经济更好地增长，政府主导的“大推进(Big Push)”是协调各方行动、盘活相关要素的一种方式。与国家乡村振兴战略的设想相比，当前中国乡村经济无疑处于一个较低水平的均衡状态，乡村各种要素盘活仍存在明显不足。因此，在城乡时代大变革和科技进步日新月异的情况下，如何贯彻落实习近平总书记“增强改革系统性、整体性、协同性”^①的要求，更好地激活主体、激活要素、激活市场，协调各方行动、提高要素利用效率，推动乡村经济从低水平均衡迈向高水平均衡进而实现乡村振兴，值得深入思考研究。

二.   乡村要素投入利用现状及其问题

要素盘活应首先分析当前乡村要素投入利用情况。过去一个时期，随着中国工业化、城镇化以及农业科技的蓬勃发展，乡村要素投入与利用发生了很大的变化。本文接下来依次简要分析劳动力、土地、资金和技术四种要素的投入利用现状及其面临的问题。

一   乡村劳动力老龄化、低学历特征明显

劳动是财富之父，土地是财富之母。提高农业劳动力的文化程度与素质、增加农村人力资本，是向农业投资从而改造传统农业、促进乡村经济增长的一个重要方式^[6]。然而，随着大量农业劳动力向城镇非农领域转移，家庭内部分工造成了严重的“青工老农”的农户兼业现象，农业从业人员年龄大、文化程度低的问题十分突出，已成为制约乡村经济增长的重要因素。国家统计局2019年3月在内地31个省级行政区开展的“城乡居民收入分配与生活状况调查”结果显示，受访的9 239个农户的35 007个成员中，2018年只有12 564人(占比35.9%)从事过家庭农林牧渔业(以下简称农业)生产，其中3 614人从事农业生产的时间不超过2个月。而且，在这些从事农业生产的人口中，18—45周岁(含)的青壮年劳动力只有2 836人(占比22.6%)，60岁以上本应退休的老年农业从业者则多达3 933人(占比31.3%)。从文化程度看，2018年从事农业生产者中，小学和初中文化程度的比例分别为37.4%和43.6%，比当年未从事过农业生产者分别高12.5%、8.4%，而高中及以上文化程度的比例则明显低于后者(见图 1)。另外，在2018年从事农业生产的主力军——年龄在45岁以上的9 671人中，有5 071人(占比52.4%)为小学以下文化程度，农业劳动者文化水平偏低的问题严重。

图  1  农村居民中农业从业人员与非农业从业人员的文化程度差异

资料来源：作者根据2019年国家统计局“城乡居民收入分配与生活状况调查”数据整理。

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年龄较大、文化程度较低且家庭收入不以农业经营为主的农业从业者，缺乏采取现代农业技术的意愿和能力，直接阻碍了农业劳动生产率的提高。据《世界发展指数(2021)》的数据，2019年中国的农业劳动生产率为3 928美元，虽然是2000年(358美元)的10倍多，却远低于美国(84 871美元)和德国(40 180美元)的水平，而且与同属人多地少国家的日本(24 195美元)和韩国(18 735美元)的水平也相差甚远。

乡村劳动力的问题，主要是高素质青年劳动力缺乏、低学历老年劳动力过剩的结构性问题。从总量上看，乡村的劳动力不是不足而是依然太多。国家统计局的数据显示，2019年第一产业就业人员占全国就业人员的比例为四分之一，但第一产业增加值仅占全国GDP的十四分之一，劳均财富创造进而劳均财富分配远低于城镇居民。比较收益太低，是农业留不住年轻的高素质劳动力的根本原因。笔者2018年对黄淮海农区1 026户农户的调查发现，如果能够获得与外出务工相近的收入，多达49.1%的小农户愿意长期专门从事农业^[7]。

二   农村土地低效率利用情况突出

土地是最重要的农业生产资料，也是乡村经济增长的基础支撑。人多地少的基本国情决定了中国应当努力用好每一寸土地。然而，由于多方面原因，作为农村土地最主要的两大类即耕地和乡村建设用地，利用效率不高的问题都非常突出。

1.耕地方面，高标准农田数量较少、耕地利用效率较低等问题十分突出。虽然至2020年底中国已累计完成8亿亩高标准农田建设^②，但全国灌溉耕地面积只有10.3亿亩，一半左右的耕地仍无法灌溉。同时，“肥瘦搭配、按人均分”引发的耕地细碎化^③在承包地确权登记颁证后有固化的趋势，影响了农业机械对劳动力的充分替代和农业规模经营。加之农业比较效益太低，大量农业劳动力“弃农从工”，导致近年耕地“撂荒”现象开始增多。国家统计局2019年“城乡居民收入分配与生活状况调查”数据表明，在9 239户接受调查的农户中，有667户(占比7.2%)家里有耕地撂荒，平均每户撂荒3.4亩，共撂荒2 239.5亩，占样本农户2018年承包地总面积的2.1%。照此推算，全国预计有4 000万亩左右的耕地“撂荒”，再加上一些农户懒散经营，即所谓的“暗荒”，耕地的低效率利用造成的农业产出损失无疑很大。为了遏制耕地“撂荒”，2021年1月农业农村部印发了《关于统筹利用撂荒地促进农业生产发展的指导意见》。

