一.   问题的提出

“洪范八政，食为政首。”粮食安全是国家繁荣稳定的基石，而发展粮食主产区是保障粮食安全的关键。2003年，财政部印发《关于改革和完善农业综合开发若干政策措施的意见》，根据粮食生产和调出能力，将13个省份确立为粮食主产区，并要求通过一系列农业综合开发政策提升其粮食综合生产能力，从而保障国家粮食安全。经过20多年的发展，2023年我国粮食年产量达到了历史峰值的69 540.99万吨，是2003年的1.61倍。其中，13个粮食主产区省份的粮食产量占全国总产量的77.9%，黑龙江、吉林、内蒙古、河南和安徽5个粮食净调出省的粮食产量占全国总产量的38.4%。从增长贡献度上看，我国粮食年产量相比2003年增加了26 471.47万吨，增幅达61.5%，其中粮食主产区年产量增加了23 586.08万吨，贡献度高达89.1%。

粮食主产区利益补偿机制是主产区发展过程中形成的重要制度。自2004年起，我国便开始实行“价格、保险、补贴”三位一体的普惠性支农支粮政策，并体现出对于粮食主产区的倾向性^[1]。2009年中央一号文件提出“建立健全粮食主产区利益补偿制度”，标志着主产区利益补偿政策正式开始制度化。自此，几乎每年中央一号文件都会提及有关主产区利益补偿机制建设的工作部署，以中央财政纵向转移支付为主的补偿政策体系逐渐形成，对粮食主产区发展起到了良好的支持作用。

然而，由于现行纵向补偿制度存在诸多弊端，近年来国家多次强调建立横向补偿机制，以实现对原有补偿制度的补充和延伸^[2]。2018年，《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》指出，“建立粮食主产区与主销区之间利益补偿机制”是“健全区际利益补偿机制”的三大重点任务之一，明确主销区为补偿主体，与此前以中央为主的纵向补偿主体相区别。2023年12月，中央经济工作会议中首次明确提出“探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制”的工作部署，并于2023年中央农村工作会议和2024年中央一号文件中再次予以强调。2024年7月，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》进一步强调要“统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，在主产区利益补偿上迈出实质步伐”，明确了该项工作部署的迫切性和关键性。

建立粮食产销区省际横向利益补偿机制的关键在于对主产区利益补偿目标作出识别，以便厘清现有纵向补偿制度在实现政策目标时面临的困境，从而有针对性地设计补偿方案。现有文献对粮食主产区利益补偿目标从理论层面和现实角度均进行了一定讨论，其中，理论层面的讨论侧重解决“补偿多少”的问题，而现实角度的讨论更多关注“如何补偿”的问题。理论层面的研究主要立足公共产品理论、产权理论或外部性理论，认为以强制区域分工为特征的主产区政策对主产区的土地发展权等基本权利造成侵犯，使其遭受高额机会成本损失，从而陷入“产粮大省、经济穷省、财政弱省”的窘境。因此，应在界定各方权利的基础上，将消除产销区之间的损益关系作为补偿目标^[3-13]。现实角度的研究主要从国家战略的实施困境出发设定补偿目标。一些研究立足国家粮食安全战略，认为“两个积极性”(地方政府抓粮积极性和农民种粮积极性)缺乏是我国粮食安全面临的突出问题，因此补偿机制应围绕解决“两个积极性”这一粮食安全困境构建^[14]；另一些研究则从粮食安全、农业发展、区域协调等国家战略出发，认为补偿机制的建设应考虑国家面临的多重困境^{[2, 15]}。

综上所述，现有文献对于理论层面的目标已作出有益讨论，即对于横向利益补偿应该“补偿多少”的问题已有充分认识，但现实角度的讨论相对较少，尤其对补偿机制形成发展的历史逻辑关注不足。因此，本文试图从政策形成的历史逻辑出发，探讨粮食主产区利益补偿的现实目标，致力于解决横向利益补偿中“如何补偿”的问题，从而对现有文献进行补充。本文认为，粮食主产区利益补偿政策的产生和发展始终围绕解决区域分工政策下粮食产销格局变化伴生的两大主要问题，即“两个积极性”和“产销协作”(粮食产区和销区在粮食产销事务上的协同合作关系)问题，二者均根源于中央和地方政府在粮食产销事务上存在的“委托—代理”问题。现有纵向补偿机制在处理上述两个问题时面临诸多困境，需要通过省际横向利益补偿加以解决。

