一.   问题提出

2008年11月，IBM提出“智慧地球”理念，此后全球智慧城市建设的大幕徐徐拉开。“智慧城市”(Smart City)依托物联网及大数据技术推动新兴产业发展，对城市发展模式具有重要的引领作用^[1]。智慧城市由顶层设计和系列政策推动，已成为中国城市建设的重要抓手和创新载体。2012年，中国住建部出台首份智慧城市建设文件《关于开展国家智慧城市试点工作的通知》，鼓励各地“积极开展智慧城市建设，提升城市管理能力和服务水平”。2014年，由国家发改委、工信部、科技部等八部委印发了《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》，提出建成一批特色鲜明的智慧城市，增强其聚集和辐射带动作用。2016年，国家发改委、中央网信办、国家标准委联合公布《新型智慧城市评价指标》，从标准化角度支撑智慧城市在全国各地开展，加快中国智慧城市建设步伐。目前，智慧城市建设已上升为国家战略，成为中国城市的广泛实践，中国所有副省级及以上城市、89%地级及以上城市、47%县级及以上城市已开展智慧城市建设^①。总体而言，智慧城市建设在中国经历了“海外概念—政策理念—政策实践”的政策过程，已成为中国城市治理重要的政策理念和政策实践。然而，中国智慧城市政策形成的过程为何？宏观政策的梳理固然重要，但稍显粗疏，还需对其微观政策实践的演变过程进行探索。

目前，学界围绕智慧城市形成了丰富的研究成果，主要为三个方面：智慧城市的政策扩散、智慧城市建设的绩效与指标体系、智慧城市建设的影响。其一，聚焦于智慧城市政策扩散与试点过程，有学者探究了智慧城市政策扩散的影响因素，诸如城市性质、经济实力以及府际竞争等^[2]；地方政府进行智慧城市试点的多重逻辑^[3]，呈现了政策试点过程中的央地互动特征。其二，对于智慧城市实践情况的绩效评析，一些学者进行了初步探讨^[4-5]，并逐步发展为对智慧城市指标体系的构建与优化^[6-8]。其三，中国智慧城市的建设实践已逾十年，对城市公共服务水平^[9]、城市环境治理^[10]、城市韧性^[11]、城市经济高质量发展^[12]等多个领域产生了显著影响。国家将继续推进新型智慧城市建设与信息化、城镇化融合发展，并延伸出智慧城镇^[13]、智慧社区^[14]等新领域。

综合而言，既有研究对智慧城市的建设实践从过程到效果进行了多维度研究，呈现了智慧城市在中国丰富的实践样貌，为目前新型智慧城市建设奠定了理论与实践基础。但现有研究倾向于将智慧城市视为一个既定的政策实践或结果，对于这一海外概念如何进入中国政策视野的实践过程却着墨不多。与西方国家相比，中国城市治理面临中央调节、组织依赖和社会压力等多重治理约束^[15]，呈现出多元化的治理逻辑。不同政策主体对智慧城市有何多元化的想象，进而如何影响实践？这一过程背后的逻辑是怎样的？本文引入政策话语联盟视角，使用话语网络分析(Discourse Network Analysis)工具，通过构建多元主体围绕智慧城市形成的政策话语网络，刻画中国智慧城市政策实践的阶段性特征，探究其背后的形塑机理，呈现中国政策从多元主体微观话语互动到宏观部署的实践过程。

二.   政策网络研究与话语联盟框架

政策网络(Policy Network)是政策科学领域备受关注的研究议题，其呈现了行动者间的关联与相互依赖状况。话语联盟(Discourse Coalition)是以话语为纽带的政策网络，为多元主体参与的政策实践提供了微观层面的分析框架。智慧城市从海外概念到中国落地生根，其背后是多元主体政策话语形塑的结果。

一   政策网络

政策网络研究将网络理论引入政策科学领域，成为公共政策研究的重要范式。政策网络研究发源于20世纪六七十年代的美国，从发展脉络来看，形成了两个研究学派，即利益协调学派和治理学派^[16]。利益协调学派以美国和英国为代表，关注政策制定中利益集团与国家之间的复杂结构关系以及这种关系对政策过程和政策结果的影响。治理学派以德国和荷兰为代表，认为政策网络是一种介于政府与市场之间的治理模式，用于调整行动者之间的互动关系和网络结构^[17]。总体而言，政策网络强调政策过程中多元行动者在网络结构中的互动关系，呈现政策过程的多元主体参与及复杂关系。

