一.   问题的提出

2020年是脱贫攻坚决胜之年，国家出台贫困退出的相关意见和办法，在程序和指标上进行了明确的规定，确保到2020年现行标准下的贫困人口实现脱贫，贫困县全部“摘帽”，消除区域性整体贫困。脱贫摘帽标准对地方政府形成硬约束，有利于快速实现脱贫目标。但是，国家各部委推动的精准扶贫工程具有强烈的问题导向性，旨在补足贫困地区的短板和弱项，重点在于培养贫困人口的“造血能力”，不仅数量指标上要与脱贫摘帽挂钩，而且强调了质量指标的重要性。尤其是教育扶贫和健康扶贫作为提升贫困人口人力资本的主要途径，关系着可持续脱贫能力的培育，更应重视扶贫工程的实际落实情况。2013年印发的《关于实施教育扶贫工程的意见》和2016年印发的《关于实施健康扶贫工程的指导意见》也都明确指出提升教育质量和医疗质量的重要性。

在国家严格的脱贫攻坚部署和详尽的精准扶贫政策规定下，有的地方政府构建扶贫工程成效评估体系时会紧盯脱贫摘帽的标准，以数量指标为主要内容、以简明易懂为原则，统一制定辖内贫困县扶贫工程的成效指标。这样做一方面保证了贫困县的扶贫工程直接与脱贫摘帽挂钩，有利于推动脱贫进程、提高行政效率；另一方面确保各个贫困县退出时贫困户的生活水平相当，保持政策的公平性。但是，地方政府管辖下的多个贫困县之间初始禀赋差异很大，致贫原因也各有不同，统一的成效评估体系会诱使贫困县采取以下三种有失精准的扶贫措施。一是采取能恰好满足评估指标的扶贫措施，即按照指标来脱贫，在稳定脱贫及如何有效衔接乡村振兴方面思考不够；二是模仿已脱贫县的措施，尤其是模仿受到表彰的脱贫县，照搬其扶贫措施；三是选择自身处于相对优势、易见成效的点进行额外帮扶，树立政绩。这三种措施都忽略了扶贫工程的问题导向性，没有针对自身的短板和弱项有的放矢地开展扶贫工作。其产生的根本原因是，地方政府统一的、仅满足于脱贫摘帽标准的评估体系构成了扶贫工程成效评估中的“光环效应”。

“光环效应”又称“晕轮效应”，是心理学范畴的术语，意指人们会由于对某个人或某件事物的良好印象而产生对其整体的好感，从而不去理会这种感觉带来的以点概面、以偏概全的偏误。“光环效应”是由于人们在认知事物时持有偏见或者为了躲避认知的复杂性而产生的，对此效应成功的应用包括广告营销和品牌建设，但不好的应用往往带来负面的效果。贫困县依据成效评估体系实施扶贫工程，而地方政府设计的评估体系基本与脱贫摘帽标准等同，导致贫困县的扶贫工程最终与脱贫摘帽无异，问题导向、人力资本提升、“造血能力”培养等重要因素都被忽视。

本文根据作者在B省A贫困县的调研经历和调研数据，分析了贫困县在地方政府现行评估体系下实施教育扶贫和健康扶贫的实践困境，证实了“光环效应”的存在。为化解这一效应的影响，本文结合人力资本理论，提出在构造扶贫工程成效评估体系时，地方政府应多关注扶贫在提升贫困人口人力资本方面的作用，以培养“造血能力”为扶贫的最终目标，评估体系应当因地制宜、动态调整，体现出扶贫工程的问题导向性，促进贫困县补足短板和弱项。

二.   “光环效应”产生的背景与逻辑

脱贫摘帽标准形成扶贫工程成效中的“光环”，影响了扶贫工程的实施效果。一方面，“光环效应”的产生与当前扶贫领域新形成的行政发包制和科层制共生环境有关；另一方面，“光环效应”是地方政府在该环境下权衡利弊后出台的评估体系引致的结果。

一   “光环效应”产生的客观背景

周黎安和周雪光等人创造了分析政府间关系、官员激励和政府治理的理论框架——行政发包制，解释了中国政府间关系和治理模式的长期稳定而鲜明的特征。^①行政发包制指政府内部上下级之间的发包关系，上级政府拥有正式权威和剩余控制权，下级政府拥有自由裁量权和剩余索取权。目前扶贫任务的分解依然在传统行政发包制理论框架下运行：省级地方政府紧紧围绕脱贫攻坚总目标，对贫困县的脱贫摘帽发出指示，贫困县按进度脱贫，在形式上满足“发包人”与“承包人”的关系。与传统行政发包制不同的是，精准扶贫作为国家三大攻坚战之一，是国家现阶段的战略性布局，强调了脱贫的稳定性和可持续性，严防脱贫进程中的冒进行为。人事方面要稳定“主官”，做到“不脱贫不调整、不摘帽不调离”，因此留给“承包人”的剩余索取权并不多。有别于“政治锦标赛”时期的无上限追求经济高速增长，脱贫攻坚在力度和进度方面有严格的管控，地方政府的自由裁量权相对要小得多，脱贫进程不是越快越好，扶贫标准也不是定得越高越好。

