一.   产业兴旺驱动乡村振兴

乡村振兴，产业兴旺是基础。自2018年《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》出台以来，产业兴旺就一直被置于乡村振兴的重点地位。乡村振兴总要求的落脚点是农民生活富裕，而生活富裕意味着农民需要依靠农村产业兴旺来实现增收。2019年《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》中提出，产业兴旺是解决农村一切问题的前提，乡村产业根植于县域，以农业农村资源为依托，以农民为主体，以农村一二三产业融合发展为路径，目的在于提升农业、繁荣农村、富裕农民。

自西蒙·库兹涅茨提出国民收入核算理论以来，国内生产总值(以下简称GDP)就被确认为统计国家经济总量的工具和衡量国家经济发展水平的重要指标。GDP是以最终产品和服务在该时期的最终出售价值来计量的。常见的以支出法核算GDP就是核算一个国家或地区在一定时期内居民消费、企业投资、政府购买和净出口这四方面支出的总和。在大部分工业国家，消费占GDP的三分之二，因而凯恩斯主义者认为鼓励消费是刺激总需求从而保持国民收入增长的最好方法^[1]。而奥地利学派则认为，在所有重要的工业国家，商业投资总量要比消费支出大得多。为了更合理地测算一个国家的经济总量，马克·史库森建立了一个经济四阶段模型，四个阶段分别为资源、生产、分配以及消费和投资(见图 1)。其中，GDP相当于第四阶段，表示最终消费、投资品和服务的价值，而所有四个生产阶段的总产出价值定义为国内支出总值(Gross Domestic Expenditures, 以下简称GDE)。因此：

图  1  总生产结构的一般阶段

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其中，GDE为国内支出总值，IP为中间生产产值，GDP为国内生产总值。

生产领域各环节的中间交易是推动生产流程从供应链走到最终可用产品的重要步骤。史库森采用GDE衡量国民经济总产出考虑到了中间交易过程中的投资支出，经过计算他发现，商业投资能占到GDE的50%以上，而消费只占GDE的30%—40%。^[2]因而，相比凯恩斯主义强调的在经济下行期消费在促进经济发展中所起的作用，史库森认为，从长期来看，产业发展是经济增长的决定因素，消费是产业发展和经济繁荣的结果。消费支出的减少会带来储蓄的增长，这会进一步带来资本供应增加和利率降低，从而刺激产业投资增长，激发迂回生产，促进产业升级和技术研发，最终带来技术进步与经济繁荣。

国家经济繁荣的核心驱动力是产业发展，乡村振兴也同样需要产业兴旺来驱动。第一，农业产业的健康发展是产业兴旺的基石。一方面，根据新古典主义经济学的观点，农业发展不仅是满足粮食需求的必要条件，而且还是经济增长的生产力来源。在一个农业和农业劳动力占主要地位的经济中，没有农业生产力的持续提高，实现非农产业迅速发展是极其困难的。^[3]柯林·克拉克等经济学家的研究结果进一步表明，农业保持连续增长可以通过释放劳动力给非农部门、以不变或更低价格提供食物、创造外汇以及将农业生产积累投资于非农活动来驱动经济增长。^[4]另一方面，舒尔茨阐明了农业迅速稳定增长对发展中国家经济增长的重要作用，并提出通过增加人力资本投入提高农业劳动生产率，传统农业可以转变为高生产率的现代农业。^[5]第二，产业兴旺意味着多业态共存互动。随着经济增长和农业生产力的提高，由于农产品的收入需求弹性小于1且随收入上升而下降，不同部门间的劳动报酬差异会促使劳动力从农业部门向非农部门转移，^[3]农业劳动力借此实现兼业化和非农化转型，以寻求收入增加。诱导革新理论认为，技术变革是经济制度的内生变量，是对资源禀赋变化和需求增长的一种动态反映。如果由于农业技术变革引起的部门间收入转移能够导致对经济增长积累的贡献，那么由此建立的新部门也一定能生产维持农业发展过程所需的工业物质，并增加非农部门中的劳动力需求，将这种影响通过部门间的要素市场转移回农业部门，并维持教育和公共设施方面的必要投资^[6]，从而形成良性循环。因此，农业产业的高质量发展及其与非农部门的良好互动意味着乡村经济社会的繁荣发展。第三，产业兴旺离不开城乡互动。从国际经验来看，城镇化是现代化的必由之路；乡村产业兴旺需要城市化的引领。空间经济学认为，在交易成本、产品市场规模和商品间替代弹性的共同作用下，资本报酬差异会主导资本和企业家行动，从而实现空间区位由非均衡达到均衡。^[7]随着城市化的发展，中国乡村产业的空间分布也从分散转向相对集聚，这为城乡产业融合、资源优化配置和功能优势互补提供了创新空间。

实施乡村振兴战略是实现农业农村现代化的需要，也是为了满足城乡居民对美好生活的需要。^[8]因此，产业兴旺并不局限于农业的发展，而是包含三产融合、功能多样、质量取胜的现代农业产业兴旺与发展。^[9]“十四五”时期是实现中国“三农”工作重心从脱贫攻坚全面转向推进乡村振兴的重要时期，也将是通过乡村振兴补“三农”短板，特别是补农业现代化短板的重要时期。此时从国家战略需求和政策实践的角度回顾和探讨中国乡村产业发展的历史演化和改进方向，从而为政府决策提供参考是非常必要的。