政策网络研究形成了三种路径，分别为基于资源依赖的政策网络、基于共同价值的政策网络和基于共享话语的政策网络^[18]。首先，以资源依赖为纽带的政策网络建立在“资源依赖理论”上，认为行动者之间的资源依赖是政策网络或政策联盟形成的基础^[19]。这意味着公共政策很大程度上取决于具有不同资源、偏好等的行动者的资源交换，政策执行变化是由于外部冲击导致资源依赖状态发生变动而引起的政策网络结构变化。其次，“倡议联盟框架”(Advocacy Coalition Framework)是以共同价值为基础的理论模型。倡议联盟框架认为，具有相似或共同价值体系的行动者之间更容易建立信任，并对政策问题开展集体行动。因此，政策网络结构的决定因素就是与政策有关的共享价值体系^[20]。最后，马汀·哈杰认为倡议联盟框架忽视了联盟间话语概念的媒介作用，拥有同一价值体系的联盟内部也可能存在冲突^[21]，并由此提出“话语联盟框架”(Discourse Coalition Framework)。该理论框架解释了在具体的社会情景之中，对事实、术语和行为的共同理解促成了话语联盟的形成，并形塑了政策的最终样态。通过对政策网络理论框架和研究路径的梳理发现，政策网络理论可以从多角度揭示政策过程背后多元主体参与的复杂过程。

二   话语联盟分析框架

马汀·哈杰将“话语”因素嵌入政策网络理论，提出了“话语联盟框架”^[22]。话语联盟框架由“故事情节、话语行动者及其话语实践”构成。“故事情节”(Storylines)用来指称话语内容，是关于社会现实的叙事^[22]。倡议联盟框架基于共同的信仰和目标展开集体行动，而话语联盟框架基于共同的术语(Terms)和概念(Concepts)来呈现政策形成过程。“话语行动者”是政策参与的主体，这些主体通过表达并践行“故事情节”来落实“话语实践”。在这一过程中，“故事情节”作为纽带联合了具有相同理念的行动者并组建话语联盟。

目前，话语联盟分析框架主要应用于解释政策过程，国外学者多聚焦于环境领域，如酸雨防治^[22]、能源政策^[23]、废物管理^[24]等。近年来，该解释框架也逐渐受到国内学者的关注，研究对象不一而足，如中国环境政策修订过程中的政策辩论现象^[25]、“网约车”在国内获得合法地位的过程^[26]、我国计划生育政策变迁过程^[27]等。然而，话语联盟框架在使用政策行动者的“话语”概念时，是基于各政策主体平等的理论预设。在中国政治体系下，政策执行变迁涉及的多元主体在权力关系上存在不平等性^[28]。因此，本研究将政策参与主体的身份属性纳入话语联盟框架中，以期拓宽话语联盟框架的理论视野。同时，依托于层级分明的行政体制，中国城市治理由管理向服务转型过程中，多元主体的参与已日益增多^[29]。在多元主体的共同推动下，智慧城市已成为城市治理创新的重要载体。本研究尝试分析中国智慧城市实践背后多元主体的话语演变，以期更好地认识中国政策实践背后的逻辑和演变特征。

三.   数据来源与分析方法

一   数据来源与编码

本文基于2009—2020年中国智慧城市建设的政策文本和新闻报道，对中国智慧城市从概念到实践的政策话语过程进行梳理分析。数据主要来源于中国重要报纸全文数据库(Chinese Core Newspaper Database)，该数据库涵盖了2000年以来中国公开发行的500多种重要报纸。在文本^②选择上主要基于两方面考虑：一方面，由于智慧城市建设受到中央和多个相关部委共同影响，本文选择了能够代表决策者话语的报纸以及智慧城市相关部委主办的报纸；另一方面，根据住建部公布的试点名单中的城市以及明确提出建设智慧城市的城市，选取其主流媒体作为文本来源。在此基础上，在重要报纸数据库中搜索“智慧城市”等关键词，得到1 276篇新闻报道。由多名编码者反复检视阅读，去除相关性不高的报道，共筛选出683条有效报道。