① 周黎安：《行政发包制》, 载《社会》2014年第6期；周雪光、练宏: 《中国政府的治理模式:一个“控制权”理论》, 载《社会学研究》2012年第5期。

科层制理论认为，在完备的法度和清晰的权责划分条件下，社会组织可以实现专门化、等级制、规则化、非人格化和技术化的管理模式，该思想由马克斯·韦伯提出。^②韦伯认为，与传统基于世袭或声誉的治理模式不同，科层制要求拥有职业的管理人员团队、团队人员按照既定规则和分工各司其职，在等级分明的体系内接受上级监督、对上级负责。反观当前国家的减贫事业，精准扶贫开展以来政府高度重视并根据实际情况多次调适，扶贫思想和扶贫战线完备，有一整套识别、帮扶、评估、报告和监督的体系，运行环境与韦伯对科层制的描写十分相近。在实际运行过程中，脱贫攻坚也遵循着科层制的逻辑：成立专门队伍、填写固定表格、录入统一系统、定期向上级汇报、接受上级巡视，该过程中打造了一支专业知识过硬、严格执行政策的扶贫队伍，这也是近年来扶贫高效、成果显著的重要原因。

②[德]马克斯·韦伯：《经济与社会》(上卷), 林荣远译, 第56、106—107页, 商务印书馆1997年版。

二   “光环效应”产生的主观逻辑

科层制可能会消灭工作人员的创造性，脱离政策服务的对象^①，对于扶贫工程的实施过程亦是如此。弱激励和类科层制的行政环境下，贫困县依据地方政府制定的扶贫工程成效评估体系采取相应措施，顺利推动精准扶贫，高效完成行政任务是最好的选择。但目前的评估体系基本与脱贫摘帽指标等同，对数量指标考虑得多，而对质量指标考虑较少，其结果就是对贫困县发展中的真正短板重视不够，而对人力资本的提升和“造血能力”的培养不足是扶贫工程中最明显、最集中的疏漏(图 1)。

① W. J. Mommsen. The Political and Social Theory of Max Weber Collected Essays. The University of Chicago Press, 1989: 109—120.

图  1  扶贫工程成效评估中“光环效应”

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为什么地方政府所定扶贫工程考核指标与脱贫摘帽标准基本无异，而且忽视贫困县差异、统一制定辖内考评体系？首先，国家的脱贫攻坚战是以结果为导向的，2020年前必须确保贫困人口实现脱贫，贫困县全部“摘帽”，地方政府承受很大行政压力，因此会积极督促辖内贫困县脱贫摘帽。其次，扶贫工程的考核权归省级地方政府所有，其落实方式仍然是行政发包，监督方式则是扶贫工程成效评估体系，在实施的优先级上次于贫困县脱贫摘帽，而且扶贫工程服务于脱贫摘帽。再次，在扶贫的弱激励环境下，地方政府没有逐项去落实扶贫工程指导意见的冲动，反而会因为避责逻辑^②选择紧扣脱贫摘帽标准来制定扶贫工程成效评估体系，因而影响了扶贫工程的实施。最后，同样因为避责逻辑，更因为对扶贫工程问题导向性的深入理解，地方政府不会为辖内贫困县制定不同的评估指标，因而最终扶贫工程成效评估体系统一指向了脱贫摘帽。

② 如可能受到擅自拔高扶贫标准、曲解脱贫攻坚含义的指责。

但是，扶贫工程是国家部委推出的脱贫攻坚的重要抓手，具有问题导向性，以补齐贫困地区的短板和弱项、解决贫困群众的当务之急为目的。地方政府“发包”时的避责逻辑与科层制下贫困县按部就班式的扶贫方式共同存在，弱化了扶贫工程的问题导向性，从而产生了以脱贫摘帽标准为“光环”的不精准行为，阻碍了贫困地区的进一步发展。尤其是像教育扶贫和健康扶贫这些能永久提升贫困人口人力资本、培养稳定可持续脱贫能力的扶贫工程，质量指标远比现有的数量指标重要。为真正补足贫困地区和贫困人口发展短板，地方政府既然将扶贫工程“发包”给贫困县，就应当制定详尽的、因时因地制宜的考评体系来落实扶贫工程，而不是目前的统一的、紧盯脱贫摘帽“光环”的评估体系。

