党的十八大以来，党和国家始终把坚持解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，带领全国各族人民取得了脱贫攻坚战的伟大胜利，并迈向巩固拓展脱贫攻坚成果、接续推进乡村振兴的新时期。党的二十大报告提出，“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”，要“加快建设农业强国，扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴”。金融是现代经济的核心，全面推进乡村振兴、实现农业农村现代化，离不开金融的支持^[1]。党的十八大以来，党和国家持续强化对金融支农工作的政策部署和创新，接续出台《关于推动金融支持和服务现代农业发展的通知》《关于切实做好2019—2020年金融精准扶贫工作的指导意见》《关于做好2022年金融支持全面推进乡村振兴重点工作的意见》等一系列政策文件，逐步夯实金融支农政策体系的“四梁八柱”，农村金融供给侧改革持续深入，农村金融基础设施与组织体系不断完善，农村普惠金融取得长足发展，农村金融服务能力实现稳步提升。新阶段、新任务有新的要求，在推进乡村全面振兴的过程中，如何深入完善金融支农顶层设计，持续健全农村金融服务体系，确保农村金融支农能力再上新台阶？这需要在深刻把握我国金融支农政策演进脉络的基础上，深入剖析可能存在的政策供需矛盾，弥补当前政策供给可能存在的不足。然而，现有研究中关于我国金融支农政策演进及趋势的分析讨论不足，且鲜有文献从政策文献计量角度对金融支农政策进行系统分析。基于此，本文试图从政策文件探究我国金融支农政策变迁的逻辑和规律，进而总结党的十八大以来我国金融支农的政策经验，以期为构建具有中国特色的金融支农理论体系，实现乡村全面振兴和农业农村现代化提供助益。

一.   文献综述

当前国内外关于金融支农政策的研究主要可以归纳为金融支农政策效果、金融支农政策执行与财政金融政策协同三个方面。在金融支农政策效果方面，多数学者认为金融支农政策可以通过促进农业经济增长的间接效应与农村居民增收的直接效应来提高农户福利水平^[2-5]。然而，农村金融市场中的信息不对称、信贷配给与“精英俘获”引起的更为严重的金融资源错配，导致金融支农政策的支持效力难以有效发挥^[6-8]。此外，不同地区经济发展与政策实施条件等方面的差异导致金融支农政策效果存在区别^[9-11]，金融支农政策的落实效果在中西部地区相对较差^[12]。在金融支农政策执行方面，董玄等建立三层分析框架，研究发现在“政治—行政”和“政治—经济”张力下，政策制定者会分别进行选择性制定与执行^[13]。王煜宇和邓怡认为农村金融政策本身的局限性以及农村金融政策执行过程中政策制定者与政策执行者之间委托代理关系的失效，会导致农村金融政策异化，表现为虚假式执行、观望式执行等情况^[14]。陈淑玲等人运用相关利益者理论，分析政策执行中因各利益主体博弈而造成执行阻碍的原因^[15]。在财政金融政策协同方面，财政支农与金融支农的协调配合是当前国家支农和减贫的重要政策创新之一^[16]，只有明确财政和金融之间事权财权的界限，才能实现两者的有效协同对接^[17]。财政金融政策协同有助于民族地区贫困状况的缓解^[18]，加快农村产业融合发展进程^[19]。

整体来看，现有文献更多聚焦于利用因果推断的方法评估金融支农政策及财政金融政策协同的效果，核心落脚点主要为农业产业发展、农民收入增长以及农户福利增进等。此外，部分研究采用定性的方法剖析金融支农政策执行中的现实问题与障碍，尚缺乏对金融支农政策演进的系统把握与定量研究。定性分析过多依赖研究者的知识、能力和价值立场，导致分析结果具有主观性、不确定性和模糊性^[20]，难以全面揭示金融支农政策的演进特征与内在逻辑。基于此，本文以党的十八大以来中央层面颁布的金融支农政策为研究对象，综合运用政策文献计量法与内容分析法，从政策发文类型、政策作用对象、政策发文部门等多个维度，全面、系统地把握金融支农政策的演进特征与发展趋势。

二.   研究设计

一   数据来源与样本选择

本文金融支农政策文本数据来源于中共中央、全国人大及其常委会、国务院及其所属部门等官方网站以及北大法宝数据库、中国法律知识资源总库，在上述数据库中输入相关关键词^①进行检索并剔除重复内容。为确保政策文本的准确性和代表性，本研究锚定政策样本收集时间段为2013—2022年，聚焦中央层面的政策文本，即发文单位为中共中央、全国人大及其常委会、国务院及其所属部门等，且内容与金融支农政策主题密切相关，最终确定324份金融支农政策文件文本为有效样本。代表性政策如表 1所示。