在文本编码方面，由两名编码员使用Nvivo10软件分别对这些报道进行独立编码，编码具有较高的信度(平均Cohen's Kappa指数为0.903)。具体而言，本文借鉴扎根理论(Grounded Theory)的思路，通过开放编码、主轴编码和选择编码三个步骤^[30]，明确智慧城市的话语主体及其话语概念。第一步，开放编码。开放编码是将行动者话语概念化并进行归纳和比较的过程。通过开放编码，从683条有效报道中获得73个话语概念。这些话语概念主要分为两类：第一类是行动者争取智慧城市建设合理性的话语概念，如“推动产业转型”“推动经济发展”等；第二类为智慧城市建设模式的话语概念，如“因地制宜”“模式创新”等。这73个话语概念对应智慧城市建设中不同话语联盟的“故事情节”。第二步，主轴编码。主轴编码通过归纳，对开放编码获取的话语概念进行归类。在这一步骤中，对开放编码获得的73个话语概念进一步凝练，形成33个核心话语概念，包括“智慧城市建设操之过急”“智慧城市建设合理性”“智慧城市建设合法性”等。第三步，选择编码。该阶段是对通过主轴编码得到的话语概念类属进行整合和提炼。在选择编码阶段，本研究将33个核心话语概念归纳为两大类，分别是智慧城市合理性话语概念和智慧城市建设模式话语概念。

二   话语网络分析

本文使用话语网络分析将智慧城市多元话语的动态性可视化。话语网络分析(Discourse Network Analysis)是话语联盟框架的分析工具，融合了社会网络分析和文本分析方法对行动者的话语概念进行测量和可视化^[31]。话语网络分析包含行动者(Actors)和概念(Concepts)两类基本元素。就本研究而言，智慧城市由概念提出到政策推广，是社会不同政策行动者推动的结果。根据智慧城市系列政策文件以及新闻媒体报道，本文主要将五类政策行动者纳入话语网络分析，分别是中央政府、地方政府、专家学者、中国企业、外国企业。基于前文的编码步骤，在中国重要报纸全文数据库中提取各行动者的话语概念。基于“行动者”和“概念”两种基本元素，可构建三种不同属性的话语网络，即从属网络、行动者网络和概念网络，如图 1所示。本文通过如下步骤构建智慧城市政策行动者与其概念间的联系。

图  1  话语网络分析示意图

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首先，建立从属网络(Affiliation Network)。从属网络用来表征行动者与概念之间的关系。如图 1中行动者a1、a2和概念C1这组联系所示，当行动者a1提出概念C1时，a1会与C1相连接；当行动者a2再次提出C1时，a2也会与C1连接。不同行动者基于共同的话语网络形成“行动者—概念”二模网络(Two Mode Network)。以中央政府、地方政府、专家学者、中国企业、外国企业为“行动者”，构成智慧城市话语网络中的主要节点；然后将这些节点与智慧城市话语概念关联，并通过网络密度来判断行动者间的话语共享或话语异质性。基于此，观察不同行动者与智慧城市话语概念网络的动态演变，梳理出智慧城市在中国的话语实践特征。

其次，构建行动者网络(Actors Network)和概念网络(Concepts Network)。行动者网络以行动者为网络节点，以共同概念为边加以构建。以图 1中的行动者a3和行动者a4为例，当a3和a4都提出概念C3时，两者建立网络连接。行动者网络可以分为行动者一致网络和行动者分歧网络。行动者一致网络的基本预设是，两个行动者持相同意见(同意或不同意)的概念越多，则在偏好或话语概念方面越相似，那么两者越有可能同属一个话语联盟^[32]。相反，若两个行动者对网络中同一话语概念持相反意见，两者之间则形成行动者分歧网络。本研究选取行动者一致网络进行分析，若两个行动者对某一智慧城市话语概念表达出一致或类似的观点，则两者与该话语概念建立起联系；且两者共同话语概念越多，则在话语网络中关系越紧密，即两者共享话语较多。概念网络以话语概念为网络节点，以行动者为边构建网络。以图 1中概念C1和C2为例，当C1和C2都由行动者a2提出时，这两个概念间就建立起网络连接。^③