三.   A贫困县教育扶贫和健康扶贫中的“光环效应”

A县为西部B省下辖C市的首府所在地，2011年被列为国家连片特困地区贫困县。2013年建档立卡初期，A县的贫困发生率接近30%。从2014年起，A县以脱贫攻坚统揽全县经济社会发展大局，在基础设施、教育、医疗、住房、产业发展、就业促进和培养内生动力上全面出击，大力推进各项扶贫工程。2017年年底，A县贫困发生率降至2%以下，并且于2018年9月顺利脱贫摘帽，2018年年底该县贫困发生率再度降至1.12%。

快速脱贫的背后，A县在扶贫工程的实施过程中也暴露出一些问题。一是A县迫于脱贫摘帽的压力在扶贫工程中选择模仿受到嘉奖的县的做法，而这些县可能与自身情况相去甚远。二是A县在有的扶贫工程中选择一些易于兑现、利于自身展示的指标来说明扶贫工程的成效，这些指标在B省的成效考核范围之内，但对质量效果关注较少。三是A县选择性忽视自身的长期劣势，仅努力勉强改善到评估指标为止，在调研过程中笔者很难看到这些短板持续改善的趋势。这些不精准的措施构成了扶贫工程成效评估中的“光环效应”——仅服务于脱贫摘帽、统一的框架、数量指标为主的评估体系导致贫困县的最优策略就是聚焦“光环”(脱贫摘帽)来实施扶贫工程，不肯也不敢多走一步。下面，以“光环效应”影响最严重的教育扶贫和健康扶贫为例来说明A县的扶贫困境。

一   “最美的建筑”是教育扶贫的根本吗？

在教育扶贫方面，A县最大的亮点是基础设施建设和控辍保学制度。按照A县教育局局长的总结：“我们要让学校成为村里最美的建筑，学校要修得漂亮，设施要完善，功能要齐全。”教育扶贫开展以来，全县实现了所有乡镇和街道办事处“一村一幼”全覆盖，确保了每一个需要学位的孩子都有学可上，学前三年入园率达到93%以上，而同年B省的指标仅为80%。小学和初中经历充分的改造后，校园都配备有现代化教学电子设备、音乐体育器材和社团活动场地。控辍保学方面，领导学长制、干部包干制和签订责任状等相关政策的落实彻底消除了A县因贫失学现象，近三年的小学巩固率达到100%，初中巩固率达到99%以上。此外，A县的高中毛入学率达到93%，三类残疾儿童入学率为85%，均超过B省的省颁标准。

但综观A县的教育扶贫全过程，校园建筑和控辍保学率从来不是其短板而是优势，A县教育扶贫工程的开展在某种程度上变成了精益求精而不是查漏补缺，这与B省统一的考核激励制度关联很大。以义务教育阶段扶贫为例，B省为辖内各个贫困县定下的统一脱贫标准是建档立卡贫困家庭适龄学生能接受九年义务教育，并享受“两免一补”和“营养餐”教育资助政策，无因贫失学辍学，与脱贫摘帽标准严格挂钩，而彼时对A贫困县来说，这些工作已基本完成。A县教育上真正的弱项在于缺乏师资，尤其是优秀师资均被邻近的B省首府D市吸引走，专业教师紧缺制约了当地教师队伍的发展，因为考核中没有对教师队伍建设的明确要求，A县亦无动力去真正改善该短板。近年来，与对口发达市的教师交流培训计划也仅是短期培训，师资力量没有明显提升，专业教师数量也没有增量突破。此外，学校控辍保学的方式之一是组织丰富多彩的社团活动，将厌学逃学的学生留在学校，形式上完成了指标，但实际上因缺乏足够的心理教育和职业规划师资力量，这些学生基本在接受完义务教育后选择辍学。

与A贫困县一样，在一些片区的教育扶贫成效评估体系中，对师资力量和升学水平都没有考核或考核比重不大(表 1)，造成教育扶贫过程中只重数量、不重质量的结果。“三区三州”教育扶贫成效评估核心指标中，涉及教师资格的指标仅有教师信息化运用能力、获得普通话等级证书的教师比例两项，共占9%，对教师队伍各方面素质的要求远远不够(如双语教学能力、优秀教师比例、心理辅导和课外活动教师队伍)，尤其是缺乏对教育效果方面的评价指标。以升学为例，作为义务教育阶段的重要成果，评估体系仅赋予其5%的比重。其中，初中毕业生升学率仅占考核比重的3%，而且评估体系的设计默认初中毕业生进入中职的比例越高越好。

表  1  “三区三州”教育扶贫成效评估核心指标(义务教育阶段)