表  1  金融支农政策代表性文件

年份	发布部门	政策文件名称
2013	中国人民银行	《关于管好用好支农再贷款支持扩大“三农”信贷投放的通知》
2014	中国人民银行等	《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》
2014	国务院办公厅	《关于金融服务“三农”发展的若干意见》
2014	农业农村部	《关于推动金融支持和服务现代农业发展的通知》
2015	国务院	《关于印发推进普惠金融发展规划(2016—2020年)的通知》
2015	农业农村部	《关于加快推进农业信贷担保体系建设工作的通知》
2016	国务院	《关于印发“十三五”脱贫攻坚规划的通知》
2017	国务院办公厅	《关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》
2017	农业农村部	《关于推进金融支持农业绿色发展工作的通知》
2018	中共中央、国务院	《关于实施乡村振兴战略的意见》
2019	中共中央、国务院	《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》
2019	国务院	《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》
2020	中共中央、国务院	《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》
2020	农业农村部	《关于印发〈全国乡村产业发展规划(2020—2025年)〉的通知》
2021	全国人大常委会	《中华人民共和国乡村振兴促进法》
2021	中国人民银行等	《关于金融支持巩固拓展脱贫攻坚成果全面推进乡村振兴的意见》
2022	中国人民银行	《关于做好2022年金融支持全面推进乡村振兴重点工作的意见》
2022	农业农村部等	《关于推进政策性开发性金融支持农业农村基础设施建设的通知》

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二   研究方法与框架

文献计量法基于文献样本，从统计学角度分析政策文本内容背后的数量特征，从宏观层面更加清晰地了解政策的演进特征，能够为政策研究者提供实证数据和客观描述，让读者对政策有更加直观、精确的认知。目前，该项方法已经在科技、产业、公共服务等多个领域的政策分析中得到运用。文本内容分析法则是逐一对具体文本进行分析，挖掘不同政策的内涵和侧重主题。针对政策文本，本文同时使用政策文献计量法与内容分析法展开研究，以避免定性分析的主观性、不确定性等缺点，更好地揭示政策演进特征，把握政策发展趋势。政策文献有多维特征，本研究从政策发文变迁、发文部门、发文类型、作用对象、主题变迁五个维度进行政策文本分析，揭示金融支农政策文本的结构特征、政策文本的演变脉络、金融支农政策的发展趋势。研究框架如图 1所示。

图  1  研究框架

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三.   量化结果与分析

一   政策发文变迁

根据金融支农政策实施目标，政策发文变迁具体可以划分为两个阶段，分别为精准脱贫阶段(2013—2017年)与乡村振兴阶段(2018—2022年)。

1   精准脱贫阶段(2013—2017年)

党的十八大确立全面建成小康社会的奋斗目标，这一阶段金融聚焦精准扶贫，农业保险体系加快创新、农村金融制度创新加速推进，金融支农力度、服务广度深度达到了新水平。在农业保险方面，2013年《农业保险条例》开始实施，这是我国第一部专门针对农业保险的行政法规，有效填补了我国农业保险相关领域的法律空白；2014年中央“一号文件”首次提出农产品目标价格制度；2016年中央“一号文件”提出积极开发新型保险品种，探索开展重要农产品目标价格保险、收入保险以及天气指数保险试点，首次将稳步扩大“保险+期货”试点列入其中。截至2017年底，我国农业保险已经为2.13亿户次农户提供风险保障金额2.79万亿元，同比增长29.24%，保险支付赔款334.49亿元，同比增长11.79%，惠及4 737.14万户次贫困户和受灾农户。在农村金融制度创新方面，2014年中央“一号文件”首次专章对加快农村金融制度创新作出详尽规定，分别对各类金融机构提出服务“三农”的要求，鼓励发展新型农村合作金融组织；2015年、2017年中央“一号文件”要求“积极推动农村金融立法”。各项农村金融制度创新政策的颁布，激活了农民增收致富的内生能力，有效提升了农业生产效率。

2   乡村振兴阶段(2018—2022年)

党的十九大报告首次提出乡村振兴战略，这对农村金融提出了新的任务和要求。这一阶段，普惠金融服务持续提升、农业保险体系不断健全、农村金融基础设施加快建设，有效破解了“钱从哪儿来”的难题，为全面推进乡村振兴提供了有力支撑。在普惠金融服务方面，2020年中央“一号文件”提出稳妥扩大农村普惠金融改革试点；2021年中央“一号文件”首次提出发展农村数字普惠金融；同年中国人民银行等发布《关于金融支持新型农业经营主体发展的意见》，再次提到扩大农村普惠金融改革试点，依照程序建设金融服务乡村振兴试验区，将服务新型农业经营主体作为重点任务。截至2022年底，人民币普惠金融领域贷款余额为32.14万亿元，同比增长21.2%。在农业保险方面，考虑到我国农业生产成本保险主要是物化成本保险，且保险金额太低，2019年中央“一号文件”提出推进稻谷、小麦、玉米完全成本保险和收入保险试点，深入推进政策性农业保险体系建设；2021年中央“中央一号”文件特别提出要健全农业再保险制度，加快推动了完善农业大灾风险分散机制的进程。截至2022年，我国农业保险保费规模达1 059亿元，同比增长26.7%，已实现三大主粮完全成本保险和种植收入保险政策13个粮食主产省份826个产粮大县全覆盖。在农村金融基础设施方面，2021年中国人民银行等发布《关于金融支持巩固拓展脱贫攻坚成果全面推进乡村振兴的意见》，明确提出推进农村信用体系建设、改善农村支付服务环境、开展金融知识宣传教育等；2022年中央“一号文件”首次将“强化乡村振兴金融服务”单列为一项重要内容，尤其是首次强调了农村金融知识教育。截至2022年底，平均每万人拥有银行业存款类金融机构网点1.59个，各涉农信用信息系统累计为全国1.61亿农户开展信用评定。