最后，运用Ucinet软件分别对网络指标进行分析和可视化。在网络图中，用不同形状代表行动者，用直线将各行动者与其话语概念相连接，展现了不同主体围绕智慧城市形成的不同观点及观点之间的结构关系。政策主体的身份属性划分为五类，分别为中央政府(椭圆形)、地方政府(圆角长方形)、中国企业(三角形)、外国企业(菱形)、专家学者(正方形)。话语概念主要分为智慧城市合理性路径(虚线)与智慧城市建设模式(实线)。

三   指数随机图模型

话语网络分析刻画了不同话语联盟在不同阶段的规模、故事情节以及网络的紧密程度。进一步地，本文使用指数随机图模型(Exponential Random Graph Models, ERGM)将网络节点的属性特征纳入网络结构，分析两者的因果关系，这也是一种常用的网络结构统计模型。使用该模型的量化指标呈现多元主体对智慧城市的不同话语特征，并对话语网络结构的生成机制加以解释。

在具体的分析中，本文使用指数随机图模型的主效应模型(Main Effect Model)。主效应模型需要将某一属性作为基准线，比较基准线属性节点与其他各属性节点产生连线的概率，进而可以判断各节点在网络结构中的位置。在中国智慧城市的政策话语实践中，中央政府的话语具有重要地位，无论是地方政府还是企业、学者，都会使用中央话语以获取合法性。因此，本文以中央政府作为基准线，通过将各节点属性与中央政府这一基准线进行比较，呈现其在话语竞争中的结构特征。总体而言，本文不仅使用话语网络分析政策行动者的话语概念，将不同行动者对智慧城市的话语特征可视化，还通过ERGM的主效应模型进一步探究各话语联盟在网络结构中的位置变化情况。结合两种方法，能够更加全面地展现不同话语主体在中国智慧城市政策实践话语网络中的行为变化。

四.   话语联盟视角下中国智慧城市的话语实践

智慧城市由最初的海外概念演化为国家战略，是一个长期探索的过程。2008年，IBM首次提出“智慧地球”概念，引起全球广泛关注。2009年，IBM发布《智慧地球赢在中国》计划书，“智慧城市”这一城市建设理念正式被引入中国。在宏观层面上，“智慧城市”被引入中国后经历了智慧城市初步探索期、智慧城市调整期、智慧城市突破期、智慧城市全面发展期等阶段。^④在微观层面上，智慧城市在中国的政策实践可被视为政策行动者话语联盟推动的结果。本文基于话语联盟视角，揭示中国智慧城市政策从提出到全国铺开的话语实践过程。

结合中国政策实践特点，中国智慧城市建设每一阶段的转变都由顶层政策推动。这些政策主要包括：《关于开展国家智慧城市试点工作的通知》(2012年)、《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》(2014年)、《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》(2014年)、《关于组织开展新型智慧城市评价工作务实推动新型智慧城市健康快速发展的通知》(2016年)、《信息安全技术—智慧城市建设信息安全保障指南》(2020年)等。基于此，本研究以2012年和2015年为时间节点，将智慧城市的发展划分为三个阶段，分别为“概念导入阶段”(2009—2012年)、“探索实践阶段”(2013—2015年)以及“全面发展阶段”(2016年至今)。基于话语网络分析方法，本文使用K-means算法获得从属网络，并将其可视化。

一   概念导入阶段(2009—2012年)