一级指标	二级指标	核心内容	比例(%)
建档立卡贫困户学生资助(20%)	农村义务教育学生营养改善计划	计划的覆盖面、学生享受天数、食品安全等	5
	建档立卡贫困户寄宿生生活补助	覆盖面、补助标准和天数	5
	建档立卡贫困户学生生长发育水平	《国家学生体质健康标准》及格及以上比例	5
	建档立卡贫困户学生与留守儿童寄宿	有寄宿需求的学生及留守儿童寄宿解决情况	5
控辍保学(20%)	建档立卡贫困户学生失学辍学	建档立卡户学生失学辍学比例	10
	留守儿童失学辍学	留守儿童失学辍学比例	5
	残疾儿童失学辍学	能随班就读的残疾儿童失学辍学比例	5
寄宿制学校建设(20%)	生均宿舍建筑面积	中小学生生均宿舍面积	4
	“一人一床位”落实情况	消除大通铺，实现“一人一床位”的情况	6
	食堂餐位	用餐学生与餐厅餐位比	4
	食堂其他配套设施设备	食堂操作间、储藏间、配餐间等的配备情况	6
乡村小规模学校建设(15%)	建设与保障	校舍建设、公办教师比例、经费拨付情况	15
教育信息化(15%)	“三通两平台”	有规划、有资金投资计划、实施推进情况	8
	教师信息化运用能力	教师的信息化能力培训和能力应用水平	7
学习使用国家通用语言文字(5%)	获得普通话等级证书的教师比例	专任教师获得普通话(含MHK)等级证书的比例	2
	国家通用语言文字作为校园语言的学校比例	双语教育或把国家通用语言文字作为校园语言的学校比例	3
升学(5%)	初中毕业生升学率	基本普及高中阶段教育，初中毕业生升学率	3
	初中毕业生升入中职人数与毕业生总数的比例	初中毕业生升入中职人数与升入普通高中人数的比例	2
合计			100

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在类科层制的扶贫环境下，怎样的成效评估体系会产生怎样的扶贫效果，以上提到的B省及“三区三州”教育扶贫考评体系必然导致贫困县精力主要投向基础设施改善和提高控辍保学率。对于A县这样的“特例”，在脱贫摘帽的“光环”之下，最美建筑、最高控辍保学率和最完备的设施成为教育扶贫的主要内容，掩盖了师资力量限制教育质量提升这块短板。

总之，教育扶贫的目标是提升学生的受教育年限、增加受教育机会，最终提升其人力资本。在教育扶贫的实施中，地方政府制定的成效评估体系仅盯住脱贫摘帽，粗线条的数量化指标统一管理模式造成了贫困县实施扶贫工程中的“光环效应”。贫困县选择性展示自身优势、勉力达到短板的指标下限，在该作为处作为不足、不该作为处多作为，形成教育扶贫工程中“帮扶错位”。

正如托马斯·皮凯蒂提到过的，在扫除文盲和全民义务教育方面，中国比别的国家做得更好，而说到普及中高等教育、提高教育质量、解决阶层分化以及富家子弟与寒门学子之间日益扩大的教育机会不均等之类的现实问题，需要的是充足的公共资金投入。^①在教育扶贫上，根据国务院新闻办发布的《中国的减贫行动与人权进步》白皮书，2012—2015中央投入改造义务教育薄弱学校的资金达831亿元，《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》也要求加大财政专项扶贫资金和教育、医疗保障等转移支付支持力度。认识到部分地方政府在教育扶贫成效评估的指标设计中存在“光环效应”，地方政府的资金使用效率不高，接下来教育扶贫更需要向教育质量、教育扶贫实效倾斜。^② ②田应仟、吴金荣：《民族地区实施教育精准扶贫存在的问题与对策——以黔东南为例》, 载《中国农村教育》2018年第6期。地方政府应从调整成效评估体系角度切实提高贫困地区的教育水平和贫困人口的知识文化水平，切断贫困代际传递。