虽然以土地经营权租赁为基本形式的农村土地流转一定程度上改善了耕地的分散化经营，提高了耕地的利用效率，缓解了因农业劳动力流失造成的不利影响，但是当前的农村土地流转具有期限短、租金高^④的特点，既不利于规模农业经营主体向土地投资，又挤占了农业经营利润，损害了优质劳动力从事现代农业的积极性。

2.因改革相对滞后，与耕地相比，以宅基地为主的乡村建设用地低效利用情况更为严重。农村宅基地采取了“福利分配、无偿使用、限制流转”的管理制度，再加上乡村发展缺乏长期规划、进城农民缺乏闲置宅基地和房屋有偿退出通道，导致当前乡村建设用地粗放利用情况普遍，多占宅基地、建新不拆旧和村庄“空心化”问题严重。2016年全国有农村居民点270万个，占地面积为2.87亿亩^⑤。按国家统计局的数据58 973万乡村人口计算，乡村人口人均居民点用地面积多达324.4平方米。至2019年，乡村人口人均居民点用地进一步增加到417.1平方米^⑥。如果考虑到很多的乡村人口实际上已经在城镇定居，乡村人口人均居民点用地面积无疑将更多。即便居民点用地的一半是宅基地，人均200多平方米的宅基地面积，对于土地资源高度紧张的中国而言，也太过浪费。而且在过去一个时期，乡村建设用地并未因乡村人口向城镇迁移而减少。2000—2011年，在乡村人口减少1.33亿人的情况下，以宅基地为主的农村居民点建设用地增加了3 045万亩^⑦，其直接后果是农村建设用地的低效率利用和村庄空心化^[8]。据原国土资源部统计，2015年农村居民点空闲和闲置用地面积达3 000万亩左右，相当于现有城镇用地规模的四分之一，低效用地达9 000万亩以上，相当于现有城镇用地规模的四分之三。若考虑到很多的农村宅基地上虽建造了房屋但房屋长期闲置，农村土地利用效率低的问题将更加突出。

宅基地和耕地的统筹利用非常重要。一方面，随着乡村人口向城镇迁移，提高乡村建设用地集约化程度，需要将部分宅基地复垦为耕地；另一方面，现代农业发展也需要将部分耕地、闲置宅基地调整为建设用地^[9]，以支持规模农业经营主体建设晾晒场、仓储设施等。调研发现，晾晒场地不足、粮食存储不便和农机具存放困难，是当前制约家庭农场、农民合作社等规模农业经营主体发展的主要障碍^⑧。然而，2018年之前，以承包地为主的耕地和以宅基地为主的乡村建设用地分属原农业部和原国土资源部管理，相关改革也是分头推进。虽然“占补平衡、增减挂钩”政策允许农村宅基地和耕地打通利用，但其体量很小且主要目标是为城市提供建设用地指标^[10]，未能为乡村经济增长提供灵活有效的土地要素供给支撑。

三   乡村发展资金缺乏的局面尚未根本扭转

资本对于乡村经济发展的作用极为重要。纳克斯(Nurkse)指出，在经济落后国家或地区，发展问题的核心就是资本形成，资本形成不足是贫困恶性循环的根源^[11]。麦迪森(Maddison)将影响经济增长的因素分为人力资源、资本和资源配置效率三大类，考察了经济平均年增长率为5.55%的发展中国家和地区，发现资本对经济增长的贡献高达55%^[12]。改革开放尤其是城乡壁垒打破后，随着中国经济高速增长，农民收入和乡村资本也持续增加；但相对发展需要而言，乡村积累的资本依然偏少，用于农业农村发展的资金更是严重不足。

1.乡村的资本积累相对缓慢。在很长一段时间内，乡村资本以农业税、工农产品剪刀差、低息储蓄和政府低价征地^⑨等方式，流向城镇和工业部门。近年来，进城农户将土地出租获得租金，又成为乡村资本流失的新渠道。上述因素导致乡村资本难以快速积累。虽然进入21世纪后农业税费的取消，尤其是党的十八大以来国家实施的“城市反哺乡村”和农业农村优先发展政策，有效缓解了乡村财富的外流，促进了乡村资本的积累，但总体而言乡村资本积累依然相对缓慢。据国家统计局2014年和2019年“城乡居民收入分配与生活状况调查”的数据显示，乡村居民户均金融资产余额2013年为4.2万元，至2018年增加到5.8万元，5年时间户均名义金融资产增长了约38.1%；城镇居民户均金融资产余额则从2013年的8.1万元增加至2018年的12.6万元，户均名义金融资产增长了55.6%，高出乡村居民17.5%。