本文可能的贡献有两点。第一，以粮食主产区利益补偿政策的形成和发展过程为主要线索，对其政策目标进行厘清，尤其将“产销协作”纳入补偿框架，拓展了现有补偿思路。第二，为粮食产销区省际横向利益补偿的具体机制建构提供参考和借鉴，具有重要的现实指导意义。

二.   粮食主产区利益补偿目标：“两个积极性”与“产销协作”

粮食主产区利益补偿机制是国家为解决区域分工战略下粮食产销格局变化过程中产生的“两个积极性”与“产销协作”问题而建立的一系列政策体制，其基本建构逻辑在于解决中央政府和地方政府在粮食事务上的“委托—代理”问题。

一   “两个积极性”目标

随着改革开放后粮食产销格局演变，粮食主产区的“两个积极性”问题对我国粮食安全构成潜在威胁，且这一威胁在分税制改革后逐渐显化。其内在根源在于中央和主产区地方政府在粮食生产事务上由于信息不对称、利益不一致存在“委托—代理”问题，需要中央通过实施补偿政策加以解决。

1   “两个积极性”问题的产生背景

改革开放之后有两个重要的政策背景。第一，中央政府逐步给予地方政府和农民在农业生产方面的自主决策权，粮食生产事务开始不再完全受中央政府计划指令掌控，而是部分取决于市场信号，由地方政府的抓粮积极性和农民的种粮积极性主导。第二，改革开放初期，为合理发挥区位优势，中央政府实行东南沿海地区优先发展战略，使这些地区乡镇工业蓬勃发展，工业比重迅速上升，到20世纪80年代末实现了粮食生产重心从南到北、从东到西的转移^[16]。此时，东南沿海地区重点发展工业，西南、东北和黄淮海地区重点发展农业的格局逐渐形成，主产区的粮食生产不仅需要供给自身，还需要供给其他地区，主产区的“两个积极性”开始对国家粮食安全起到举足轻重的作用。因此，“八五”计划纲要中开始强调“鼓励发展粮食生产的购销体制和价格政策，以调动商品粮主产区和粮农种粮的积极性”，说明中央对于主产区的“两个积极性”问题已有清晰认识。但由于此时粮食产销制度尚且处于“双轨制”时期，国家仍能通过改变定购价格、设定调拨计划等方式直接干预粮食生产事务，因此粮食产量没有出现大幅波动。

自分税制改革后，主产区“两个积极性”不足的问题开始凸显。1999—2003年，我国经历了改革开放以来最大幅度的粮食减产，全国粮食产量从1998年的51 229.5万吨持续下降到2003年的43 069.5万吨，降幅达18.9%；其中13个主产区省份的粮食产量从36 592.1万吨下降到30 707.7万吨，占全国粮食减产总量的72.1%。尽管粮食减产受自然灾害等多方面因素影响，但一些研究认为粮食价格低迷导致的农民种粮积极性下降在其中起到了关键作用^[17]。自此，国家开始对“两个积极性”问题予以高度关注，北大法宝数据库显示，以“种粮积极性”为关键词在中央法规中进行全文检索，1986—1997年年均仅有1.33份文件，而这一数字在1998—2023年跃升至7.73，仅2004年一年就有17份中央法规文件对此予以提及。

至今，我国粮食主产区政府抓粮和农民种粮的“两个积极性”仍然较低。如图 1所示，主产区粮食播种面积在2003年后呈现出一定波动性特征。2003—2016年，主产区粮食播种面积呈持续上升趋势，从10.3亿亩上升到13.4亿亩，但2016—2019年经历了短暂的下降，从13.4亿亩下降到13.1亿亩，其后又开始反复波动。粮食播种比率的变化趋势与粮食播种面积的变化趋势基本一致。此外，有研究通过对黑豫鲁晋四省农户的调研发现，种粮积极性为“一般”和“较低”的农户占全部调查对象的78.73%，总体水平不高^[18]。