二   政策发文类型分布

如表 2所示，党的十八大以来我国金融支农政策文件大多以意见、通知的形式发布，占比分别为54.32%、39.51%。整体来看，政策文件强制约束性有待提高，意见类的政策文件虽有助于各地区结合自身实际灵活执行，但也需要慎防在执行过程中可能存在的变通性执行与选择性执行等执行异化问题，警惕政策执行变形与政策目标落空。相较于精准脱贫阶段，乡村振兴阶段各政策类型不断丰富、政策数量稳步提升，各阶段政策类型特征差异具体表现为以下三个方面。第一，新增指引、办法两种政策发文类型。其中，指引类政策文本主要关注税费优惠，精准推动了税费红利直达快享，激发了农村经济高质量发展活力；办法类政策文本关注农村公路建设，进一步补齐了农村交通基础设施短板，助力乡村振兴跑出“加速度”。第二，决议政策类型发文减少，且5份决议文件中4份为2020年之前颁布的。这是因为决议主要是对过去一段时间工作的总结与评价，而2020年是我国脱贫攻坚决胜之年，目前乡村振兴正处于全面开启阶段。第三，值得注意的是，乡村振兴阶段法律文件大幅度增加。这为金融支持乡村振兴提供了坚实的法治保障，尤其是《乡村振兴促进法》的颁布，强化了走中国特色社会主义乡村振兴道路的顶层设计，夯实了金融支持乡村振兴的制度基石，例如政策明确指出建立健全多层次、广覆盖、可持续的农村金融服务体系，鼓励金融机构依法将更多资源配置到乡村发展的重点领域和薄弱环节。

表  2  政策发文类型(份，%)

年份	指标	意见	通知	法律	决议	指引	办法	纲要	条例
2013—2017	计数	84	55	1	3	—	—	1	2
	占比	57.53	37.77	0.78	2.15	—	—	0.78	1.47
2018—2022	计数	92	73	6	2	2	1	1	1
	占比	51.79	41.01	3.47	1.12	1.12	0.66	0.66	0.66
2013—2022	计数	176	128	7	5	2	1	2	3
	占比	54.32	39.51	2.26	1.54	0.62	0.31	0.62	0.93

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三   政策发文部门

1   政策联合发文情况

从表 3、表 4可以发现，党的十八大以来我国金融支农政策发布主体呈现以下三个特点。

表  3  2013—2017年金融支农政策联合发文情况

部门	金融支农政策发布总数量	联合发布政策数量		部门	金融支农政策发布总数量	联合发布政策数量
农业农村部	51	25		国家邮政局	2	2
中国银行保险监督管理委员会	27	14		全国供销合作总社	2	2
国务院	23	5		中国农业银行	2	2
财政部	20	18		住房和城乡建设部	2	1
国务院办公厅	20	0		中国残疾人联合会	2	2
中国人民银行	18	9		国家标准化管理委员会	1	1
国家发展和改革委员会	14	14		国家能源局	1	1
国家林业和草原局	6	5		国家农业综合开发办公室	1	1
商务部	6	4		国家市场监督管理总局	1	1
中国共产党中央委员会	5	5		国家外汇管理局	1	1
中国农业发展银行	5	5		国有资产监督管理委员会	1	1
中国证券监督管理委员会	5	4		教育部	1	1
国家乡村振兴局	4	4		科学技术部	1	1
农业农村部办公厅	4	3		全国妇女联合会	1	1
全国人民代表大会	4	0		全国人大常委会	1	0
自然资源部	4	4		人力资源和社会保障部	1	1
国家开发银行	3	3		生态环境部	1	1
交通运输部	3	3		水利部	1	0
工业和信息化部	2	2		共青团中央	1	1
国家粮食和物资储备局	2	2		中国邮政储蓄银行	1	1
国家税务总局	2	2

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表  4  2018—2022年金融支农政策联合发文情况

部门	金融支农政策发布总数量	联合发布政策数量		部门	金融支农政策发布总数量	联合发布政策数量
农业农村部	77	48		全国人大常委会	6	0
财政部	46	43		中国农业银行	6	6
国家发展和改革委员会	39	37		民政部	5	5
中国银行保险监督管理委员会	38	29		中国共产党中央委员会	5	5
中国人民银行	25	23		国家开发银行	4	4
国家乡村振兴局	24	23		国家邮政局	4	4
自然资源部	19	19		中国农业发展银行	4	4
国务院	16	5		国家能源局	3	3
住房和城乡建设部	16	16		全国人民代表大会	3	0
交通运输部	15	12		退役军人事务部	3	3
文化和旅游部	15	14		中国银行保险监督管理委员会办公厅	3	0
国家市场监督管理总局	14	14		国家粮食和物资储备局	3	3
教育部	14	13		国家体育总局	2	2
人力资源和社会保障部	14	14		国家统计局	2	2
工业和信息化部	13	13		国家外汇管理局	2	2
科学技术部	13	13		国家文物局	2	2
商务部	13	13		应急管理部	2	2
国家林业和草原局	11	10		中国铁路总公司	2	2
国务院办公厅	11	0		中华全国工商业联合会	2	2
中国证券监督管理委员会	10	10		中央网络安全和信息化委员会办公室	2	2
国家税务总局	10	8		国家农业综合开发办公室	1	1
全国供销合作总社	9	9		中国邮政集团公司	1	1
农业农村部办公厅	8	5		国家医疗保障局	1	1
生态环境部	8	8		全国妇女联合会	1	1
水利部	8	6		司法部	1	1
中央农村工作领导小组办公室	8	8		中国建设银行	1	1
公安部	7	7		中国邮政储蓄银行	1	1
国家卫生健康委员会	6	6		国家铁路局	1	0