2.乡村的资本较少投入农业生产。由于农业比较收益低，近年来经营规模较小、兼业化程度越来越高的普通农户将家庭发展重心向城镇倾斜，大量的乡村资本以“城镇购房款”的方式流出乡村，投向农业的资金持续减少，严重影响了乡村经济增长。《中国农村统计年鉴(2020)》的数据显示，2019年，全国近2.1亿户农业经营户，向农田水利与生产设备的投资合计只有1 588亿元，户均投资不足760元；向农林牧渔业投资合计为2 286.9亿元，占农户总投资的比例不到四分之一。很多“收入靠打工、务农靠雇工(社会化服务)”的小农户，已经不再向农业投资。全国农业机械总动力在2015年达到最高点后震荡减少，小型拖拉机更是在2011年达到1 811.3万台的最高点后持续下滑，至2017年已经只有1 634.2万台^⑩，6年时间缩减了约十分之一，无疑是近年来农户减少农业投资的一个有力证据。

四   技术在农业增长中的作用突出但依然存在短板

科学技术是第一生产力，在农业发展中具有不可替代的支撑作用。因此，习近平总书记强调，要加强农业与科技融合，加强农业科技创新^⑪。近年来，中国农业科技为农业农村经济社会发展作出了巨大贡献。2020年，农业科技进步贡献率超过60%，主要农作物耕种收机械化水平达到71%^⑫。另据Shen et al.测算，1997—2015年中国的农业生产率每年增长3.05%，其中77%来自技术进步^[13]。不过，在发展迅速、贡献突出的同时，农业科技创新的两个短板也越来越明显。

1. 农业科技研发(R&D)投入相对较少。研发投入是推动科技持续进步的重要动力。尽管21世纪以来中国的研发投入快速增加，研发支出占GDP的比重也从2000年的不足0.9%先后增加到2010年的1.7%和2020年的2.4%，但与欧美顶尖科技强国相比，研发投入明显不足，农业方面的研发投入更是少之又少。以2009年为例，全国研究与试验发展经费支出为5 802.1亿元，其中用于农业的研发支出仅为26.9亿元，占比不足0.5%^⑬。农业研发投入严重不足，很大程度上阻碍了中国从农业大国向农业强国的转变。

2. 农业科技的适用性亟待提高。以农业机械为例，科研创新有较强的大型化倾向，但是简易轻便、适用于小块耕地的小型农业机械的研发供给严重不足。一些山区规模较小的耕地因没有合适的机械辅助生产，是耕地“撂荒”的一个重要因素^⑭。此外，由于一些农业科技创新领域被国际大公司所掌控，很多农业科技创新，如国内企业研发的良种等农业技术，即便是在技术上领先且更适合中国，受互补性和历史因素的作用，也主要停留在实验室和试验田，难以产业化地推广应用。

三.   乡村振兴中要素盘活面临的障碍

习近平总书记指出，农业还是“四化同步”的短腿，农村还是全面建成小康社会的短板^[14]。正因如此，党的十九大报告提出了乡村振兴战略，要求农业农村优先发展。理论上，与当前的相对滞后不同，乡村存在一个振兴发展的理想状态。就要素利用而言，乡村振兴应当是农业劳动生产率高、乡村土地利用率高、乡村资金资本充足且能够良性循环、适用科技在农业农村发挥重要作用、城乡资源要素利用效率及收益相近的高水平均衡。然而，由于多方面的原因，想要通过人、钱、地、科技等要素盘活，实现乡村经济高水平均衡和乡村振兴，目前在政策目标导向、农业经营方式、乡村产业布局等方面还存在一些障碍。

一   政策目标导向上，长期的工业和城市优先战略以及当前的土地制度安排，阻碍了乡村经济增长和乡村振兴

新中国成立之初，为了实现工业化，把中国从一个落后的农业国转变成现代化的工业国，国家采取了重工业和城市优先的战略。一方面，通过基本建设投资向重工业倾斜的方式来优先发展重工业。“二五”“三五”时期，重工业基本建设投资额占比长期高达50%左右，而占国内生产总值40%左右的农业的基本建设投资额长期不足20%^⑮。另一方面，通过工农产品价格剪刀差，将农村农业剩余转移到城镇工业领域。研究发现，1953—1985年，农村农业平均每年以剪刀差方式流出240亿元左右的财富，大体相当于这一时期每年的全国预算内的固定资产投资，这是造成工农、城乡发展差距的制度根源^[15]。