2008年智慧城市概念提出后，中国智慧城市发展迎来概念导入期。由于智慧城市的外延边界十分宽泛，因此在中国智慧城市建设初期，政策行动者主要围绕“智慧城市的内涵与外延”“建设智慧城市的必要性”等问题进行表述。在中央层面，工信部软件与集成电路促进中心编撰《IBM“智慧地球”的认识和思考》，明确表达“智慧地球理念中建设系统安全性将直接关系到国家安全”，“如果中国在建设智慧城市的过程中，不能坚持自主可控原则，将会给国家带来风险”。这一时期，基于国家安全考虑，中央政府对智慧城市没有明确的认可与推广。相对而言，地方政府与企业首先接受了智慧城市建设理念，并积极展开智慧城市合作项目。例如，中国电信上海公司给当地提供“物联网”等专业信息通信服务，加快构筑“智慧城市”。时任南京市委书记朱善璐在“2009年智慧南京高峰论坛”上提出，“智慧南京”是人文绿都建设目标中的应有之义。青岛市经济和信息化委员会与龙泰天翔通信科技有限公司合作实施的“青岛-社区信息化众e通项目”，给市民生活带来较大便利。在“中国智慧城市高峰论坛”上，该项目被评为2012年中国十佳“智慧城市”典型案例^[33]。此外，中国专家学者主要侧重于阐述智慧城市内涵，并对智慧城市建设表现出较为保守的倾向。总体而言，智慧城市在中国建设的初期，政策行动者话语主要聚焦于智慧城市必要性与合理性的讨论，且呈现出差异化的观点。

图 2为中国智慧城市建设初期(2009—2012年)，各行动者话语联盟及其话语概念构建的话语网络图。该图直观地呈现了不同政策行动者所属概念间的差异。由图 2可知，中国智慧城市概念导入初期，各政策主体的话语概念网络初步形成。具体而言，政策行动者之间话语异质性较高，尤其在专家学者与地方政府之间，共同的政策话语较少；企业与地方政府的共享话语相对较多；虽然中央政府对智慧城市建设尚未有明确表态，但中央与地方仍然存在较多的政策共享话语。

图  2  2009—2012年智慧城市话语网络图

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在此阶段，专家学者的话语概念多是对建设智慧城市必要性和合理性的质疑。不少专家学者表示，此阶段智慧城市概念是模糊的，要发展智慧城市，需对智慧城市的内涵与外延加以明确。而地方政府和企业^⑤主要是从智慧城市发展愿景出发，如“智慧城市让生活更美好”“智慧城市为城市经济发展带来的巨大效益”等。因此，专家学者联盟与其他行动者联盟表现出较强的话语异质性，而企业与地方政府共享话语较多。中央政府与地方政府之间大多数政策话语是一致的。地方政府在此阶段大量使用了中央政府的话语，如“注意信息安全”“自主掌握核心科技”等。在“2012年中国智慧城市高峰论坛”上，有专家表达了这样的观点：“目前我国智慧城市建设中所面临的突出问题是缺乏科学、统一的智慧城市顶层设计和总体规划。”^[34]地方政府与中央政府共享话语较多，是寻求智慧城市建设合法性的一种途径，也展现了科层结构在解释中国政策话语联盟中的特殊地位。

上述话语网络呈现了不同话语联盟对智慧城市建设必要性与合理性的不同观点。然而，各话语联盟在此阶段所占据的位置如何？哪类联盟在该阶段获得了优势地位？本文引入指数随机图模型中的主效应模型进行分析，分析结果如表 1所示。

表  1  智慧城市政策话语主效应模型(2009—2012年)

行动者	估计值	标准误	P值
中央政府(基准线)	-1.170	0.089	0.101***
地方政府	0.374	0.048	0.112***
外国企业	-0.059	0.051	0.244*
中国企业	0.136	0.065	0.036*
专家学者	0.050	0.051	0.318
AIC: 24 090 BIC: 24 129
注：*、**、***分别表示在10%、5%和1%的水平上显著。下同。

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在ERGM主效应模型中，以中央政府作为基准线，地方政府、企业的显著性较高，即地方政府和企业在整个话语网络结构中占据相对优势地位。就现实层面而言，地方政府为争取智慧城市建设合法性，在政策话语上更加接近中央政府。IBM等企业引入智慧城市概念需要与地方政府开展合作。2009年，IBM公司与新奥集团达成发展新能源的战略合作，双方从智能能源产业合作入手，推动IBM“智慧城市”战略在中国的落地，此举获得了业界的认可。企业与当地积极开展合作，共享话语增多，在话语网络结构中占据优势地位。而此阶段智慧城市还处于引入初期，专家学者的话语主要是对智慧城市建设理念、内涵的探讨，尚未与其他联盟形成较多的共享话语，因而专家学者的话语在整个网络结构中并不突出。