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第一，政策颁布主体呈现多元化特征，且相较于精准脱贫阶段，乡村振兴阶段的发文部门有所增加。党的十八大以来我国金融支农政策发布主体共涉及58个部门和单位，具体来说包括农业农村部、中国人民银行、原银保监会、证监会、国家发改委、中共中央、全国人大、财政部、国务院等部门，表明了国家各部门对金融支农的重视，多措并举全面促进农业农村发展，同时也反映出金融对“三农”发展的作用日益凸显。相对于精准脱贫阶段，乡村振兴阶段政策新增19个发文部门，主要归因于全面推进乡村振兴对现代金融尤其是农村金融提出了新的任务和要求，金融全面支持乡村振兴所涵盖任务范围更广泛、涉及内容更全面，需要更多部门大力参与。新增发文部门中，文化和旅游部发文15份，数量最多。不同于精准脱贫时期的金融精准“滴灌”扶贫产业，乡村振兴阶段更多关注于将金融资源投入乡村精神文明建设、农村生态旅游与农业产业融合等农村新产业新业态，以培育农村发展新动能，提升农民收入水平与生活幸福度。

第二，农业农村部、原银保监会、财政部、国家发改委、中国人民银行为政策的发文数量排名前五的部门。这五个部门对金融支农政策最关注，其中农业农村部作为行政主管部门发文数量最多为140份，占政策发文总数的43.21%，这既是其履职尽责的表现，更是对国家重大决策部署、农民幸福生活希冀的积极回应。分阶段看，除了新增发文的部门，乡村振兴阶段大多数部门的发文数量都高于精准脱贫阶段，但是国务院发文数量却有较大程度下降，这可能是受到2020年《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》出台的影响。该文件确定2019年为“基层减负年”，强调将“精文减会”落到实处，2019年党中央、国务院发文数量都减少了30%以上。

第三，整体政策联合发文的程度较高，相较于精准脱贫阶段，乡村振兴阶段的联合发文程度有所提升。在324份金融支农政策文件文本中，多部门联合发布的金融支农政策文件文本数量占同期金融支农政策文件文本总发布数量的40.12%，且多数采用两部门合作决策的形式，该形式联合发文数量占总发文数量的15.12%。分阶段看，精准脱贫和乡村振兴时期政策联合发文数量分别占同期金融支农政策文件文本总发布数量的31.51%与45.90%，说明乡村振兴阶段联合发文程度高于精准脱贫阶段且高于整体时期。其中，乡村振兴阶段政策联合发文相对数量变化最多的部门为财政部，在43份新增联合发文中，高达25份发文是其同中国人民银行或原银保监会或证监会联合发布；政策文件强调政府采取多种奖励措施引导更多金融资源投向“三农”领域，如对涉农贷款增量给予奖励、对新型农村金融机构给予费用补贴、鼓励政府性融资担保基金切实降低“三农”综合融资成本等。政策制定方面，财政金融政策协同充分发挥了财政资金的引导撬动作用，有助于进一步提升金融支农政策效力。

2   政策颁布机构网络分析

社会网络分析是对社会网络中行为者之间的关系进行量化研究，从而解析行动者之间的社会关系及属性，中心性是社会网络分析的重点之一^[21]。为了更准确地描述各发文部门在金融支农政策制定领域的配合关系，本文通过计算各发文机构的中心性进行衡量，主要包括点度中心性、接近中心性和中介中心性。点度中心性是指行动者与其他行动者之间存在直接联系，即其居于中心地位；中介中心性指行动者处于其他两点之间的路径上，衡量的是行动者对资源控制的能力；接近中心性衡量的是行动者不受他人控制的能力^[22]。

金融支农政策颁布机构中心性排名前十的测算结果如表 5所示。党的十八大以来金融支农政策发文部门中心性排名前十的部门为农业农村部、财政部、国家发改委、交通运输部、原银保监会、中国人民银行、国家乡村振兴局、住房和城乡建设部、文旅部以及工信部，说明这10个部门在金融支农政策合作网络中处于核心地位，具有较强影响力。分阶段看，两阶段中心性排名前十的部门有所不同，这主要与金融支农目标的阶段性有关。相较于精准脱贫阶段，相同发文部门在乡村振兴阶段的点度中心性和接近中心性多数有所提高，说明各发文部门在金融支农工作中的核心地位不断提升，职能作用得到了更好发挥。在中介中心性方面，农业农村部的中介中心性变化最大且出现大幅下降，但总发文部门中有73%的部门中介中心性上升，这可能是因为随着金融支农政策任务更加精细、分工更加合理，农业农村部对政策制定的“控制”降低，其他部门在金融支农政策任务制定与执行方面逐渐担任核心角色，金融支农政策合作网络由农业农村部主导向多元主体共同主导转变，共同推进全面乡村振兴战略的实现。

表  5  中心性排名前十的政策发文机构的测算结果(%)