改革开放尤其是2005年农业税取消后，工农产品价格剪刀差随着市场化改革逐渐缓解，但城乡二元体制下的农民进城廉价务工、农村土地廉价征收，又成了乡村支持城市和工业发展的新方式。劳动力方面，与城镇工人相比，在世纪之交的很长一个时期，农村劳动力相对廉价且一般没有社保。据孔祥智和何安华测算，1978—2008年，农民工通过相较城市产业工人工资较低和没有参加社保的方式，为城镇和工业部门积累资金达11.6万亿元^[16]。土地方面，城乡二元土地制度限制了农民的土地发展权，构成了乡村财富流向城市的新渠道。虽然农村土地属于农民集体所有，但由于当前的政策将宅基地使用权转移限制在本集体经济组织成员内部，严禁城市居民下乡购买农村房屋(所谓“小产权房”)，且农民不能调整土地用途，因而基本丧失了土地发展权。作为土地唯一买方和垄断卖方的政府，则通过“低征高卖”获得了财政收入，同时也转移了乡村财富。有学者估计，改革开放后的30多年，国家从农村征用了1亿多亩土地，按每亩10万元计算，价值高达10多万亿元，但因征地补偿标准较低，再加上地方层层扣留，真正到农民手中的不足7 000亿元^[17]。正因如此，为了减少乡村财富的流失、保障乡村振兴资金，2020年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》明确要求，到“十四五”期末，以省(自治区、直辖市)为单位核算，土地出让收益用于农业农村比例应达到50%以上。

不仅城乡二元土地制度不利于乡村发展，农村土地制度安排的多目标性也对乡村振兴造成了很大阻碍。所谓农村土地制度安排的多目标性，是指相关制度安排不仅注重农村土地的生产要素功能，还强调其对农民的社会保障作用，并试图以土地出租增加农民的财产性收入^[18]；农村土地制度安排既注重农业发展，又强调农民福利，二者兼顾^[19]。发挥农村土地的社会保障作用，要求避免农民失地、适当固化现有的农村土地均分。然而，现代农业的发展需要规模较大且产权较稳定、权能较充分的土地。虽然党的十七届三中全会后兴起的农村土地经营权租赁一定程度上缓解了上述问题，但却面临契约短期化、权能不充分(因而不能作为融资抵押物)等问题。最近几年土地租赁比例稳定在35%左右，但撂荒的承包地比例多达2.1%，表明仅靠市场机制驱动的土地经营权租赁难以实现农村土地的规模化、集约化经营。而且，农产品价格尤其是粮食价格低，单靠几亩承包地难以保障农民的基本生活。随着农村人口向城镇迁移，传统的农民群体已经严重分化，很多拥有农村土地或者户籍在村的所谓“农民”，实际上已经是“新市民”，他们不看重土地产出、不在意农业收入，才会将耕地撂荒，而其收取的土地租金，也是农业农村财富的流失。

二   农业经营方式上，“分得彻底、统得不够”再加上耕地细碎化、农户兼业化，束缚了农业农村发展的活力

农业是乡村的主导产业，农业经营方式是否有效，直接关系着乡村振兴能否实现。20世纪80年代家庭联产承包责任制全面实行后，原本由村组集体统一经营的农村土地交由农户承包经营，小农户分散经营小块土地，“人均一亩二分地、户种不过十亩田”成为中国农业的典型特征。改革之初，城乡壁垒尚未打破，外出务工也不普遍，大部分农户主要从事农业经营，农业经营的专业化程度很高；再加上农户需要向所在村组集体和乡镇缴纳“三提五统”之类的税费，农业经营中具有较多“统”的成分，农田水利等基础设施主要由村组集体统一管理与维护。因此，1999年《宪法》的第八条第一款明确规定，农村集体经济组织实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。

进入21世纪后，城乡壁垒被打破，大量农业人口向城镇转移，务工收入成为农户家庭收入的主要组成部分，农业经营主体的兼业化、分散化趋势加快。全国农村固定观察点对全国2万多户农户的跟踪调查显示，2003年，纯农户、一兼农户、二兼农户和非农户^⑯的数量比为3.9∶30.4∶48.7∶16.9，有约三分之一的农户家庭收入主要来自农业经营，即以农业经营为主。但是到了2016年，上述四类农户数量之比已变为0.6∶12.1∶46.2∶41.1，以农业经营为主的农户占比锐减了约20%，而非农户的比例则上升了近25%^[20]。越来越多的农户不重视农业，很多所谓农户甚至常年定居城市，无疑是造成农业综合效率低、农业投资下滑和乡村发展资金不足的重要原因。同时，随着农业税费的取消，农村集体经济组织失去了干预农户农业经营的意愿和能力，“分得彻底、统得不够”问题变得突出。虽然为兼业小农户提供耕种收农机作业服务的农业社会化主体开始发展，但这些市场主体以收益为根本追求，一般不参与也没有能力参与大型农田水利等正外部性较强的农业设施的建设、管理与维护。