①[法]托马斯·皮凯蒂：《21世纪资本论》, 巴曙松等译，第106页, 中信出版社2018年版。

② 田应仟、吴金荣：《民族地区实施教育精准扶贫存在的问题与对策——以黔东南为例》, 载《中国农村教育》2018年第6期。

二   人才稀缺才是健康扶贫应解决的最大短板

针对县域内医疗体系不完备、村镇级医疗基础设施老化和农村人口健康素养低等特点，A县积极实施健康扶贫工程，从2016年起通过项目建设来提升医疗服务能力，严格落实新农合报销政策，推进建档立卡户的费用减免和便民服务，采取综合手段加强健康扶贫政策宣传。在A县健康扶贫成效的汇报中可以发现，成效大都体现在修建了多少基层医疗机构、出动了多少力量参与扶贫以及救助了多少个贫困家庭上。但实际上，A县作为C市首府，医疗资源相对集中和丰富，其最大短板在于人才稀缺，健康扶贫应当重点解决吸引人才、留住人才的问题，但这一点在B省的成效考评中所提甚少，因而得不到有效改善。当地卫计局负责人对此表达了深深的忧虑：“我们A县服务人口和专业技术人员比例差距较大。县级医院因每年招录的医学生屈指可数，人员结构老化，既难以满足医院业务发展的需要，又加大了现有医务人员的工作强度。人才队伍捉襟见肘，远远不能满足工作需要，这样的医疗服务体系恐怕不能持久。”他还表示：“建议从国家政策方面对贫困地区实行特殊的人才政策，从招录、编制配备等各方面予以倾斜。”

在调研过程中笔者发现，A县医疗服务能力最大的短板在于基层医疗机构的专业技术人才短缺。有关人员表示，最近三年医疗卫生系统没有招到一名本科及以上学历的人员。这一方面是因为编制配备受限制；另一方面是工资待遇相比邻近的D市不具竞争力，且人才的工作配套设施严重缺乏，来就业之后也因无用武之地而离开。A县人才缺乏的现象甚至严重到有的科室配备新型设备但因无人会使用而被闲置老化的程度。此外，先进医疗设备缺乏也构成了A县医疗服务能力的短板，且与人才紧缺现象形成相互强化之势。^①

① 李春亭、颜明：《云南健康扶贫的现状分析、实施困境与路径完善》, 载《云南民族大学学报(哲学社会科学版)》2018年第5期。

从健康扶贫工程的完成情况来看，A县顺利完成了B省定下的多项验收指标。^②但同教育扶贫一样，由于健康扶贫的成效评估中没有对于医疗人才培养和医疗设备更新的要求，贫困县在实施健康扶贫过程中按图索骥，不敢越雷池一步，自然不会去关注这些考核之外的内容。但恰恰是那些未被评估体系考虑的部分——医疗人才的匮乏和医疗设备的老旧限制了农村医疗服务供给的效率和质量^③，使得农村的分级诊疗制度难以切实推行，“将患者留在基层”的效果大打折扣。^④这些短板建设上的缺失可能会给未来的农村发展和推进健康中国建设带来新的风险，如基层医疗机构的空心化问题。

② 有标准化村卫生室；城乡居民基本医疗保险参保率达到95%以上；参加基本医疗保险患病人口全部享受了基本医保相关政策；符合条件的患病人口全部享受大病保险、医疗救助、疾病应急救助等相关政策；慢病患者享受家庭医生签约服务。

③ 翟绍果、严锦航：《健康扶贫的治理逻辑、现实挑战与路径优化》, 载《西北大学学报(哲学社会科学版)》2018年第5期; 汪三贵、刘明月: 《健康扶贫的作用机制、实施困境与政策选择》, 载《新疆师范大学学报(哲学社会科学版)》2018年第3期。

④ 黄国武、仇雨临、肖喻心：《深度贫困地区健康扶贫研究:以四川凉山州分级诊疗为例》, 载《中央民族大学学报(哲学社会科学版)》2018年第9期。

三   地方政府应当统一激励机制吗——A县与E县的比较

E县是同属B省C市、与A贫困县相邻的贫困县，其贫困程度更深，致贫原因复杂且与A县迥异。针对其特殊情况，B省除了推动E县实施一些有针对性的扶贫工程，如易地扶贫搬迁外，也在该县推动实施了普惠性扶贫工程，如教育扶贫和健康扶贫。

E县相比A县来说，教育发展落后，2018年人均受教育年限只有7.2年^⑤，控辍保学工作压力大，基础设施薄弱，义务教育短板突出，教育扶贫工程的实施恰好弥补了E县的短板。虽然在教育扶贫的资金支持上C市针对不同县的情况差别化拨付^⑥，但是在用途上，C市在规划中明确指出资金要投资于寄宿制学校建设项目、学校教育信息化建设项目、贫困家庭学生和劳动力职业技能培训条件改善项目和教学点建设项目。对于E县来说，C市的资金用途规定恰逢其时，能解决当前最核心的矛盾，但对于基础条件良好的A县来说，这样的用途规定降低了A县教育扶贫资金的使用效率。^⑦与教育扶贫一样，健康扶贫极大地提高了E县医疗服务水平和群众健康素质，但资金用途限定也造成了A县在进一步补短板上面临掣肘——基层医疗机构人才稀缺的情况迟迟得不到改善。