年份	部门	点度中心性	接近中心性	中介中心性
2013—2017	农业农村部	75.00	31.07	32.50
	国家发展和改革委员会	65.63	30.19	18.15
	财政部	50.00	28.32	6.07
	中国人民银行	46.88	28.07	3.99
	商务部	46.88	28.07	2.24
	中国银行保险监督管理委员会	43.75	27.83	2.02
	交通运输部	40.63	27.59	2.69
	自然资源部	37.50	27.35	0.27
	国家税务总局	34.38	27.12	0.00
	住房和城乡建设部	34.38	27.12	0.00
2018—2022	农业农村部	86.00	32.05	9.57
	财政部	80.00	31.65	5.08
	国家发展和改革委员会	80.00	31.25	3.16
	交通运输部	78.00	31.06	4.09
	文化和旅游部	74.00	30.68	1.35
	中国银行保险监督管理委员会	72.00	30.49	2.31
	国家乡村振兴局	72.00	30.86	3.82
	中国人民银行	70.00	30.30	2.27
	住房和城乡建设部	70.00	30.30	1.09
	工业和信息化部	70.00	30.49	2.40
2013—2022	农业农村部	86.79	32.12	10.82
	财政部	81.13	31.74	6.63
	国家发展和改革委员会	79.25	31.18	3.35
	交通运输部	77.36	30.99	4.27
	中国银行保险监督管理委员会	71.70	30.46	1.96
	中国人民银行	71.70	30.46	2.99
	国家乡村振兴局	71.70	30.81	4.46
	住房和城乡建设部	69.81	30.29	1.43
	文化和旅游部	69.81	30.29	1.14
	工业和信息化部	67.93	30.29	2.20

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值得注意的是，两阶段中心性排名前十的部门均包括金融领域的主管部门即中国人民银行与原银保监会。两者职责范围有重合部分也有不同之处，中国人民银行主要负责宏观调控和金融稳定，原银保监会侧重于业务监管。从表 5中可以发现，相对于精准脱贫阶段，原银保监会的中心性在乡村振兴阶段有所提升且反超中国人民银行，这表明金融支农政策对具体业务操作层面关注程度有所提高，从而促进了金融支农效率提升。

进一步地，通过网络密度探究政策发文部门合作是否紧密、协同是否高效。一般而言，网络密度越接近1，说明网络的凝聚度越高，反之越低。通过Gephi计算整个时期、精准脱贫阶段和乡村振兴阶段的网络密度分别为0.43、0.23与0.44，说明乡村振兴阶段我国金融支农政策发文部门合作更加紧密，但整体合作网络呈现一种较为松散的状态，政策主体间协同性还需强化，以提高整体工作效率。

四   政策主题演化

1   政策文本高频词统计

政策文本高频词是对政策制定关注点的体现。本文通过统计2013—2017年与2018—2022年两个阶段的政策文本高频词来探究政策主题变迁：使用文本挖掘软件ROST CM6进行文本内容分词处理，使复杂的政策文本结构化，利用过滤词表对无意义的虚词和功能性词汇等进行数据清洗，使复杂的政策文本简单化、结构化，统计得出精准脱贫阶段与乡村振兴阶段的政策文本高频关键词与词频数。其中，2013—2017年与2018—2022年政策文件文本中词频排名前50的高频关键词统计如表 6所示。通过高频关键词统计可知，从精准脱贫阶段到乡村振兴阶段，金融支农政策变迁主要呈现三个特征。

表  6  2013—2022年政策文本高频词前50

2013—2017年							2018—2022年
序号	关键词	词频	序号	关键词	词频		序号	关键词	词频	序号	关键词	词频
1	农业	6 622	26	重点	1 413		1	发展	6 717	26	重点	1 498
2	发展	5 983	27	项目	1 370		2	农业	6 572	27	科技	1 446
3	服务	4 334	28	贫困	1 362		3	建设	5 590	28	特色	1 404
4	建设	4 179	29	试点	1 356		4	农村	4 800	29	创业	1 375
5	农村	3 113	30	保险	1 308		5	服务	4 716	30	保险	1 360
6	政策	2 504	31	组织	1 271		6	创新	2 395	31	制度	1 287
7	改革	2 415	32	银行	1 216		7	政策	2 279	32	组织	1 269
8	经营	2 157	33	设施	1 189		8	金融	2 148	33	贷款	1 238
9	金融	2 060	34	主体	1 176		9	乡村	2 114	34	振兴	1 137
10	地区	2 029	35	经济	1 141		10	社会	2 102	35	财政	1 127
11	创新	1 969	36	合作	1 139		11	体系	2 045	36	健全	1 119
12	农产品	1 870	37	扶贫	1 133		12	机制	1 974	37	全面	1 115
13	企业	1 846	38	技术	1 125		13	管理	1 929	38	工程	1 112
14	管理	1 773	39	保护	1 120		14	改革	1 900	39	教育	1 080
15	机制	1 741	40	资金	1 117		15	资源	1 878	40	生态	1 020
16	机构	1 721	41	基础	1 082		16	市场	1 810	41	安全	1 010
17	社会	1 689	42	综合	994		17	银行	1 774	42	资金	980
18	资源	1 630	43	加工	988		18	保障	1 753	43	保护	968
19	体系	1 502	44	科技	982		19	地区	1 735	44	农民	960
20	建立	1 491	45	引导	960		20	农产品	1 658	45	领域	939
21	市场	1 473	46	工程	959		21	经营	1 615	46	水平	906
22	农民	1 459	47	新型	926		22	经济	1 602	47	力度	878
23	贷款	1 448	48	安全	919		23	技术	1 548	48	文化	868
24	财政	1 617	49	规模	892		24	机构	1 545	49	养殖	863
25	制度	1 444	50	能力	882		25	主体	1 532	50	绿色	844