针对上述情况，农民合作社和家庭农场成为推动传统兼业小农户分散经营向专业化、组织化、规模化的现代农业经营方式转变的重要抓手。理论上看，农民合作社可以缓解“分得彻底、统得不够”的问题，能够提高农业经营的组织化程度，带动小农生产对接社会化大市场。然而，由于大部分小农户家庭收入主要来自非农务工，缺乏农民合作社参与激励，再加上政策执行中未注重规范化引导，最终造成“空壳社”“休眠社”甚至“假合作社”大量出现，农民合作社的声誉遭到破坏，其在农业经营方式转变中的作用一时难以有效发挥。对于从小农户演变而来的家庭农场，虽然2013年中央“一号文件”已明确“鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营”，加大了对家庭农场等规模经营主体的培育力度，但农业农村部的数据显示，至2018年底，全国只有60万户家庭农场。即便将第三次全国农业普查中的398万户规模农业经营户全部认定为家庭农场，其数量占比也不足全国2.1亿农业经营户的2%^⑰。

可见，中国农业经营主体的专业化、组织化、规模化仍处于起步阶段，农业经营方式转变任重道远。农户组织化、农业规模化进程缓慢以及农业经营方式落后，导致一些效果好但耗资多且需要较大经营规模才能采用的农业科技难以普遍应用，比如前文提到的“飞防”技术和粮食烘干塔、仓储设施建设等，限制了现代农业科技创新发展。

三   乡村产业布局上，乡村产业单一、非农就业机会少、体制机制不配套，影响了乡村的资源要素吸纳能力

乡村要振兴，产业发展是关键。以城乡发展差距较小的美国、日本等国为例，乡村不仅有农业，还有工业、商业甚至大学，农业从业人员在经营农场之余就近兼业务工，是保障其收入与非农从业者相近，进而保证从事农业在经济上具有吸引力和乡村拥有较高素质劳动力的重要方式。然而，对于刚从传统农业国转变为现代工业国不久的中国而言，乡村的非农就业机会非常稀缺，一直以来，农业都是乡村的主导产业。改革之初的1978年，乡村就业人员中，农业从业人员所占比重高达92.4%。至20世纪末，乡镇企业的兴起，一度使农业从业人员所占比重下降到71.0%，但很快又因乡镇企业退出历史舞台而回调至2003年的76.2%。此后，伴随着大量农业人口向城镇工业领域转移和乡村产业多样化，乡村的农业从业人员所占比重持续降低。但是，至2019年，农业从业人员占乡村就业人员的比重仍然高达58.5%。乡村非农产业不足的情况可见一斑。

大量的乡村人口外出兼业，直接原因是乡村产业相对单一、非农产业少、农业经营效益低。2019年，农业增加值仅占国内生产总值(GDP)的7.1%，而全国从事农业的人口多达2亿，约占全国从业人员(77 471万人)的25.8%，四分之一的劳动力分享不足8%的财富，造成农业的比较效益低，也直接推动了农户兼业。而之所以很多农民工“夫妻两地、父子分离”，根源在于当地的非农就业机会太少、收入太低。国家统计局2019年3月开展的“城乡居民收入分配与生活状况调查”结果显示，在2018年有过就业经历的19 977个受访者中，只有1 714人(占比8.6%)曾在本乡镇从事过非农生产经营活动，而外出从业的人数多达7 053人(占比35.3%)。正因如此，2020年农业农村部印发《社会资本投资农业农村指引》，根本目的就是为了促进乡村产业发展，增加乡村的非农就业机会，消减城乡产业发展差距，助力乡村振兴。

如果说农业的比较效益低、乡村非农产业太缺乏是造成乡村高素质人口流出农业农村、流向工业和城市的推力，那么乡村产业发展的政策和体制机制不配套，则是适合产业进入乡村的阻力。这种推力和阻力，造成了“一边是繁荣的城市，一边是凋敝的农村”。目前，由于乡村缺少类似城市国有土地的建设用地指标，一些适合在乡村发展的产业或企业，比如乡村度假和养老项目、劳动力密集型的手工艺品制作企业、从事农产品初加工和网上销售的电商公司等，想要到乡村发展，首先就会面临没有建设用地指标、建设后资产不被正规金融机构认可和配套的水、电、路等基础设施不完善等问题，最终只能舍近求远去城市工业园区发展。正是为了解决乡村产业项目用地难和公共基础设施不配套等问题，浙江省2018年出台了《关于做好低丘缓坡开发利用推进生态“坡地村镇”建设的若干意见》，推出支持乡村产业振兴的“点状供地”政策，将符合条件的乡村产业项目在农村使用的土地按(城市)建设用地专项管理，并配套做好项目的农村水网、电网、路网等改造提升工作，统筹落实“三通”配套基础设施建设^⑱。

四.   要素盘活推动乡村振兴的几点思考

由于存在互补性，当前乡村要素利用存在的问题以及进一步优化利用面临的障碍，不是微观主体自发行动所能改变和解决的，乡村要素利用被历史锁定在低水平均衡上。要实现要素的优化利用，让乡村经济发展达到高水平均衡，国家应立足要素利用现状，盯紧乡村振兴目标，着重从土地制度、农业经营主体、乡村产业发展等方面协同“大推进”。