图  1  主产区粮食播种面积及比率变化趋势

数据来源：各年《中国统计年鉴》。

下载: 全尺寸图片 幻灯片

2   “两个积极性”问题的内在根源

地方政府抓粮积极性不足是“两个积极性”问题的核心，其根源在于中央和粮食主产区地方政府在粮食生产事务上因利益不一致产生的“委托—代理”问题。

我国粮食生产事务由中央政府下达指标，并由地方政府实施支粮政策予以落实。在种粮比较收益不高的情况下，地方农民的种粮积极性很大程度取决于地方政府对于粮食生产事务的支持程度，因此可以认为中央与地方政府之间存在“委托—代理”关系，而地方政府抓粮积极性是“两个积极性”的关键。

对于中央政府而言，设立并发展粮食主产区的主要目的是充分发挥地区比较优势，深化区域分工，以提高整体经济运行效率。这就需要主产区持续提高粮食生产能力、增加商品粮供给，以满足全国粮食需求。这一政策导向早在粮食主产区建立初期便已存在，如1991年《国务院关于调整粮食购销政策有关问题的通知》提出要“保持粮食稳定增产和粮食市场的稳定，促使主产区不断提高商品率”；《中共中央 国务院关于1994年农业和农村工作的意见》要求“农业综合开发从今年起要适当缩小范围，投资要相对集中，选择一些重点开发区特别是粮棉主产区，集中资金、技术和物资，实行集约投入”等。

但对于主产区地方政府而言，一味从事粮食生产并非其最优选择。一方面，分税制改革后地方政府预算内收入很大程度来源于根据产值征收的企业增值税，而粮食生产活动不仅收益较低，还需要地方政府出资加以补贴。粮食主产区本身更容易面临财政紧张的困境，地方政府出于财政收支考虑更可能将GDP最大化和以GDP为标志的工业化作为发展目标。另一方面，地方政府为追求预算外财政收入，会选择通过征地进行土地开发以获取土地财政，造成工农争地情况^[19]。这两种倾向使一些地区存在不认真执行收购政策、减少生产投入、放松田间管理等现象，导致主产区农民种粮积极性不如预期高^[20-21]。

3   解决“两个积极性”问题的现行制度设计

解决“两个积极性”问题的关键在于缩小粮食种植与其他产业的收益差距，使中央和粮食主产区政府利益趋于一致。为此，中央主要采取内生性和外生性两种利益补偿方式。

内生性补偿是指通过向主产区进行农业投资以提高其农业生产率水平，进而提高粮食种植收益。2009年中央一号文件对主产区利益补偿的要求是“增加一般性转移支付和产粮大县奖励补助等资金，优先安排农业基础设施建设投资和农业综合开发等资金”，体现了内生性补偿倾向。目前财政部设置的农业经营主体能力提升资金、农业防灾减灾和水利救灾资金、农业综合开发补助资金等多项专项转移支付，都具有对主产区的倾向性。

外生性补偿是指通过对生产者直接补贴或对政府一次性给付的方式进行补偿，从而增加种粮比较收益。生产者补贴中较为典型的是2004年后陆续实施的“农业四补贴”^①和政策性保险等，以增收降本的方式直接提高农民种粮收益。政府补贴中比较典型的是2005年中央出台的产粮大县奖励政策，根据粮食商品量、产量、播种面积对粮食生产成绩突出的产粮大县和超级产粮大县政府进行奖补。其后，2010年中央一号文件提出“增加产粮大县奖励补助资金，提高产粮大县人均财力水平。有关扶持政策要向商品粮调出量大、对国家粮食安全贡献突出的产粮大县(农场)倾斜。继续减少直至取消主产区粮食风险基金地方资金配套”。此外，2009年后中央对于主产区地方政府风险基金配套的逐步取消也是一种对于粮食生产事务的变相奖补。

二   “产销协作”目标

随着产销区分工不断深化，粮食供应链分割、产业链分割、市场供求信息分割等“产销协作”问题成为我国粮食产销面临的新挑战。这些问题根源上仍然是中央和地方政府间的“委托—代理”问题，中央政府提供的解决方案同样具有主产区利益补偿性质。