二.   乡村振兴中产业发展的政策脉络与基本状况

一   从发展生产到产业兴旺的政策脉络

改革开放以来，中国的乡村产业发展在不同历史时期面临着不同的核心问题。针对各个时期的核心问题，党的政策也进行了针对性的顶层设计。

1   1978—1990年，实现家庭经营和“双轨制”流通

改革开放初期，中国农业生产力不足、农产品总量供不应求，党中央首先从改革生产经营制度入手，从根本上化解农业生产缺乏动力机制、激励不足的问题；随后改革农产品流通体制，促进农产品从产到销全方位发展。由于家庭经营的快速发展，1984年粮食实现大丰收，农产品流通陷入“购不起、销不动、调不出”的困境，因此在1985—1990年，传统的农产品统购统销制度逐步被市场调节机制取代，农产品流通领域开始实行合同定购与市场收购的“双轨制”，农产品流通体制的市场化改革进程大大加快。

2   1991—2002年，建立市场经济

随着商品经济的发展和农业生产力的进步，农业农村工作重点也转向进一步完善农村经营体制、建立贸工农一体化经营体制、改革农产品流通体制三个方面。1991年，家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制作为中国农村经济的一项基本制度被长期稳定下来，极大地调动了农民的生产积极性，农产品商品化程度大大增加，农产品生产者成为真正的市场主体。但是，市场主体分散、流通秩序混乱导致农民进入农产品市场的交易成本过高。随着农产品数量大幅增长，农产品商品化程度不断提高，然而囿于流通体制不健全，农产品出售难、城乡分割的矛盾日益加剧，改革农产品流通体制成为当务之急。为此，中央提出围绕农村专业性的商品生产，推行和完善贸工农一体化、产供销一条龙的经营形式，顺应社会化生产的要求，将生产、加工、流通有机地结合起来，化解分散生产与统一市场、小规模经营与农业现代化的矛盾。1991—1993年，农产品购销从“双轨制”逐步走向全面市场化。然而，在国家放开粮食购销体制的1994—1997年，市场化的农产品流通体制改革却并未顺利付诸实施，粮食供需缺口扩大，粮价大幅上涨。为保持社会稳定，国家再度强化对市场的干预，农产品流通回归“双轨制”。直到1998年以后，除粮食之外的各类农产品流通的市场化改革进程才得到持续推进，较为稳定的市场化流通秩序逐步形成，粮食流通体制改革成为农产品流通体制改革的主要内容，农产品流通体制进入全面改革时期。

3   2003—2016年，完善农产品流通市场

2004年《粮食流通管理条例》的实施标志着中国彻底放开粮食购销。但是，在这一过程中，农产品价格调整没有与工业品价格上涨相适应。长期的工农业产品剪刀差，一方面促进了工业的发展，另一方面却导致了城乡二元结构问题日益加剧，增加农民收入、缩小城乡差距成为亟待解决的核心问题。2002年中央“一号文件”明确指出，要坚持“多予、少取、放活”的方针，调整农业结构，扩大农民就业，深化农村改革，尽快扭转城乡居民收入差距不断扩大的趋势。2004年十六届四中全会也明确了“工业反哺农业、城市支持农村”的方针，并陆续出台了取消农业税、主要农产品价格支持政策、以“四大补贴”为核心的农业补贴政策以及农业保险政策等。^[10]

4   2017年至今，实施乡村振兴战略

随着中国经济由高速增长阶段进入高质量发展阶段，农业农村高质量发展成为这一时期的核心主题。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略的总要求，指出要“构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系”，“促进农村一二三产业融合发展”。2018年《关于实施乡村振兴战略的意见》指出，“产业兴旺是重点”，产业兴旺的五项基本要求为：“夯实农业生产能力基础、实施质量兴农战略、构建农村一二三产业融合发展体系、构建农业对外开放新格局、促进小农户和现代农业发展有机衔接”。自乡村振兴战略实施以来，中央连续数年加大对“三农”的支持力度，2020年全国一般公共预算农林水支出达23 904亿元，农林水支出平均增长率达到12.46%，高于同期一般公共预算支出增长率1个百分点，农林水支出占一般公共预算支出的比重由2019年的9.5%提高到9.73%。^①“十四五”规划、2035年远景目标纲要以及2021年中央“一号文件”均对农业农村现代化的任务进行了部署，提出粮食等主要农产品稳定供给、农业质量效益和竞争力整体提升、农村生产生活方式绿色转型、城乡居民收入差距持续缩小、乡村建设行动取得明显成效等具体发展任务，为乡村产业发展提出了要求并指明了方向。

二   乡村振兴中产业发展的基本状况

1   农业现代化发展成效显著，但农业竞争力仍然偏弱

近年来，中国农业综合生产能力进一步增强，粮食连年丰产，2019年粮食产量达到13 277亿斤，实现连续5年粮食产量在1.3万亿斤以上，肉蛋菜果鱼茶等产量稳居世界第一，粮食和重要农产品供给有保障。同时，农业现代化水平大幅提升，农业科技进步贡献率达到59.2%。^②而与此同时，中国农业竞争力总体偏弱的情况却并未得到明显改善。

从国际市场来看，以大米、小麦和玉米三大主粮为例，近年来中国大米和小麦的生产者价格快速上升，不仅明显高于国际市场价格，还背离了国际市场价格走向；玉米虽然因国家临时收储政策的调整而价格有所回落，但依然高于国际市场价格(见图 2)。农产品尤其是粮食的国际竞争力弱，导致“洋粮入市、国粮入库”的尴尬局面。不仅如此，近年来猪肉、牛肉等农产品进口量大幅增加也反映出国内重要农产品竞争力不足。2020年中国肉类(含杂碎)累计进口991万吨，同比2019年增加60.4%。其中，猪肉进口量439万吨，同比2019年增加108.3%；牛肉进口量212万吨，同比2019年增加27.7%。^③2020年，进口猪肉量占国内猪肉供应量的比重已达10.7%。^④2018年中国农产品贸易逆差已达712.8亿美元，是2005年的48.8倍。^⑤