一   农村土地制度方面，加快将农业发展作为土地配置利用的核心目标

当前农村土地制度具有明显的多目标性，避免农民失地、让土地充当农民的生存保障和市民化失败的退路，是当前农村土地制度安排的一个突出特点^[18]。然而，在农业比较效益低、农户持续分化的情况下，农村土地既不适宜也没有能力充当农民的生存保障和乡城迁移失败的退路。国家发展和改革委员会《全国农产品成本收益资料汇编(2019)》的数据显示，2018年，即便不考虑自家劳动力用工折价和自营土地折租，稻谷、小麦和玉米三种主要粮食的每亩净收益也分别只有639.9元、358.8元和446.4元。正如习近平总书记所说：“现在化肥、种子等农资价格上涨幅度快于粮价上涨幅度，种粮比较效益越来越低，种一亩粮的收入还比不上外出打几天工。”^[14]如果单靠几亩承包地，农民的生活会很成问题，更不要说结婚、生子以及实现家庭发展。而且，与几十年前农户都靠种地为生、具有很强的同质性不同，现在农民群体已经严重分化，连“谁是农民”都要重新思考认识。在城乡一体化、农民持续向城镇转移但农村土地产权日益固化的现实背景下，不是拥有农村户口或承包地者就是农民。“农民”正在从传统的身份概念向职业概念转变，“以农为业”者才是农民。很多农民已经通过升学、务工等方式在城镇稳定居住，除了维系“乡土情结”外，也并不需要将农村土地作为其生活保障和退路。

农村土地制度的多目标性造成了相关改革的折衷，导致现代农业发展的土地需求得不到充分满足，影响了土地利用效率和乡村振兴。针对当前乡村土地利用存在的问题，亟需加以综合系统的思考和采取一些有效的改革措施。

承包地方面，要加快探索打破耕地“按人均分”模式的重要性，将农业发展作为耕地利用的核心目标。关于离农、进城农民的生存保障和市民化风险，可以通过为其缴纳城镇职工居民保险、成立农业人口市民化专项基金等方式予以化解。为了在一定时期内迎合部分农民的恋土情结，可以让其保留较小面积的耕地。考虑到农业的正外部性以及小农户在土地优化利用中的行动困境，可以借鉴一些欧洲国家的经验，成立国有、半国有的土地整治公司，实现耕地适度集中连片和高标准农田建设后，交给家庭农场等新型农业经营主体经营使用。目前而言，因一些农户还有较强的土地需求，可以实行农村土地“大集中、小分散”，推动土地适度集中和规模化经营，同时让一部分离农、进城农户继续保有部分承包地分散经营。不少地方，比如四川崇州、广东清远、安徽金寨等，都实施了类似的土地集中连片然后重新配置利用的做法，并取得了不错的效果。

宅基地方面，可以采取增量控制、适当集中的方式，统筹利用乡村建设用地。在完善村庄规划^⑲、编制县域乡村规划的基础上，一方面，结合乡村人口数量、资源禀赋条件、产业发展情况等，对农村居民点用地进行分类管理，发展一批、保留一批、撤并一批，引导乡村居民点适当集中布局，并配套学校、卫生院等公共服务设施；另一方面，宅基地整理和村庄撤并节约出来的建设用地指标，要保留一定比例用于支持规模较大的新型农业经营主体建设晾晒场、仓储设施、农机具库棚，或者用于发展乡村产业项目。做好上述工作，需要在耕地面积不减少、质量不变差的前提下，适当放松宅基地、承包地两类土地的调整。实际上，一些全国农村改革试点，如浙江义乌等地，在村庄分类规划的基础上，通过“承包地和宅基地两类地打通、城乡建设用地联动”的方式，很好地提高了乡村土地利用效率，并促进了当地的美丽乡村建设和城镇化。

二   农业经营主体方面，探索走“先规模化、再组织化和产业化”的道路

如果说农村土地制度主要涉及土地要素，那么农业经营主体则主要涉及劳动力要素。然而，中国的农业经营主体，除了前面提到的老龄化、兼业化、分散化外，还具有经营规模小的突出特点。农业农村部的数据显示，2018年，中国仍有77.4%的农户经营耕地在10亩以下^⑳。中国很难在小农户的汪洋大海中实现农业现代化。很多西方国家在农业转型时，都将培育规模农业经营主体作为核心政策取向。日本不仅自20世纪60年代以来一直将提高农业经营主体的规模化、专业化程度作为农业政策的核心目标，还借助综合农协为这些规模经营主体提供资金、技术、农产品销售等服务^[21]。中国也一直试图从农业经营主体的角度推动农业现代化。20世纪90年代推行了以“公司+农户”为核心特点的农业产业化；2006年出台了支持农户联合与合作《农民专业合作社法》；2018年以来加大了对务农为主、规模适度的家庭农场的支持培育力度。从发展历程上看，中国选择了“先组织化、再规模化”的道路。