⑤ 2017年C市人均受教育年限为7.9年。

⑥ 如2018年项目规划中E县被分配4 300万用于教育脱贫攻坚项目投资，相应的A县被分配400万。

⑦ 成欣欣：《内蒙古地区高师院校教育精准扶贫的对策研究》, 载《内蒙古师范大学学报(教育科学版)》2019年第6期；渠鲲飞、左停、王琳瑛：《深度贫困区技能扶贫运行困境分析——基于能力贫困的视阈》, 载《中央民族大学学报(哲学社会科学版)》2018年第5期。

地方政府扶贫工程成效评估的指标与资金拨付用途挂钩，进一步限制了辖内贫困县的能动性。其根本原因是，在推动实施教育扶贫和健康扶贫工程之初，B省没有从致贫因素和存在的短板弱项上去区分A县和E县，而是统一制定了成效评估体系，缺乏在明细指标和质量指标上的详尽规划，导致贫困县在实施扶贫工程时的“光环效应”。

四   扶贫工程成效评估天然的时变性与扶贫成效的“边际钝化”

地方政府进行成效评估时，往往是按照扶贫工程开展之初定下的评估体系进行评估的。而在三年左右的扶贫工程周期内，贫困县的状况往往会发生很大变化，如A县在一年时间里落实了健康扶贫的各项政策，两年时间里实现了教育基础设施的改良和学生资助计划，义务教育巩固率早已达到国家2020年标准，控辍保学工作也走在全省前列。按照B省的标准，A县的教育扶贫和健康扶贫指标已经完成，后续只需要在这些指标方面巩固加强，这显然不利于激励A县补齐其教育和医疗上真正的短板。

贫困县由于扶贫工程的逐步推进得到极大改善，地方政府有些评估指标对于该县来说已不具约束力，理应从其主要位置撤到次要位置，而把短板弱项的改善放到主要位置上来，但从B省A县的实践来看并无此迹象。天然的时变性是科学有效的扶贫工程成效评估体系必备的特点，一成不变或有严重时滞的评估体系会造成贫困县扶贫措施的“边际钝化”，即在优势处不断政策加码并着重宣扬，但实际这些已不构成贫困县脱贫的限制因素，投入的资金对于改善现状已益处不多，围绕脱贫摘帽的指标“光环”让资金使用效率趋于下降。

四.   评估体系的可行转变：从“唯物”“唯量”到“见人”“见质”

在行政发包制和科层制并存的行政环境下，地方政府在脱贫攻坚中自主行动的激励变弱，而扶贫工程由地方政府负总责，出于避责原因其制定的成效评估体系与脱贫摘帽指标基本无异，由此引致以上提到的三种不精准施策行为。但扶贫工程具有明确的问题导向性，并非不辨原因的集体推进，其旨在通过补齐贫困县的短板弱项达到精准的目的，促进贫困人口培养“造血能力”，实现稳定可持续脱贫。

教育扶贫和健康扶贫方面，国家从宏观层面给出了扶贫三年行动指导意见^①，指出要着力实施教育脱贫攻坚行动，从控辍保学、义务教育薄弱学校改造、学生资助和师资配备方面落实教育扶贫政策；同时要深入实施健康扶贫工程，在医疗保险和救助体系落实、卫生服务标准化建设、医疗人才培育和疾病健康管理方面夯实基础。扶贫工程的指导意见更是从问题导向的角度说明了质量指标的重要性。②

①《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，中央政府门户网站，2018-08-19，http://www.gov.cn/zhengce/2018-08/19/content_5314959.htm。

②《关于实施教育扶贫工程的意见》，中央政府门户网站，2013-09-11，http://www.gov.cn/zwgk/2013-09/11/content_2486107.htm；《关于实施健康扶贫工程的指导意见》，中央政府门户网站，2016-06-21，http://www.gov.cn/xinwen/2016-06/21/content_5084195.htm。

虽然指导意见给出了教育扶贫和健康扶贫中的质量要求，但在地方政府的激励体系中，忽视差异、统一设定指标，以“唯物”“唯量”指标约束贫困县，更重视扶贫过程中见“物”、见“量”的结果，在扶贫质量的落实和人力资本的提升上缺乏足够的思考。

教育和医疗资源不足是贫困地区普遍存在的问题，补足这些资源、推进基本公共服务均等化是提升“造血能力”、实现可持续脱贫目标的坚实基础。但是，正如上文提到的A县和E县一样，在贫困地区内部，扶贫单元也可能初始禀赋极不相同，统一的评估体系，尤其是仅盯住脱贫摘帽的评估体系只会让贫困县采取的措施趋同，从而忽略自身的最大短板建设。“光环效应”影响下，“唯物”“唯量”的评估体系引导贫困县将建设最美丽的学校、最气派的医院作为扶贫工程的主要成效来展示或大肆宣传，未免脱离了扶贫工程的本质。尤其是对于A县这样原本基础比较扎实的县和一些进入扶贫后半段或已脱贫的县，“唯物”“唯量”的做法起到的作用将日渐式微，对推动人力资本提升、培养“造血能力”帮助不大。