图  2  三大粮食作物生产者价格的国际比较：1991—2018年

注：根据联合国粮农组织(FAO)价格数据库整理。由于各国的农产品在国际上的影响不同，故在进行大米、小麦和玉米价格比较时，除中国和美国外，分别选择了泰国、法国和阿根廷作为第三个比较国。

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从国内农业生产成本收益情况来看，由于人工成本和地租成本的快速上升，近年农业生产成本飞速上涨。自2004年以来，稻谷、小麦、玉米三大主粮作物生产成本持续快速增加，每亩平均总成本在2003年仅为377.03元，至2013年已突破1 000元。此后一直维持高位，至2018年，三种粮食每亩总平均成本已经达到1 093.77元，是2003年的2.9倍(见表 1)。与此同时，三种粮食每亩平均净利润在2011年达到250.76元的高点后持续下滑，至2016年，每亩净利润已经为-80.28元，是21世纪以来首次出现“种地赔钱”的现象，且负利润一直持续至2018年。除三大主粮外，在列入《全国农产品成本收益资料汇编》的15个主要农产品中，2016年小麦、玉米、大豆、油菜籽、棉花、烤烟、桑蚕茧都是负利润，其中有的品种还是连续多年负利润。

表  1  2003—2018年中国三种粮食平均生产成本与净利润/元

	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010
每亩总成本	377.03	395.45	425.02	444.9	481.06	562.42	600.41	672.67
每亩净利润	34.21	196.5	122.58	154.96	185.18	186.39	192.35	227.17
	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
每亩总成本	791.16	936.42	1 026.19	1 068.57	1 090.04	1 093.62	1 081.59	1 093.77
每亩净利润	250.76	168.4	72.94	124.78	19.55	-80.28	-12.53	-85.59

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从农业科技进步速度来看，1978—2018年的40年间，中国农业全要素生产率指数(以下简称TFPI)年均增长3.26%，其中，2005年以前年均增长率为3.77%，而2005年后年均增长率仅为2.20%。体现技术进步的技术变化指数(以下简称ETI)40年间年均增长2.81%，对TFPI增长的贡献约为78%；ETI在2005年以前的年均增长率达4.08%，而2005年之后仅为0.23%。体现效率提升的技术、规模和混合效率指数(以下简称TSMEI)40年间年均增长仅0.43%，但2005年以来TSMEI是TFPI的主要驱动力，年均增长1.97%。^⑥农业科技进步速度放缓，农业科技驱动力不强导致农业竞争力总体下滑。

2   乡村产业发展迅速，但产业链延伸拓展不足、利益链不完善

产业兴旺必须依托农业农村现代化，农业农村现代化必然需要通过内涵丰富、类型多样的乡村产业融合来实现。近年来，三产融合带来农业产业链延伸拓展，使农民分享从农产品生产到消费各环节的利润，越来越成为增加农民收入的重要手段。2020年中国农产品加工业营业收入超过23.2万亿元，较上年增加1.2万亿元，吸纳3 000余万人就业，农产品加工转化率达到67.5%。^⑦特色产业明显发展，出现了一批产值超10亿元的特色产业镇(乡)和超1亿元的特色产业村，乡土特色品牌已达10万多个。各类涉农电商超过3万家，农村网络销售额1.7万亿元，农产品网络销售额4 000亿元。休闲农业接待游客32亿人次，营业收入超过8 500亿元。2019年，农业产业化龙头企业达9万家，农民合作社220万家，家庭农场87万家，各类新型农业经营主体带动1.25亿农户发展，在乡创业人员超过3 100万。^⑧

尽管如此，由于全球供应链的调整重构和国际产业分工深度演化，人、地、钱等要素向乡村产业流动仍存在诸多障碍，农业农村基础设施和公共服务仍较薄弱，中国乡村产业链条延伸仍不充分，乡村产业发展仍然主要围绕农业农产品生产功能，而围绕农业的生态功能、生活功能、文化功能和教育功能的产业开发远远不足，特别是在产业研发、品牌价值、消费体验、综合服务等环节仍未得到充分发展，形成“第一产业向后端延伸不够、第二产业向两端拓展不足、第三产业向高端开发滞后”的局面，乡村产业体系仍不健全，产业绿色化、优质化、特色化、品牌化发展较慢，产业增值空间有限。具体来说，在农产品加工产业领域，中国农产品加工业与农业总产值比为2.3∶1，远低于发达国家3.5∶1的水平；农产品加工转化率为67.5%，低于发达国家近18个百分点^⑨。根据农民日报社《2020中国农业企业500强排行榜》的数据，500强企业中生产加工型企业占比达到82.4%，50%的企业从事农产品加工行业。龙头企业市场规模“中间大两头小”的格局仍未改变，营业收入在10—50亿元的企业为244家，占44.8%，营业收入超100亿元的企业仅占9.80%。^⑩在特色乡村产业领域，产值超百亿元、千亿元的优势特色产业集群数量极少，产值超十亿元的农业产业镇(乡)数量有限。同时，乡村休闲旅游业产业形态单一，同质性过强，服务水平普遍较低，农业多种功能和乡村多重价值缺乏深度发掘。返乡创业创新不足，创业人员从事业态过于集中，乡村就业结构相对单一。2019年各类返乡入乡创新创业人员累计超过850万人，创办农村产业融合项目的占80%，利用“互联网+”创新创业的超过50%。^⑪此外，乡村产业利益链仍不完善。尽管各地通过推进农村集体产权制度改革引导小农户横向联合，通过培育新型农业经营主体引导其与小农户纵向合作，推动各类主体与小农户紧密协作，但小农户的组织化程度仍较低，小农户所拥有的土地、劳动力等资源在市场中的可替代性较强，市场势力和谈判能力弱，难以分享到更高收益。