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第一，金融支农领域持续拓宽。在金融支农领域，乡村振兴阶段政策文本高频关键词中除与精准脱贫阶段相同的“农产品”“经营”“主体”外，新增了“生态”“教育”“创业”“绿色”等关键词，说明金融对“三农”支持领域不断拓宽，更多金融资源被注入农村生态文明建设、农村义务教育、农民返乡创业等领域。这主要与乡村振兴阶段金融支农目标的多元化有关。例如，2022年农业农村部等出台《关于推进政策性开发性金融支持农业农村基础设施建设的通知》，强调加大金融对农村义务教育设施建设、培育生态环保产业的支持力度；2020年国家发改委出台《关于推动返乡入乡创业高质量发展的意见》，明确提出应当创新金融服务缓解返乡入乡创业融资难题。

第二，农村金融服务体系不断健全。乡村振兴阶段，“体系”“创新”“服务”等关键词词频大幅上升，其中“创新”更是成为金融支农政策排名前十的高频关键词。这在一定程度上体现了农村金融产品和服务方式加快创新，农村金融服务体系不断健全。例如，丰富创新农业保险产品种类，针对三大粮食作物推出并扩大完全成本保险与种植收入保险试点、深入推广“保险+期货”模式、大力探索气象指数保险开发等，以应对农业生产中的风险冲击；创新拓宽抵押贷款范围，如针对新型农业经营主体，推广农村承包土地的经营权抵押贷款，支持农机具、大棚设施及农业商标等依法合规抵押质押融资，在农村宅基地制度改革试点地区，依法稳妥开展农民住房财产权抵押贷款业务等；创新科技金融服务，加强大数据、云计算和人工智能等现代技术应用，开展授信业务在线申请、在线审批，合理推动贷款和续贷审批机制改革，有效整合业务受理、身份核实、资料核验等业务环节，提升服务效率。

第三，农村金融供给侧改革稳步推进。乡村振兴阶段，“市场”“机制”“改革”等关键词出现的次数大幅增加，这与金融力量撬动社会资本参与“三农”领域发展建设有关，通过有效引入社会资本，扩大农业投资，发挥市场导向，借助金融市场的价格机制，农村金融机构与农村主体的市场行为得到有效调节。例如，农业农村部等出台的《社会资本投资农业农村指引(2021年)》提出，“鼓励金融机构与社会资本开展合作，充分发挥社会资本市场化、专业化等优势，加快投融资模式创新应用”，具体表现为改革农村信用社省联社管理模式、开启投资管理型村镇银行试点、深化开发性政策性金融机构改革，等等。

2   政策文本高频词共现网络分析

上述高频词分析展示了2013—2022年金融支农政策制定和发布的侧重点，但从整体政策网络来看，政策文本高频词之间并不都是独立存在的，可能存在一定的关联。本文使用共词分析来揭示高频词之间的关联。共词分析可以通过统计一组主题词两两出现在同一篇文献中的次数，发现这些词之间的亲疏关系^[23]。共词分析有一个假设前提，即在政策文件中“两个词的共词强度越高，则这两个词之间的关联越紧密”^[24]。本文通过社会网络分析来构建共现矩阵，再将之导入Gephi中绘制共现网络图。2013—2017年、2018—2022年政策高频词共现网络图如图 2、图 3所示。

图  2  2013—2017年政策文本高频词共现网络图

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图  3  2018—2022年政策文本高频词共现网络图

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如图 2、图 3所示，整体来看，政策文本高频词共现网络图呈现出“核心—外围”的结构，即通过“核心—次核心—外围”三个层次，将金融支农政策主题的重点和联系直观地展现出来。

第一，2013—2017年金融支农政策主要聚焦于创新金融扶贫机制、完善金融扶贫体系，引导更多金融资源精准配置到农村基础设施建设、农产品加工等重要领域，促进农户增收减贫。图 2政策文本高频词共现网络显示：第一层是核心层，由“发展”“建设”“农业”等词汇组成，说明该时期“发展”为政策主基调，党和国家高度重视农业农村发展建设。第二层是次核心层，为核心层的进一步拓展，主要由“创新”“机制”“改革”等词汇组成，说明该时期主要工作举措为创新金融扶贫机制，以激活农业农村发展活力，促进贫困地区产业发展和贫困人口收入增加。如国务院、中国人民银行等先后出台《关于金融服务“三农”发展的若干意见》《关于印发“十三五”脱贫攻坚规划的通知》《关于金融支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》等多份政策文件，明确提出“创新精准扶贫脱贫机制”“深化农村金融体制机制改革”“创新金融扶贫体制机制”等，并围绕这些文件精神作出一系列政策部署，具体为：构建多层次金融扶贫服务体系，如开发性、政策性银行主管贫困地区交通、水利、易地扶贫搬迁等基础设施建设项目，农信社、农商行、村镇银行着力打通金融服务“最后一公里”，商业银行主要负责支持贫困地区发展特色优势产业；创新金融扶贫产品，例如创新推出扶贫小额信贷、产业扶贫贷款、易地扶贫搬迁金融债、价格保险、收入保险等。第三层是外围层，主要包括“基础”“农产品”“经营”“主体”“设施”等词汇，说明该时期政策重点支持领域为农产品生产加工、新型农业经营主体培育及农业农村基础设施建设等。