然而，2亿多户超小规模且深度兼业的农户，是中国诸多农业农村问题产生的根源。兼业程度日趋加深的小农户非常缺乏组织起来、联合从事农业的动力，近些年农业经营效益的相对下滑更是将其推向城镇工业领域。这也是“公司+农户”已经很少被提及，而农民专业合作社也因规范程度不够而备受质疑的根本原因。只有“务农为主、力农致富”的经营规模较大的农业经营主体，才会在意农业产出，也才有动力与其他农户或者上下游企业联合与合作，努力去追求规模经济和组织化收益。因此，习近平总书记指出：“发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，是建设农业现代化的前进方向和必由之路。”^㉑总的来看，中国农业转型发展应当走“先规模化、再组织化”的路子。也就是说，应当让家庭农场等规模农业经营主体作为中国现代农业发展的微观基础，将培育规模农业经营主体作为农业发展政策的首要目标，然后在规模农业经营主体的基础上，推进农民组织化和农业产业化。

新增长理论认为，人是生产力诸多要素中最积极、最活跃和最具能动性的因素。农业经营主体是农业发展的基础，“基础不牢，地动山摇”，家庭承包制之所以能够取得成功，就是因其有效激发了劳动者的务农积极性。一方面，要充分认识到规模农业经营主体在现代农业发展中的重要性，多措并举加快家庭农场等现代规模农业经营主体培育，可以借鉴日本等国家和四川崇州“农业职业经理人”的做法，采取农民养老金制度、认定农业者支持制度等，提高从事规模农业的专业农民的社会保障及其他优惠政策支持力度。另一方面，要在扩大农业经营规模的基础上，加快规模农业经营主体之间的横向联合以及与上下游农业企业的纵向合作，进一步扩大经营规模并延长农业产业链条，实现基于规模化、职业化的农民组织化和农业产业化。之后，适用的先进农业科技下乡、优质农产品进城都将变得容易。

三   乡村产业发展方面，实施乡村产业园区建设，以产业发展带动要素下乡

国内外的经验表明，随着经济发展，农业的相对萎缩不可避免。产业兴旺是乡村振兴的重要基础，是解决农村一切问题的前提。正如2019年6月《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》所指出的，乡村产业根植于县域，以农业农村资源为依托，以农民为主体，以农村一二三产业融合发展为路径，地域特色鲜明、创新创业活跃、业态类型丰富、利益联结紧密，是提升农业、繁荣农村、富裕农民的产业。珠三角城乡一体化之所以发展得较好，一个重要原因是改革开放后的30余年，乡村经历了自下而上的乡村工业化和就地城镇化，人口、产业和用地等空间要素“就地转移”，村镇建设用地迅速扩张，形成了乡村产业“小集聚、大分散”的空间格局^[22]。然而，就全国来讲，正如农业农村部印发的《全国乡村产业发展规划(2020—2025年)》所指出的，当前乡村产业发展存在“资金、技术、人才向乡村流动仍有诸多障碍，资金稳定投入机制尚未建立，人才激励保障机制尚不完善，社会资本下乡动力不足”，“乡村网络、通讯、物流等设施薄弱”等问题。

为了支持乡村振兴和农民当地就业，可以借鉴珠三角等地的成功经验，按照“小集聚、大分散”的总体思路推动乡村产业发展。一方面，根据人口分布和产业基础，在乡村振兴规划中，为单个或者多个乡镇规划乡村产业园。农业农村部《全国乡村产业发展规划(2020—2025年)》提出，“在农牧渔业大县(市)，每县(市)建设一个农产品加工园”，“推进农产品加工向园区集中”，但并没有明确园区建在何处。从以往的情况看，这种农产品加工园区，很可能会被建在县(市)郊区，而不是乡村。为了支持涉农产业在乡村落地生根，繁荣乡村经济，按照党中央农业农村优先发展和乡村振兴的要求，既要明确乡村产业应当布局在乡村，并因地制宜加快乡村产业园区建设，还要增加乡村产业园容纳的产业类型，除农产品加工、仓储外，农村电商、乡村度假养老项目等在乡村更有优势的产业项目，都可以进入园区集聚发展。另一方面，要加快消除产业下乡的体制机制障碍，为乡村产业发展提供建设用地指标，制定乡村产业发展的优惠政策，完善乡村公共服务配套。可以参照中央提出的土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上的要求，对农村宅基地复垦、村庄合并等方式节约出来的建设用地指标，要求用于乡村产业园区建设的比例不低于50%；可以采取类似浙江“点状供地”的做法，将乡村土地转变为国有建设用地后，建设乡村产业园，支持乡村产业发展。同时，政府还需要配套做好乡村产业园区的水网、电网、路网等改造提升工作，并给予乡村产业园区内的企业以优惠政策，以产业发展带动资金、技术、人才等要素回流乡村。