3   农业农村服务业空前发展，但发展广度和深度仍远远不足

随着市场化浪潮从工业渗透到农业、从城镇蔓延到乡村，专业分工理念被广泛接受；同时，由于农村集体经济组织职能弱化，农民组织化程度低，农业副业化、农民老龄化和农村空心化严重，农村生产生活方式正在发生深刻变化，乡村新型服务业需求空前旺盛，农业农村服务业也空前发展。一方面，农业生产性服务业迅速发展，有力推动了农业生产服务的专业化、标准化、规模化和集约化。2019年，全国农林牧渔专业及辅助性活动产值6 500亿元。^⑫截至2020年底，全国农业社会化服务组织数量超90万个，农业生产托管服务面积超16亿亩次，其中服务粮食作物面积超9亿亩次，服务带动小农户7 000多万户。^⑬另一方面，农村生活服务业日益繁荣，餐饮住宿、商超零售、再生资源回收等乡村生活服务业蓬勃发展，养老护幼、卫生保洁、文化演出、体育健身、信息中介、典礼司仪等乡村服务业逐渐开始普及。金融机构和各大企业依托农家店、农村综合服务社、村邮站等布局电商、物流、商贸、金融、供销、邮政、快递等服务网络，县、乡、村三级服务体系正在形成。特别是农村电商物流体系逐渐完善，2018年，全国农村电商超过980万家，累计建设县级电子商务服务中心和县级物流配送中心1 000多个，乡村服务站8万多个，快递网点已覆盖乡镇超过3万个，全国快递末端网点备案数量已突破10万个，全国25.1%的村拥有电子商务配送站点，农村地区年收投快件量达到120亿件，电商带动农产品进城和工业品下乡总销售额超过7 000亿元。^⑭

虽然城镇化发展带动农业农村服务业空前发展，但发展广度和深度远远不足。一是快速发展的业态形式相对单一，且在区域间发展不平衡。生产性服务业率先发展的业态主要是面向大田作物生产规模化、标准化、机械化的农技推广、土地托管、代耕代种、烘干收储等产业，而面向更广产业领域的信息咨询、农资供应、农业废弃物资源化利用、农机作业及维修、农产品营销、信息网络、冷链物流等业态仍在起步阶段，从全国来看发展明显不足。针对优势特色产业的生产性服务业仅在部分地区有一定发展，远不能满足各类经营主体的多样化需求。在生活性服务业领域，电商物流业虽发展迅速，但在中国约69万个行政村、约261万个自然村中，仍有近四分之三的行政村电商物流不可达，而电商物流不可达的自然村数量更大。二是农业农村服务业市场发育不足，总体服务水平较低，服务方式缺乏创新。当前大多数生产性服务主体的基层服务网点只到县或乡镇，未能延伸到乡村，农户与新型农业经营主体规范化生产经营和对接市场所需的大量中介服务虽然得到一定发展，但仅限于基础性服务且专业性较差、多元化不足，托管服务、专项服务、连锁服务、个性化服务等综合配套服务业尚未得到有效发展。生活性服务业发展主要集中在衣食住行、养老、婚丧嫁娶等传统领域，虽然这些服务的可得性得到改善，但服务内容和服务质量均未得到升级，康养、文化娱乐、教育、家政等生活性服务业发展仍在起步阶段。农村生活性服务业在各地的发展水平与当地政府的干预力度直接相关，市场发育严重不足，市场潜在需求有待激发。

三.   乡村振兴中产业兴旺的重点难点

一   激发要素流动活力，提升资源要素协同利用效率

产业兴旺的关键在于资源要素的协同利用。由于中国城乡二元结构长期存在，农村要素长期单向流入城市，农村要素市场化改革仍然滞后。如果不能激活要素市场化配置流动，使人、地、钱流入乡村产业领域，产业兴旺就不可能实现。当前在乡村产业领域，提升资源要素协同利用效率遭遇了一定的困难。

在人才方面，一方面，由于多年来农村最优秀的人才以升学、招工和外出务工经商等形式流向城镇，乡村产业现有从业劳动力普遍年龄较大，受教育程度较低；另一方面，外来人才回流乡村产业领域面临一系列障碍。当前各地对村集体成员身份权益的严格限制导致外来人才到乡村发展产业面对制度壁垒，城乡人才评价体制机制存在巨大差距，再加上部分地区乡村产业吸纳非农就业的能力不足，城乡人才合理流动的体制机制欠缺。

在土地方面，由于农村土地制度安排具有兼顾土地生产要素功能、对农民的社会保障功能和增加财产性收入功能的多目标性^[11]，现有土地用途管制制度难以满足乡村产业用地需求。^[12]一方面，由于土地难以实现稳定规模化，产权权能不充分，这与现代农业发展对土地规模经营、长期投资、可用于抵押等需求相悖；另一方面，农产品加工、农旅结合等三产融合项目难以合法获得建设用地，产业发展受限严重。中央虽有政策出台支持相关产业发展，但在很多地方的实践中政策难以落地。此外，农村宅基地使用权无法入市流通，无法作为资本品进入产业领域。乡村建设用地和宅基地使用普遍缺乏规划，滞后于乡村产业发展需求。^[13]