二   探索实践阶段(2013—2015年)

2012年11月，中国住建部办公厅发布《关于开展国家智慧城市试点工作的通知》(以下简称《通知》)，智慧城市建设首次获得中央正式文件支持，进入探索实践阶段。《通知》指出，建设智慧城市是贯彻党中央、国务院关于创新驱动发展、推动新型城镇化、全面建成小康社会的重要举措，鼓励各地积极开展智慧城市建设。此后，中国智慧城市试点逐步在全国铺开。2014年8月，国家发改委、工信部、科技部等八部门联合印发《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》(以下简称《指导意见》)，要求各地区各部门充分重视智慧城市健康发展。上述《通知》和《指导意见》是中国智慧城市建设的标志性文本，标志着智慧城市建设逐步走向正轨。中央政府对智慧城市建设进行了政策规范，这意味着智慧城市政策在合理性和建设模式上均得到了中央层面的认可和重视。

中国智慧城市进入探索实践阶段后，各行动者对其建设模式提出了不同设想。如图 3所示，话语网络中出现了两个明显的凝聚子群，居于左侧的是以专家学者为节点构成的子群，居于右侧的是以地方政府为节点构成的子群；而以中央政府为节点的凝聚子群，居于两者之间。这说明在中国该阶段的智慧城市建设中，地方政府与专家学者之间的话语异质性愈加明显，两者间的同质话语则与中央政策文件较为一致。2013—2015年是中国智慧城市建设的重要时期。除了智慧城市试点《通知》和建设《指导意见》之外，2015年，“智慧城市”和“互联网+”行动计划首次被写入《政府工作报告》；国务院发布《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》指出，推动移动互联网、云计算、大数据、物联网与智慧城市相融合。同年12月，在国家层面成立了“新型智慧城市建设部际协调工作组”，由国家发改委和中信办共同担任组长单位。中央政府对智慧城市建设提纲挈领，一方面保持了谨慎的话语态度，另一方面鼓励各地方发展有特色的智慧城市。

图  3  2013—2015年智慧城市话语网络图

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专家学者在此阶段则更多地关注智慧城市建设的现实问题。在2015年“第十届中国智慧城市建设技术研讨会暨设备博览会”上，中国工程院院士崔俊芝表示，“互联网+”为智慧城市建设带来的机遇与挑战并存。^⑥智慧城市建设需要突破顶层设计与各部门之间的信息孤岛，同时也需要更多的基础设施建设。此外，地方政府在推进智慧城市试点的同时，也注重拓展智慧城市应用层面的发展，如将智慧城市建设应用在城市管理、生活建设、信息化服务等方面。中外企业在话语上大多与地方政府保持一致，但也提出了具体诉求，将各自行业与智慧城市的推进紧密结合。总体而言，该阶段智慧城市获得了中央权威认可，并被广泛接受。这也说明中国智慧城市政策实践由概念导入期进入了探索实践期。

基于ERGM主效应模型探讨各主体在此阶段位置的变化，结果如表 2所示。以中央政府作为基准线，可以发现地方政府联盟、专家学者联盟均统计显著。这表明，地方政府组成的联盟依然占据优势地位；同时，专家学者组成的联盟在整个政策话语网络中位置有所提升，其对智慧城市的话语开始发挥较为广泛的社会影响力。

表  2  智慧城市政策话语主效应模型(2013—2015年)

行动者	估计值	标准误	P值
中央政府(基准线)	-0.408	0.174	0.019*
地方政府	-0.223	0.093	0.017*
外国企业	-0.498	0.106	0.031
中国企业	-0.513	0.125	0.023
专家学者	-0.461	0.099	0.104***
AIC: 6 470BIC: 6 504

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鉴于专家学者联盟在此阶段位置变化显著，本文进一步考察了专家学者联盟在此阶段的作用。具体方法是，在ERGM主效应模型中以专家学者为基准线进行分析。^⑦在将专家学者作为基准线的主效应模型中，只有中央政府和地方政府存在显著性。由此推断，在智慧城市建设获得国家层面的认可后，专家学者表达智慧城市建设路径观点的话语在整个话语网络中呈现显著增长，其涉及的内容包括中国智慧城市建设中存在的问题和策略探究^[35]、智慧城市发展的技术依托^[36]以及对国外智慧城市实践的思考^[37]等，相关研究为中国智慧城市建设路径提供了有益参考。