①《增强改革的系统性整体性协同性》，新华网，2012-12-15，http://www.xinhuanet.com/politics/2012-12/15/c_114039424.htm, 访问日期：2021年5月1日。

②《十八大以来我国累计建成高标准农田8亿亩》，国务院新闻办公室网站，http://www.scio.gov.cn/video/42502/42511/Document/1696949/1696949.htm, 访问日期：2021年1月17日。

③ 据农业农村部全国承包地确权登记颁证工作的数据，2018年前后全国共有15亿亩承包地，地块数超过11亿块，平均每个地块不到1.5亩。如果考虑到东北、西北地区的地块较大，那么其他地区的耕地细碎化无疑非常严重。

④ 据江苏省农业农村厅发布的数据，2020年第四季度全省耕地流转价格达到899.4元/亩，比2019年同期上涨了31.7元/亩。如此高的土地流转价格，显然会损害农业经营收益，从事粮食生产将很难获益。详细情况参见：《让土地流转更有序江苏连续三年发布农村土地经营权流转综合价格及指数》，荔枝网，http://news.jstv.com/a/20210228/603afa15f3ca6205856c64bc.shtml，访问日期：2021年5月1日。

⑤ 数据来源：原国土资源部《全国土地整治规划(2016—2020年)》，中华人民共和国国家发展和改革委员会网站，https://www.ndrc.gov.cn/fggz/fzzlgh/gjjzxgh/201705/t20170517_1196769.html?code=&state=123，访问日期：2021年5月1日。

⑥ 数据来源：自然资源部《第三次全国国土调查主要数据公报》，中华人民共和国中央人民政府网站，http://www.gov.cn/xinwen/2021-08/26/content_5633490.htm，访问日期：2021年5月1日。

⑦ 数据来源：中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》，中华人民共和国中央人民政府网站, http://www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_2644805.htm，访问日期：2021年5月1日。

⑧ 资料来源于笔者2020年11月参与农业农村部政策与改革司“山东规模农业经营主体粮食生产情况调研”时参与座谈的规模农业经营主体反映的情况。

⑨ 农民将资金以较低的利率存进金融机构后，金融机构将资金放贷给工业企业或城镇居民，乡村居民和农业企业则因缺乏金融机构认可的抵押物而遭遇贷款难、贷款贵问题。考虑到几十年来的通货膨胀因素，乡村居民的低息存款造成了农村资本和财富转移。据周振等(2015)测算，1978—2012年，通过农村信用社、农村商业银行、中国农业银行和中国邮政储蓄银行，从农村净流出的资金规模达66 256.9亿元。

⑩ 数据来源：国家统计局农村社会经济调查司编著的《中国农业统计资料(1949—2019)》。因统计口径调整，2018年及之后年份的小型拖拉机数据与之前年份的数据不具可比性。

⑪《找准加强农业与科技融合的发力点》，人民网，http://theory.people.com.cn/n1/2020/0922/c40531-31870067.html，访问日期：2021年5月2日。

⑫ 数据来源：《十八大以来我国累计建成高标准农田8亿亩》，国务院新闻办公室网站，http://www.scio.gov.cn/video/42502/42511/Document/1696949/1696949.htm，访问日期：2021年5月2日。

⑬ 数据来源：国家统计局官网年度数据库，https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01，访问日期：2021年5月2日。仅2009年报告了按活动类型划分的全国研究与试验发展经费支出情况。

⑭ 由于山地多、土地规模小且农业“老龄化”严重，日本的农业机械普遍小型化。

⑮ 国家统计局编：《奋进的四十年：1949—1989》，中国统计出版社，1989，第355页。

⑯ 农业收入占家庭收入比≥95%为纯农户，＜95%但≥50%为一兼农户，＜50%但≥5%为二兼农户，＜5%为非农户。

⑰ 数据来源：《第三次全国农业普查主要数据公报(第一号)》，国家统计局网站，http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/nypcgb/qgnypcgb/201712/t20171214_1562740.html，访问日期：2021年5月2日。

⑱ 资料来源: 浙江省人民政府网站，http://www.zj.gov.cn/art/2018/6/29/art_1229017139_56634.html，访问日期：2021年5月3日。

⑲ 自然资源部2019年6月印发了《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》，要求力争到2020年底，结合国土空间规划编制，在县域层面基本完成村庄布局工作。有条件、有需求的村庄应编尽编。

⑳ 数据来源：农业农村部编著的《中国农村经营管理统计年报(2018年)》。该比例不含未经营耕地的农户。

㉑《新型农业经营主体和服务主体高质量发展规划(2020—2022年)》，农业农村部网站，http://www.moa.gov.cn/nybgb/2020/202003/202004/t20200423_6342187.htm，访问日期：2021年5月4日。