在资金方面，乡村产业领域资金紧缺的情况一直未能得到有效解决。近年来财政收入中低速增长越来越难以维系支农支出增速，财政支农资金碎片化也难以形成规模效应，无法有效支撑产业发展。在农村金融服务体系中，政策性金融和商业性金融发展不协调，合作金融缺位，农村和县域缺少立足社区、特色鲜明的中小金融机构，农村金融投入的多样性不足，金融产品和服务供给存在结构性不足，不能有效匹配日益多样的农村金融需求。^[14]特别是随着现代农业供应链将现代工业标准理念和服务业人本理念引入农业农村，农业生产资料供应企业、农业生产经营主体、农产品加工企业以及提供仓储物流运输等服务的所有经营主体和社会化服务组织被联结起来，农业供、产、运、加、销有效衔接，产业链条纵向延长、产业形态横向拓展，从而形成一套复杂的供应链生态系统。金融作为一种融合于该系统的不可分因素，也融合了农业供应链系统中的各类主体及其交易过程，包括支付、结算、信贷、保险、担保、基金、权益融资、期货期权等多种服务类型。金融生态系统作为一种生产性系统，应该能够为金融服务需求者高效地“生产”和提供各种金融服务。^[15]然而，当前的金融服务水平远远不能达到这个要求。此外，社会资本参与乡村产业投资的效率也较低。近年来大量社会资本进入乡村产业领域，但由于缺少合理规划引导，常常出现投资领域集中度过高和恶性竞争，加之农村产业风险分散机制尚不健全，一些社会资本缺乏应对风险能力，导致项目烂尾资本跑路时有发生，不仅未能有效拉动乡村产业发展，反而造成了土地、资金和其他公共资源的巨大浪费。

二   优化产业组织体系，提升产业规模化专业化程度

组织本身就是经营主体，同时又代表一种制度安排。在市场机制下，农户、家庭农场、合作社、合作社联合社、产业化联合体、社会化服务组织等各种组织形式的存在都意味着特定资源要素约束下不同经营主体的禀赋和与之匹配的制度安排的契合。良好的产业组织体系是要素高效协同利用的重要保障。理想的产业组织体系包括农户、家庭农场、合作社、企业等多种类型和规模的经营主体，这些主体之间的交易往来、要素组织利用和利益联结机制都应非常协调并且灵活，能对复杂多样的要素市场变化和产品市场需求迅速做出反应，并实现纵向专业化协作和横向联合化生产，这对激发创新活力、提升产业竞争力、增强产业带动能力、促进产业升级都至关重要。^[16]同时，乡村振兴战略的出发点和落脚点是推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。以产业兴旺促乡村振兴要求兼顾培育新型农业经营主体和扶持小农户，创新多元主体联合机制，促进小农户和新型农业经营主体共同发展，充分发挥他们在不同领域和环节的作用，同时促进各主体利益紧密联结，让农民更多分享产业增值的收益，这与促进全体人民共同富裕的要求紧密相关。

为推动农业产业规模化、专业化发展，家庭农场、合作社、合作社联合社、产业化联合体等农业经营组织形式发展得到政策大力支持。截至2019年，中国农业产业化龙头企业达9万家，全国依法登记的农民合作社达220万家，联合社超过1万家，家庭农场达87万家。^⑮但是，这些经营主体促进实现农业规模化专业化、引领产业发展的作用大多有限。第一，家庭农场的脆弱性较强。2018年底全国农业农村部门家庭农场名录记录在案的有60万家，经营总面积为1.6亿亩，其中71.7%的耕地是通过土地流转而来；平均每个家庭农场的劳动力是6.6人，其中雇工1.9人，平均经营规模约为260亩。大多数家庭农场实际上是小农户的扩大版，在经营理念、管理水平、营销方式、技术创新方面与小农户都没有根本性差别，特别是由于经营土地的租赁面积占比较大，因而抗风险能力更差。第二，合作社尚未形成企业化经营机制。合作社领办人大多是村组干部、专业大户、农机手和村里能人，他们熟悉农业生产过程，但在加工、销售等领域的专业知识能力较差，大多只能发挥以略低价格批量购买农资产品和组织货源对接传统销售渠道的作用，组织和带动农户的作用有限。第三，合作社联合社通过产业链协作提高市场响应能力和盈利水平，经营规模更大，覆盖区域范围更广，理论上更具有规模经济优势，但是联合社大多刚刚起步，联合不稳定性较强，大多数运行机制不健全。农业产业化联合体以龙头企业为经营引擎，以农户为生产基础，以专业合作社为服务纽带，基于产业链的专业分工、生产要素的范围共享与紧密契约下的交易稳定，在内部形成多条产业链与供应链交叉融合的农业规模经营组织联盟，加深了联合的深度^[17]。但是，产业化联合体发展往往过度依赖龙头企业的带动作用，系统性风险较高。这两种组织创新形式发展时间尚短，普及程度有限，其带动产业发展的效果如何，会出现哪些问题，还有待时间的检验。