在类科层制的扶贫运行环境下，要克服这些难题，依然要从教育扶贫和健康扶贫工程的成效评估体系着手改进，纠正地方政府的激励偏差，认清扶贫工程的问题导向性，以提升贫困人口人力资本为核心展开评估，做到“见人”“见质”。^③例如，在教育扶贫中，鼓励地方政府分阶段、分时段、分地段地设置评估指标，针对各地学前教育、义务教育、高中教育不同情况有区别地帮扶，着力改善教育发展中的薄弱环节，最终以提升贫困地区学生的受教育年限为目标。在贫困地区农村的健康扶贫中，应当着眼乡村振兴和健康中国的长远目标，在提高基层医疗服务能力和提升居民健康素养方面精准施策，提升贫困人口的健康资本。

③ 左停、杨雨鑫、钟玲：《精准扶贫:技术靶向、理论解析和现实挑战》, 载《贵州社会科学》2015年第8期；管前程：《乡村振兴背景下精准扶贫存在的问题及对策》, 载《中国行政管理》2018年第10期；雷望红：《论精准扶贫政策的不精准执行》, 载《西北农林科技大学学报(社会科学版)》2017年第1期。

五.   “光环效应”的化解机制

对贫困地区而言，培养贫困人口的持续稳定脱贫能力，既要脱贫又要防止返贫，应该以提升当地贫困人口的人力资本为核心，彻底拔除穷根。舒尔茨指出，人力资本是体现在劳动者身上的一种资本类型，它以劳动者的数量和质量，即劳动者的知识程度、技术水平、工作能力以及健康状况来表示，是这些方面价值的总和。^①受历史、自然、地理等方面因素影响，贫困地区发展落后，人力资本长期处于落后水平。在当前脱贫攻坚的背景下，提高贫困地区的教育水平和医疗保障水平是提升贫困人口人力资本的有效途径。

①[美]西奥多·威廉·舒尔茨：《论人力资本投资》, 吴珠华等译, 第8—13页, 商务印书馆1990年版; S. J. Mushkin. Health as an Investment. Journal of Political Economy, 1962, 70(5): 129-157.

治贫先治愚，扶贫必先扶智。教育扶贫是阻断贫困代际传递、彻底摆脱贫困的重要推手，是提升贫困群众造血能力的有效抓手。健康扶贫能有效防止因病致贫、因病返贫，促进贫困地区医疗服务体系完善和提升，健康扶贫政策是后扶贫时代贫困群体脱贫的坚强后盾。开展教育扶贫和健康扶贫是提升贫困人口人力资本的两条主要途径，但是由于设置指标时的避责逻辑，也更由于对人力资本这种深层次的指标关注度不够，在扶贫工程的成效评估指标设计上，地方政府忽略了贫困县的禀赋差异和扶贫工程的问题导向性，造成了贫困县实施扶贫工程时存在“光环效应”。针对地方政府扶贫工程成效评估体系存在的缺陷，本文提出以下化解机制。

一   及时纠偏一般贫困地区的评估体系

有些贫困县的教育及医疗基础设施本来就比较完备，能大体满足当地贫困群众的需求，但由于地方政府考核机制和评估办法中没有区分其与其他贫困县在贫困程度、致贫原因上的差异，考核是统一的。当深度贫困地区由于提供了更多基础设施建设、严格落实政策经费安排而成效显著或受到表扬时，这一举措的成效往往会被社会影响所扩大，一般贫困地区可能也会采取同样的扶贫措施。特别是在某些深度贫困地区内部，有的县因为片区划分而被定为贫困县，实际上基础条件较好，但由于上级地方政府考评机制完全相同，贫困县政府机构就会采取同样的措施大量补充公共设施来赢得认可，但实际上可能是重复建设，浪费了扶贫资金。

现有的扶贫成效评估已不能促使这些贫困县进一步提升贫困人口的人力资本，应对这些地区的扶贫成效评估体系及时进行纠偏。有别于深度贫困地区，对这些一般贫困地区的成效评估中赋予质量指标更多权重将更利于其人力资本的提升。从本文的角度，教育扶贫方面应更多地关注贫困学生在校表现、升学就业率，尤其是紧盯贫困户学生的学习情况和升学就业率；健康扶贫方面应对医院的实际服务能力如可看病种、设备更新、人员配备等予以更多的关注。