三   全面发展阶段(2016年至今)

自2016年以来，中国智慧城市建设上升为国家战略，进入全面发展阶段。这一年的《政府工作报告》要求深入推进新型城镇化，建设智慧城市。“十三五”规划纲要进一步将智慧城市列为“新型城镇化建设重大工程”。同年，国家发改委、中央网信办、国家标准委联合公布《新型智慧城市评价指标》，智慧城市建设更加规范有序。

在此阶段，智慧城市建设上升为国家战略，各行动者的话语开始合流。由图 4可以发现，各政策行动者之间共享话语增加，融合为一个凝聚群体。值得注意的是，专家学者在上一阶段提出的“信息安全”“打破信息孤岛”等建言类话语，多次出现在地方政府的政策话语之中。这也印证了本文对专家话语联盟在智慧城市建设路径中所起作用的分析。在智慧城市实践中，先行开展智慧城市试点的地区已完成基本建设，而新一批的智慧城市建设正在获取顶层设计的支持。随着智慧城市建设向纵深推进，中国智慧城市建设路径也逐渐清晰和规范化。因而，此阶段政策行动者对智慧城市的认知逐步加深，共享话语增加，话语联盟最终走向了政策话语的制度化。

图  4  2016—2020年智慧城市话语网络图

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表 3的ERGM主效应模型显示，以中央政府为基准线，除外国企业外的各主体都呈现出了显著性。究其原因，这一时期智慧城市议题已进入制度化阶段，中央单独发布关于智慧城市建设的文件减少，而其他行动者围绕智慧城市则展开了较多的表述，地方政府、专家、企业纷纷在“中国智慧城市大会”“中国智慧城市发展高峰论坛”“中国智慧城市国际博览会”等较具影响力的会议上交流分享、建言献策。在智慧城市全面发展阶段，话语网络中主要为地方政府、中国企业、专家学者的话语概念，这些主体在网络结构中的位置逐步凸显。对于外国企业在话语网络中不显著的统计结果，其背后的现实逻辑为：在中国智慧城市概念导入初期，以IBM、Oracle等为代表的外国企业在话语网络中扮演着较为重要的角色；然而，随着国内5G、大数据、人工智能等技术逐渐成熟，中国智慧城市建设可依托的本土企业越来越多，如中国移动、中国联通等通信运营商以及百度、腾讯、阿里巴巴等信息技术企业；因此，在中国智慧城市进入全面发展阶段后，国内企业组成的话语联盟在话语网络中的位置比外国企业更加突出。

表  3  智慧城市政策话语主效应模型(2016—2020年)

行动者	估计值	标准误	P值
中央政府(基准线)	-0.630	0.097	0.021***
地方政府	0.262	0.051	0.233***
外国企业	-0.080	0.053	0.133
中国企业	-1.164	0.094	0.032***
专家学者	-0.698	0.056	0.211***
AIC: 30 636 BIC: 30 677

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五.   结论与讨论

智慧城市是中国现代化城市建设的战略目标，在中国经历了“海外概念—政策理念—政策实践”的政策发展过程。然而，这一政策实践过程不仅需要宏观政策部署，还需要社会多元主体的微观话语共同促成。基于此，本文使用话语联盟框架，描绘了中国智慧城市政策实践背后复杂、动态的多元话语辩论图景。结合新闻媒体对智慧城市的报道，本文梳理了中国智慧城市实践的话语概念，使用话语网络分析方法，动态呈现出中国智慧城市实践过程中，由中央政府、地方政府、专家学者、中国企业、外国企业构成的行动者一致网络及其演变轨迹。通过分析，智慧城市从提出到全国铺开分为三个阶段，分别是：“概念导入阶段”(2009—2012年)，地方政府与外国企业组成话语联盟，智慧城市话语初步形成；“探索实践阶段”(2013—2015年)，各主体对如何建设智慧城市，形成具有不同设想的话语分流；“全面发展阶段”(2016年至今)，智慧城市成为国家战略后，各主体话语同质性逐渐提高，政策话语走向合流。此外，在传统的话语联盟的预设中，各联盟主体之间的关系是平等的，而在中国政治情境下，科层组织中的权力差序是影响话语联盟的重要因素。智慧城市每一阶段的话语网络变化，都呈现了中央顶层设计和多元主体的政策话语互动过程，这一发现与国内的已有研究较为一致^[26-27]。