三   推动乡村产业升级，提升产业持续发展力

改革开放以来，中国乡村产业快速发展，但是总体上仍停留在低水平均衡状态，农产品生产标准化程度普遍较低，农产品精深加工业工艺落后且缺乏创新，农业供应链要素聚集能力弱，且乡村产业发展还面临着日益严重的资源环境约束。随着城乡居民生活水平的提高和绿色发展理念的普及，市场需求偏好和资源环境约束条件的改变使得质量兴农、绿色兴农和品牌强农成为乡村产业发展的必然选择，激发创新活力，促进产业升级，增强产业持续发展力是乡村产业发展的方向。

推动乡村产业升级、提升产业持续发展力是产业兴旺的重点，但也面临许多困难。一是，当前中国仍未建成具有权威性且广受认可的绿色质量标准体系和农产品标准化生产体系，农业投入品质量安全、绿色优质农产品分级和市场准入、农产品加工、农村新业态等方面的国家和行业标准尚不健全，农业产业链监管体系不完善，导致农产品难以实现以质论价、优质优价，农业经营主体对农业产业绿色化、品牌化升级投资的激励不足。二是，乡村产业创新联动性较差，从技术创新到成果转化再到扩散推广的传导速度较慢，再加上乡村产业升级的建设、研发都需要大量投资，且回报周期长，生产经营风险较大，而当前风险管理体系仍不完善，导致创新激励不足。虽然近年来中央加大了财金协同支持乡村产业的力度，但是，一些财政支持政策的可预期性和稳定性较差，对金融和民间资本利益考虑不足，农村产权制度改革和产权交易市场建设相对滞后，“三农”的融资担保机制不完善，农村金融产品服务高度同质、结构单一，农业保险难以充分发挥护航作用，从而导致乡村产业的创新投入不足，特别是绿色、节能、资源循环利用等新兴产业领域的技术创新仍不成熟，市场发育仍不充分，总体上乡村产业持续增长力有待增强。

四   发展县域经济，优化乡村产业布局，增强产业聚合力

从发达国家的发展历程来看，只有通过人口和非农产业的空间集聚实现城镇化才能走向现代化，乡村的现代化和振兴也需要以城镇化的发展为前提。县域经济在中国城镇化发展和国民经济生活中一直发挥重要作用。2019年全国百强县(市)GDP总和为955 645亿元，占全国的9.6%。^⑯发展县域经济提高城镇化率，建立县镇村联动的乡村产业体系，一方面，将区位优势、要素优化配置和市场规模扩大效应充分有效结合起来发展全产业链和建立产业集群，从而促进农业产业链转型升级，激发涉农经营主体和小微企业的发展活力，提高农业产业竞争力；另一方面，县域经济高质量发展能解决大城市的资源虹吸带来的区域发展不平衡、要素资源流动不顺畅等问题，有助于破除城乡分割，打通城乡要素平等交换、双向流动的制度性通道。优化县域产业布局，提高县镇村产业关联度，可以利用产业波及效应促进三产融合，增加非农就业机会，吸纳劳动力，从而提高县域城乡居民的收入。此外，以县域为中心布局乡村生产性和生活性服务业也有利于产生集群效应，通过发挥规模经济优势、交易成本优势、区域品牌优势和技术创新优势提高县镇村的综合服务能力，从而实现城乡功能的衔接互补，提高城乡居民的福祉和幸福感。因此，发展高质量的县域经济是实现城乡经济循环畅通、提高城乡融合发展和农业农村现代化水平的关键。2019年《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》中明确指出，通过强化县域统筹、推进镇域产业聚集、促进镇村联动发展、支持贫困地区产业发展来优化乡村产业空间结构；通过培育多元主体、发展多元业态、打造融合载体、构建利益联结机制来增强乡村产业聚合力。

然而，在过去相当长时期内，县域经济主要是城市经济带的参与者和跟随者，县域产业布局服从或服务于城市发展布局，发展主动性不强。一些百强县的强劲发展得益于深度参与了全国甚至全球供应链，因而是区域经济产业布局的一部分。^[18]大多数县未能得到这种发展机会，县域产业结构相对单一，缺少产业领跑者，县镇村之间缺乏产业联动性和波及性，基础设施和基本公共服务水平较低，无法形成有效的分工和功能衔接，因而难以形成产业聚合力，吸纳非农就业、保障要素供给、提供生产生活性服务的能力有限。此外，很多地方产业布局政策是以政府的判断和选择来代替市场机制，以政府对市场供需状况的判断以及控制供给来代替市场的协调机制，并辅以较强的市场干预，优先保护和扶持在位的大中型企业。而事实上政府不可能在产业选择上比市场更有效率，政府代替市场机制来进行选择反而可能会阻碍市场自发调整过程，导致市场运行效率低下，^[19]从而产生产业布局不当和资源错配，出现产业园区空心化，政府斥巨资扶持的产业沦为形象工程或烂尾工程。

四.   思考与启示

一   坚持市场导向，打破“人、地、钱”要素流动的制度障碍

在激活人才要素流动方面，一是依托现有产业激发乡村人才潜力，改革城乡二元人才评价体制。制定以职业能力为核心的城乡统一的职业评价标准，打破户籍、地域、身份、档案、人事关系等制约，畅通经济组织、社会组织、自由职业者等执业者的职称技术水平评定渠道。完善以知识价值为导向的分配机制，探索公益性和经营性服务融合发展机制，允许乡村人才通过提供增值服务合理取酬，并通过股份股权、荣誉评定等激发乡村人才活力。二是针对产业需求加大人才培养力度，创新人才培养机制。针对乡村产业发展对知识更新、技能升级、素质拓展的需求，重点提高新知识、新技能、新业务的应用能力，以拓展人才在乡村各产业领域的发展空间。对乡村产业发展急需的人才，如高素质农民、农村致富带头人、技术人员、服务人才、经营管理人才等，加大培训的力度和普及度，着重提素质、优结构，重点弥补新产业、新技术、新服务、新业态的人才缺口和能力缺口，围绕农村产业链、供应链、价值链需求打造人才链。三是探索人才引进机制。借鉴城市人力资源服务业发展经验和模式，健全统一规范的人力资源市场体系，促进人力资本下沉乡村，布局发展乡村人才振兴服务业，以市场机制引导社会主体从事乡村人才供给、中介、信息服务。