第二，2018—2022年金融支农政策主要聚焦于深化农村金融供给侧结构性改革、健全农村金融服务体系，引导金融深耕新型农业经营主体培育壮大、特色产业发展、农产品加工流通、生态文明等重点领域，全面推进乡村振兴。图 3政策文本高频词共现网络显示：第一层是核心层，由“发展”“建设”“农业”等词汇组成，说明党和国家始终坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，乡村振兴阶段“三农”工作总方针为坚持农业农村优先发展。第二层是次核心层，主要由“改革”“体系”“金融”“服务”等词汇组成，说明该时期重点工作为深化农村金融供给侧结构性改革、健全农村金融服务体系。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》《关于推动村镇银行坚守定位提升服务乡村振兴战略能力的通知》等政策文件都明确提出“深化金融供给侧结构性改革”，例如：强化大型商业银行主力军作用，深化政策性银行改革，推动中小银行回归本源和主业；强化保险保障功能等，深化农村金融供给侧改革，健全农村金融服务体系。第三层是外围层，主要包括“经营”“主体”“农产品”“生态”“环境”“设施”“特色”“融合”等词汇，说明该时期政策重点支持领域为新型农业经营主体的培育壮大、农产品加工流通、特色产业、生态文明等。

五   政策作用对象

基于324份政策文本和我国金融支农政策的关注重点，本研究从“农业产业发展”“基础设施”“粮食和重要农产品”以及“生态乡村”四个方面对政策作用对象进行分析。其中，“农业产业发展”包括四个对象，分别为新型农业经营主体、特色产业、农民收入增长以及返乡创业；“基础设施”包括农村金融基础设施和农村基础设施两个对象；“粮食和重要农产品”包括粮食安全和农产品两个对象；“生态乡村”包括农业绿色发展和农村人居环境改善两个对象。具体分析结果如图 4所示。

图  4  金融支农政策作用对象

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1   政策的主要着力点在农业产业发展

党的十八以来在农业产业发展方面的金融支农政策文件最多，占比为51.70%，其中以新型农业经营主体为对象的政策最多，占比为47.63%。根据政策作用对象频次统计与政策内容分析，得到以下两点发现。

第一，在乡村振兴阶段，政策文件更加关注新型农业经营主体发展。从现实背景来看，2017年大宗农产品价格下行、成本刚性上涨等，导致经营主体收入下降、经营负担加重，特别是设施用地、信贷保险等方面问题突出，此时加大政策扶持十分必要, 这也是推进我国农业强国建设与现代农业建设的现实要求。习近平总书记2018年提出“农业大国向农业强国跨越”，党的二十大报告首次提出“加快建设农业强国”。而培育新型农业经营主体是建设现代农业的前进方向和必由之路，对于推进农业现代化、加快农业强国建设与推动乡村振兴具有重要意义。2017年，中共中央办公室等发布《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》，首次明确提出支持新型农业经营主体发展的政策框架，随后党和国家连续出台一系列政策支持新型农业经营主体发展。政策主要强调通过搭建投融资担保平台、发展新型农村合作金融、建立健全农业保险体系、推动开展中央财政对地方优势特色农产品保险奖补试点等方式，为新型农业经营主体发展提供金融支持，代表性文件为《新型农业经营主体和服务主体高质量发展规划(2020—2022年)》等。

第二，特色产业与返乡创业是党的十八大以来政策持续关注的对象。特色产业发展是带动贫困人口脱贫致富的关键，也是接续推进乡村振兴的主要途径。党的十八大以来，金融对特色产业发展的支持主要体现在通过贴息贷款、发展特色农业保险等政策扶持龙头企业实现规模化生产、集约化经营和建设现代农业示范区等。返乡创业有助于促进美丽乡村建设、增加农村就业岗位，同时盘活农村沉睡资源，激发农村发展新动能。正规性金融与非正规性金融的可得性均显著促进农民返乡创业^[25]。相关政策主要通过增加授信和贷款支持、加大农村创业担保贷款投放力度等，支持返乡农民工等农村新兴群体的创新创业，代表性文件有《关于推动返乡入乡创业高质量发展的意见》《关于推动脱贫地区特色产业可持续发展的指导意见》等。

2   基础设施建设、粮食和重要农产品是金融支持政策的重点关注对象

第一，在基础设施建设方面。金融支农政策主要关注农村金融基础设施和农村基础设施建设这两个作用对象。针对农村金融基础设施，在精准脱贫阶段，主要通过开展金融基础知识与信用知识宣传教育、下沉网点机构、推动农村地区信用体系建设等改善农村支付环境，提高金融服务覆盖性和可得性；而在乡村振兴阶段，随着金融科技的发展，金融机构引导移动支付便民工程向乡村下沉，合理增加电子机具在农村和社区的布设力度，稳步提升电子交易替代率，使这一时期金融服务的便利性得到极大提升。针对农村基础设施，在精准脱贫阶段，金融资源主要投向水利、电网、交通、易地扶贫搬迁等基础设施建设；进入乡村振兴阶段，农村基础设施建设面临新任务，需要补齐短板、提档升级，金融资源开始向耕地保护和质量提升、新一轮农村电网升级改造、农村物流等新兴重点领域倾斜，代表性文件为《关于推进政策性开发性金融支持农业农村基础设施建设的通知》等。