二   动态调整深度贫困地区的评估体系

当下大部分深度贫困地区的“两不愁”和住房问题基本得到解决，控辍保学率和医疗保障覆盖率也得到大幅改善。随着扶贫工作的推进，一方面，深度贫困地区将逐步达到教育扶贫和健康扶贫的相关标准，目前的成效评估体系对提高该地区人力资本的激励作用将遇到瓶颈。要进一步提升当地贫困人口的人力资本，需要逐渐调整扶贫成效评估的内容和权重。另一方面，深度贫困地区贫困人口的生活得到改善，将会产生新的需求，如需要更高更好的教育质量和医疗服务水平，应当适时动态调整扶贫成效评估体系，丰富扶贫工程的内涵，促使扶贫工作向长远方向和深度目标迈进，为深度贫困地区乡村振兴提前奠定基础。

三   将扶贫成效评估重点放在短板的边际突破上

在教育扶贫中，一些贫困地区农村人口的教育水平普遍在初中及以下，很多农村学生在进入高中之前就已经结束了受教育生涯，还有些学生选择阶段性辍学^②，教育扶贫的成效难以度量。而在评估考核时，义务教育与高中阶段教育分开评估，缺乏对教育扶贫成效的连续性观察。同样，健康扶贫领域也存在类似问题，基本医疗保障已经到位，医院基础设施也规划完备，但可看病种、设备、人才等问题得不到有效解决，目前的评估体系也没有对此进行特别激励。

② 有的学校达到控辍保学率后，会对学生轮流动态辍学视而不见。

教育扶贫和健康扶贫成效评估中凸显的问题可以归结为当前的评估体系缺乏对于边际突破的激励。虽然已有评价体系中有部分指标对上一年的基准进行了比较 ^① ，但对于指标变化幅度的关注还不够。此外，随着扶贫开发的不断推进，有些以前难以达到的指标和难以克服的困难当前有财力物力人力可以做到，应当加入评估体系，以求在边际上实现突破，如教育质量问题、医疗服务能力提升问题。扶贫唯有介入这些问题的最深处，实现边际突破，才可能从根本上提升贫困人口的人力资本，实现永久性脱贫。

① 如因病致贫人数要求在上一年基础上有所递减。

四   解决“人”的问题才是评估体系的关键

贫困地区，尤其是深度贫困地区，往往地处偏远且经济发展落后，仅靠自身的禀赋难以吸引到人才，教育和医疗领域缺乏“活水”的现象极为严重。调研中笔者发现，深度贫困地区教育和医疗质量提升的最大瓶颈是人才问题。教育基础设施及各种配套在教育扶贫政策的驱动下已渐趋完善，但缺乏合格的教师仍然是最严重的问题；医疗健康领域缺乏编内医生是最大短板，多年未招录到本科及以上学历的医生对于某些贫困地区已是常态。 ^②

② 作者调研的地区实况如此，其他偏远深度贫困地区也有此现象。

人才的短缺与贫困地区的经济发展和贫困问题本身交织在一起，互为影响因素，越穷的地区越招揽不到人才，越缺乏人才经济发展越差，经济发展越差贫困问题越突出。要解开“贫穷—人才缺乏—人力资本形成不足—经济发展落后—贫困”的恶性循环，必须从成效评估体系着手，将更多的评估权重和资金用途赋予到人才引进和培养上来，争取让人才“进得来、留得住、干得好”，通过解决“人”的问题来破解贫困难题。

六.   结语

随着扶贫过程的逐渐规范化和地方政府的政策激励变弱，扶贫政策的落实慢慢向科层制靠拢。地方政府出于避责动机且忽视扶贫工程的问题导向性，按照脱贫摘帽标准统一制定扶贫工程成效评估体系，导致贫困县仅仅针对该评估体系按部就班采取措施，忽略自身实际短板建设，产生了扶贫工程中的“光环效应”。初始禀赋的差异、扶贫进程的推进都需要有差异化的扶贫工程成效评估体系，缺乏对于“质”的理解让地方政府实施评估时激励有偏，改进成效评估体系势在必行。

以提升贫困人口人力资本为核心，在教育扶贫和健康扶贫等扶贫工程的考核中注入人力资本因素是化解“光环效应”的有效途径。地方政府应当针对不同贫困县的贫情、扶贫的不同阶段分类地动态调整评估体系。在教育扶贫和健康扶贫上，政策落脚点应该指向贫困人口的人力资本提升，以培养“造血能力”为终极目标。就教育扶贫和健康扶贫成效评估来看，地方政府可以改进的地方有：对一般贫困地区的评估体系及时纠偏、动态调整深度贫困地区的评估体系、将扶贫成效评估重点放在短板的边际突破上以及对评估体系中关于“人”的因素多加关注。