在激活土地要素方面，针对乡村产业类型、产业融合程度和产业结构调整的要求，围绕农业多功能发展，进一步深化农村产权制度改革，以土地整治为核心，拓展产业用地供给渠道，提升产业用地保障。在稳定农村土地承包关系的基础上，继续鼓励以农业产业发展为导向的土地集约经营。完善土地用途管制制度，对引领农业多功能发展和三产融合的企业和工商资本给予有一定弹性的用地政策支持，结合产业发展规划需求统筹协调农村承包地、宅基地和建设用地置换，实现产业用地复合利用，提高土地利用效率。针对不同产业需求，制定差别化的供地政策。加快推进宅基地“三权分置”改革，针对农业农村服务业的用地需求，继续鼓励返乡、下乡人员和当地农民合作改建自住房，支持返乡人员依托自有和闲置住宅发展适合的乡村产业，适度放活宅基地和农民房屋使用权，赋予农民更多的财产权益和经营权利。

在激活金融要素方面，一是统筹协调政策资金投入，促进产业衔接。多维度统筹布局产业资金配置，实现长效主导产业和短效特色产业的有序衔接，统筹协调原有项目和新产业项目资金投入。二是鼓励供应链金融发展。激励金融机构依托产业链为供应链上下游经营主体提供结构化的金融服务，鼓励金融机构与产业龙头企业共同支持和培育乡村产业发展，助力小微企业和其他经营主体的发展，带动低收入群体的参与。三是促进政策性金融机构、商业性金融机构与合作金融机构建立分工协作的乡村产业金融支持体系。鼓励政策性金融机构在业务范围内为乡村产业提供相对大额的中长期信贷支持，增强中长期信贷投放能力和差别化服务水平，有效对接产业中长期投资性资金需求；充分发挥县域金融机构涉农贷款增量奖励等政策的激励作用，激发商业银行支持乡村产业发展和涉农经营主体创业的力度和积极性，强化农村中小金融机构支农主力军作用，使其坚持服务县域、支农支小的市场定位，加大对县域地区的信贷投放，有效对接产业短期投资和流动资金需求；鼓励合作金融规范发展，对接乡村各类业态发展的周转性资金需求；积极实施互联网金融服务“三农”工程，利用信息技术手段改善传统信贷服务“唯抵押”“唯担保”的信贷风控模式，有效解决涉农经营主体因缺少抵押物和担保人而遭遇的“贷款难”问题，着力提高农村金融服务覆盖面和信贷渗透率。

二   营造市场赋能环境，激发产业组织互动和协同发展

一是坚持市场导向，发挥市场竞争推动乡村产业结构调整、产业技术创新和产业组织内生演变的动态效率。在产业布局形成和产业升级的过程中，尽量减少政府干预，避免以政府的判断和选择来代替市场机制，打破行政性进入壁垒，打造经营主体自由进入和退出的竞争市场环境，充分发挥市场协调功能和优胜劣汰机制驱动经营主体创新的作用，激活乡村产业组织和社会组织的自组织能力和自发演进机制，促进经营主体从小规模分散经营自发转向规模化联合经营和专业化分工经营发展。

二是采取完善法制法规、资助具有外部性的应用性研究、加强组织制度规范建设、合理监管等方式，取代原本的定向资金和物质补贴支持，引导和支持合作社、企业和社会化服务组织等各类产业组织在市场机制下规范发展和探索创新。继续鼓励建立合作社联合社、产业联合会、产业协会、产业联合体等不同形式的产业组织联合，强化各类产业组织的合法地位，完善组织治理制度，加强不同产业组织之间的交流互动，促进产业组织合作与协同发展，从而激发组织活力，优化农业资源要素配置结构和促进产业分工经济形成，发挥产业组织引领产业发展、带动产业升级、优化产业结构的功能。

三   健全基础设施和公共服务体系配套，优化乡村产业生态系统

一是大力发展农村产权交易市场, 积极推动各种农村产权的权证化。明确农业农村产权相关法律解释，提高农业农村动产抵押权的法律稳定性。大力推行对各种农村产权的权证化和资产化，增加实际可交易资产的种类和总量。加强农村产权交易平台建设，培育农村产权交易市场体系。改善农村产权交易制度环境，推行线上交易平台的标准化，把交易资产从农村集体产权扩展到所有农村产权。进一步完善农业农村动产评估、抵押登记和流转机制及相关线上线下配套服务体系。优化农村产权处置和再流转机制，降低农村产权处置的交易成本。

二是加快推进农村信用体系建设。依托中国人民银行的征信系统，通过共建共享方式采集法院和工商、税务、公安、财政等部门的信用信息以及企业和个人的信用信息，多渠道整合社会信用信息形成信用数据库；推进农业农村各类经营主体的电子信用档案建设，全面发挥信用信息服务乡村产业经营主体功能；推行守信联合激励和失信联合惩戒机制，完善信用评价与共享机制，促进农村地区信息、信用、信贷联动，不断提高农村地区各类经济主体的信用意识，优化农村信用生态环境。