第二，在粮食和重要农产品方面。党的十八大以来，党和国家高度重视粮食安全和重要农产品稳定供给。针对粮食安全，目前已逐渐构建起价格、补贴、保险“三位一体”的政策体系，例如坚持并完善稻谷和小麦最低收购价政策，提高中央、省级财政对主要粮食作物保险的保费补贴比例，深入开展三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险试点等稳定口粮生产，代表性文件为《关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的指导意见》。针对农产品，金融机构着重满足农产品生产、加工和流通以及产业化经营等各环节的有效信贷需求，尤其关注农产品仓储保鲜冷链物流设施建设，补齐农产品“最初一公里”短板，代表性文件有《关于进一步促进农产品加工业发展的意见》《关于加快农产品仓储保鲜冷链设施建设的实施意见》等。

3   生态乡村是政策关注的相对薄弱点

在金融支农政策作用对象上，仅有7.21%的文件关注生态乡村，说明目前金融支农政策对生态乡村的关注还较少。在农业绿色发展方面，政策着重关注畜禽粪污资源化利用、秸秆综合利用、农业面源污染综合治理等。在农村人居环境改善方面，主要关注农村厕所革命、农村生活污水治理、村容村貌整体提升、农村生活垃圾治理等，代表性文件有《关于金融支持巩固拓展脱贫攻坚成果全面推进乡村振兴的意见》《农村人居环境整治提升五年行动方案(2021—2025年)》等。截至2022年，全国尚有三分之二的行政村没有达到环境整治要求，农村生活污水治理率仅为25.5%，依法治污、科学治污、精准治污的水平有待提高，未来金融支农政策应更加关注生态乡村建设。

四.   结论与政策建议

本文收集了2013—2022年我国中央层面的金融支农政策规范性文件文本，综合使用政策文献计量法和内容分析法，从政策发文变迁、发文单位、发文类型、作用对象、主题变迁五个维度构建了政策演进特征的分析框架，对324份有效金融支农政策文件文本进行了量化分析，从广义上考察了党的十八大以来我国金融支农政策的演进特征与发展趋势。研究结果表明：第一，党的十八大以来党和政府高度重视金融支农的重要性，建立了比较完善的金融支农政策支持体系和法律法规体系，赋予金融支农在精准脱贫和乡村振兴中的重要地位。其间，金融支农政策发布数量持续上升，政策可划分为2013—2017年金融支持精准脱贫阶段和2018—2022年金融支持乡村振兴阶段。第二，金融支农政策多以通知和意见形式发布，文件整体强制性相对较弱，需要慎防政策在执行过程中可能存在的变通性执行、选择性执行等执行异化问题。第三，金融支农政策发布主体呈现多元化特征，政策跨部门联合决策程度较高，但是部门间协同性较低，政策发文部门合作网络由农业农村部主导向多元主体共同主导转变。相较于精准脱贫阶段，乡村振兴阶段政策发文部门和发文数量均有所上升，财政政策落实与金融工具应用高效协同，财政金融协同支农新格局基本形成。第四，金融支农政策内容聚焦点在两个阶段有所不同，政策演进具有明显的阶段性特征。在精准脱贫阶段，政策主要聚焦于创新金融扶贫机制以实现精准脱贫；在乡村振兴阶段，政策主要聚焦于深化农村金融供给侧结构性改革、健全农村金融服务体系以助力乡村振兴。第五，金融支农政策重点关注对象与重点关注领域的长期性特征明显。政策长期着力点为农业产业发展，生态乡村为金融支农政策关注的薄弱点。

基于以上结论，本文得出以下政策建议：第一，提高政策的联动性与协同性。在构建适应“三农”发展要求的金融支农政策支持体系过程中，各部门之间要加强在政策制定、创新发展以及信息共享等方面的协调联动，同时构建科学合理的绩效评估指标体系，通过数据监测金融支农政策工作成效，提高金融支农工作效率。第二，提高金融支农政策的约束力。政府部门可研究出台针对性更强的金融支农规范性文件，提高各级政府文件的精准性、可操作性，慎防政策执行异化，切实保障政策落地落实。第三，切实加强对农村人居环境改善和农业绿色发展的政策关注。农村人居环境改善和农业农村绿色发展对于推动农业生态文明建设、实现乡村生态振兴具有重要意义。政府应给予相关领域更多关注，联合相关部门制定针对性金融支持政策，发布更加有效的金融支持措施，投入更多资金和吸引更多的劳动力参与农村人居环境整治工作与农业绿色发展，加速乡村生态振兴建设。第四，坚持深化金融供给侧结构性改革，坚定不移地走中国特色金融发展之路。新时代背景下，需贯彻落实新发展理念，以市场化法治化推进金融体制机制创新，以金融体系结构调整优化为重点，提升金融服务质效，继续加大对“三农”重点领域和薄弱环节的支持力度，以高质量金融服务助推全面乡村振兴。

① 根据研究主题，本研究主要选定以下关键词：金融支农、农村金融、涉农贷款、金融扶贫、金融支持、农村普惠金融、扶贫信贷、扶贫小额贷款、普惠金融、涉农金融、支农支小等。