总体而言，本研究结合话语网络分析和随机指数图模型分析，整体展现了智慧城市在中国的话语实践过程，并基于中国层级分明的行政体制，分析了不同身份属性的政策行动者在话语网络中扮演的重要角色。本研究对理解中国政策过程的本土特质具有一定启示意义。在理论层面，从政策话语角度勾勒出中国智慧城市的实践样貌，清晰地呈现了智慧城市建设在中国从理念到国策的政策话语过程，为新型智慧城市的建设、评估与优化提供了研究参考。在实践层面，智慧城市的建设过程不仅凸显出中央政府关键的引导作用，还鲜明地呈现了多元主体协作治理的发展逻辑。此外值得关注的是，智慧城市建设进入全面发展阶段，中国不少城市发布了“十四五”新型智慧城市建设规划，提出了“数字孪生城市”“城市元宇宙”等概念，开始为智慧城市建设注入新的理念，成为智慧城市发展演进的重要方向。

本研究仍存在一定局限，待后续研究加以完善。首先，量化分析策略有待进一步优化。本研究主要通过政策行动者和政策话语的关联，构建话语联盟从属网络，较难呈现政策话语联盟内部不同政策主体间的话语差异。在未来的研究中，将增强对政策话语联盟内部异质性的分析，如以政策主体的二模网络为基础进行聚类分析，呈现各政策话语联盟内部的话语异质性。其次，分析资料有待进一步拓展。限于数据可获得性，本文数据主要源于中国重要报纸全文数据库中的新闻报道和相关政策文本，而这些文本未必能够全面地呈现智慧城市政策实践过程。在下一步的研究中，将对智慧城市政策主体进行深度访谈，或综合多种媒体平台如微博、地方政府网站等，丰富分析资料，更完整地刻画中国智慧城市建设的政策实践。

① 摘自国家发改委《我国新型智慧城市发展现状、形势与政策建议》，2020年5月，https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/jd/wsdwhfz/202005/t20200515_1228150_ext.html，访问日期：2022-04-20。

② 本文主要包含《人民日报》《新华日报》等国家级报纸, 《广东日报》《河北日报》《河南日报》等省委机关报纸, 《昆明日报》《厦门日报》《青岛日报》等地/州级报纸, 《中华建筑报》《中国城市报》《中国建设报》等城市建设类报纸, 《南方周末》《南方日报》等社会性报纸, 《第一财经日报》《国际商报》《21世纪经济报道》等经济类报纸, 《中国信息化周报》《中国计算机报》《中国科学报》等科技信息类报纸。

③ 中国政策实践中的各级政府，相对于其他行动者，会呈现出更多的政策话语。为了减小这种偏差，本文将“边”的权重进行标准化，具体做法是用边的原始权重，除以两个行动者在网络中所拥有概念(或陈述)的数量平均值。

④ 摘自《智慧城市白皮书——依托智慧服务，共创新型智慧城市(2021年)》，由联想集团、国家工业信息安全发展研究中心、产业互联网发展联盟集合各自优势资源，汇集智慧城市方面的研究成果，结合产业实际，共同编制而成。

⑤ 需要注意的是，在此阶段，“企业”主要为外国企业，原因有二。第一，在实践中，该阶段的地方政府多选择与外国企业展开合作，两者之间有更多的利益相关性；而同时期的本国企业对智慧城市的探索还处于起步阶段。第二，以IBM为代表的外国企业作为智慧城市的发端者，推动智慧城市在中国的生根发芽具有更大动力。

⑥ 参见《第十届中国智慧城市建设技术研讨会暨设备博览会》，国际数字地球学会中国国家委员会，http://cnisde.radi.ac.cn/hytz/hytz/201601/t20160120_323756.html，访问日期：2022年3月25日。

⑦ 篇幅所限，该模型结果分析表未呈现，需要的读者可联系作者。