三是建立健全政府性融资担保和风险分担机制。发挥农业信贷担保体系、农业保险、农业保险保单质押、保证保险、农产品期货市场、债券市场、资本市场等多元金融工具的作用，弥补农业产业收益低风险高、信息不对称的短板，促进金融资源回流农村。继续构建和优化包容性竞争性的农村金融市场机制。遵循商业可持续原则，建立高效率的农村金融市场竞争秩序，通过开放市场、引入竞争、培育中介组织等方式，鼓励信贷、保险、担保、发展基金等多元金融工具借力金融科技进入农业农村领域，提高乡村产业金融风险管理水平。

四是推动数字技术在乡村产业领域的应用推广。鼓励和支持各类数字信息服务主体到农村地区开展业务，通过搭建产业信息服务平台，收集发布地域、气象、灾害、农产品栽培品种、农产品产出、农产品价格、行业信息、技术发展及趋势、经济运行信息以及其他相关历史数据和预测信息形成乡村产业数据库，用于灾害防范、生产性社会化服务、产业发展咨询、行业交流等服务，充分利用信息技术手段着力提高乡村产业信息化服务水平。推广数字化供应链管理、数字信贷、数字保险等金融服务在农业产业链和三产融合发展中的应用，提高乡村产业对多样化数字化服务的可得性，改善乡村产业现代化管理水平；积极推动大数据、区块链、云计算等技术在生产经营规划、财务管理、信息咨询、金融服务等生产生活性服务业领域的运用，促进数字技术从服务农民生活向服务农业生产、农村社会发展延伸。

① 数据来源：《2020年财政收支情况》，中华人民共和国财政部网站，http://gks.mof.gov.cn/tongjishuju/202101/t20210128_3650522.htm?COLLCC=3057611534&，访问日期：2021年5月20日。

② 数据来源：《胡春华：加快农业农村现代化》，中华人民共和国中央人民政府网站，http://www.gov.cn/guowuyuan/2020-12/01/content_5566064.htm，访问日期：2021年5月20日。

③ 数据来源：《2020年12月进口主要商品量值表(人民币值)》，中华人民共和国海关总署网站，http://www.customs.gov.cn/customs/302249/zfxxgk/2799825/302274/302277/302276/3516038/index.html，访问日期：2021年5月21日。

④ 数据来源：《2021年猪价的涨跌情况，受进口冷冻肉的影响依旧很大》，https://www.163.com/dy/article/G3S4TAR30532Q87W.html，访问日期：2021年5月21日。

⑤ 数据来源：《农业科技进步瓶颈导致农业竞争力总体下滑》，中国农业科学院网站，http://www.caas.cn/xwzx/mtbd/304436.html，访问日期：2021年5月21日。

⑥ 数据来源：《农业科技进步瓶颈导致农业竞争力总体下滑》，中国农业科学院网站，http://www.caas.cn/xwzx/mtbd/304436.html，访问日期：2021年5月21日。

⑦ 数据来源：《2020年我国农产品加工业营业收入超过23.2万亿元》，中华人民共和国中央人民政府网站，http://www.gov.cn/shuju/2021-03/25/content_5595481.htm，访问日期：2021年5月21日。

⑧ 数据来源：《农业农村部关于印发〈全国乡村产业发展规划(2020—2025年)〉的通知》，中华人民共和国农业农村部网站，http://www.moa.gov.cn/nybgb/2020/202008/202010/t20201020_6354670.htm，访问日期：2021年5月21日。

⑨ 数据来源：《农业农村部关于印发〈全国乡村产业发展规划(2020—2025年)〉的通知》，中华人民共和国农业农村部网站：http://www.moa.gov.cn/nybgb/2020/202008/202010/t20201020_6354670.htm，访问日期：2021年5月23日。

⑩ 数据来源：《2020年中国农业产业化联合体行业市场现状及竞争格局分析龙头企业集中度较高》，https://www.sohu.com/a/437653142_473133，访问日期：2021年5月23日。

⑪ 数据来源：《农业农村部关于印发〈全国乡村产业发展规划(2020—2025年)〉的通知》，中华人民共和国农业农村部网站：http://www.moa.gov.cn/nybgb/2020/202008/202010/t20201020_6354670.htm，访问日期：2021年5月23日。

⑫ 数据来源：《农业农村部关于印发〈全国乡村产业发展规划(2020—2025年)〉的通知》，中华人民共和国农业农村部网站：http://www.moa.gov.cn/nybgb/2020/202008/202010/t20201020_6354670.htm，访问日期：2021年5月23日。

⑬ 数据来源：《截至2020年底，全国农业社会化服务组织数量超90万个》，中华人民共和国中央人民政府网站，http://www.gov.cn/xinwen/2021-02/08/content_5585835.htm，访问日期：2021年5月23日。

⑭ 数据来源：《人民网新电商研究院发布〈中国农村电商物流发展报告〉》, 人民网, http://finance.people.com.cn/n1/2020/0424/c1004-31686746.html, 访问日期：2021年5月21日。

⑮ 数据来源：《2019中国农业经济发展报告及展望》，中国经济网，http://www.ce.cn/cysc/sp/info/202006/19/t20200619_35164179.shtml，访问日期：2021年5月26日。

⑯ 数据来源：《社科院县域经济发展报告：GDP超千亿县市增至32个》，新华社新媒体，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1684927075110901555&wfr=spider&for=pc，访问日期：2021年5月23日。