1   “产销协作”问题的产生背景

如图 2所示，自20世纪90年代起，产销区之间的分化程度呈现出持续扩大的趋势，而2003年后这种趋势尤为明显。2003年财政部印发《关于改革和完善农业综合开发若干政策措施的意见》，正式确立了13个主产区省份，并提出一系列关于提升主产区粮食综合生产能力的政策要求，该意见的实施往往被看作粮食主产区政策正式实行的标志^[22]。在国家的大力支持下，主产区的粮食生产能力迅速提升，产销区分工也逐渐深化。从产销区维度来看，2003—2023年，我国主产区粮食产量从30 707.7万吨上涨到54 171万吨，而主销区粮食产量从3 464.2万吨下降到2 987.4万吨，主产区粮食产量占全国产量的比重从71.3%提升到77.9%。从省份维度来看，2003—2023年，各省份粮食产量离散系数从0.74提高到0.90。^②2003年我国按产量计算的净调出省份有17个，至2022年仅剩11个。其中，黑龙江、吉林、内蒙古、河南、安徽五省成为核心商品粮调出区域，其粮食产量接近全国总产量的40%，净调出粮食数量占全国调出总量的88.6%。作为对比，2003年五省粮食产量仅占全国总产量的27.7%，净调出数量占全国调出总量的69.5%。可见，粮食生产愈发集中于粮食主产区，且在主产区内部也呈现出集中趋势。

图  2  产销区粮食产量变化趋势

数据来源：各年《中国统计年鉴》和《新中国60年统计资料汇编(1949—2008)》。

下载: 全尺寸图片 幻灯片

粮食产销格局的变化产生了产区和销区之间的三种分割，由此产生了“产销协作”问题。

一是粮食产业链分割。粮食产业链分为上游的农化产业、种业和种植业，中游的粮食加工业以及下游的食品、纺织、养殖等产业。由于资本、人才集聚在经济发达的粮食主销区，因此粮食产业链中技术、资本密集的农化产业以及大部分中游、下游企业集中于主销区，而劳动、土地密集型的种植业和粗加工产业、需要进行实验的种业则集中于主产区。如果产区和销区无法实现粮食产业链的有效衔接，则一方面主产区的产业长期缺乏资本、人才注入，在技术创新等方面处于劣势，产生资源错配；另一方面由于产业链难以形成较高集成度，难以实现现代化的管理，不利于粮食产业长期发展。

二是粮食供应链分割。粮食产销区的地理空间分割自然形成了供应链的分割。在目前的5个净调出省份中，调出粮食最多的黑龙江、吉林、内蒙古都位于我国北方，而主销区省份中人口较多、需要大量调入粮食的广东、浙江、福建则位于南方。粮食主产区的空间集中虽然起到了实现规模经济、充分发挥各地区比较优势的作用，但产销区的空间距离增大，如果没有成熟的供应链体系支持，就会产生粮食供给风险。一方面，具有供暖需求的东北地区是主要粮食调出区域，购销旺季恰逢秋冬之际，供暖需求和粮食调运需求使得“煤粮争嘴”，导致海路、铁路运输能力紧张，增大了时令性的物流供应风险^[23]。另一方面，粮食物流强度^③的增大降低了我国粮食主销区应对突发事件的及时输送能力，如新冠疫情时期上海市内就出现了短期的粮食断供，并引发了一定的社会恐慌。

三是市场信息分割。我国居民的膳食结构目前仍处在发展变化中，这一趋势主要体现在肉禽消费的持续提升和粮食消费的下降上^[24]。区域分工和粮食产销分割导致了人口和粮食的双向分离，这种膳食结构转换对我国粮食种植结构调整构成了压力。具体而言，以主销区为主的经济发达地区人口较多、粮食产量少，而主产区则人口较少、粮食产量较多，因产销距离增加、全国性市场发育不足，供需信息的传递效率较低，一定程度上导致我国粮食作物供需不平衡的现状难以改善。目前，我国水稻、小麦等口粮作物自给率已超过100%，呈现供大于求的趋势；而居民对肉、蛋、奶的需求增加，对大豆、玉米等饲料粮和油料作物的需求不断上升，国内供给始终不足。国家海关总署数据显示，2022年我国玉米进口量为2 061.8万吨，进口金额为71亿美元；大豆进口量为9 100万吨，进口额为541.36亿美元。这种供需错位使我国以自给为主导的粮食安全诉求面临困境。

2   “产销协作”问题的内在根源

“产销协作”问题的根源在于中央和地方政府在协作机制建设上的激励不一致而产生的“委托—代理”问题。

从中央政府的角度来看，督促产销区政府实现产销协作是区域分工和市场化政策下的必然选择。随着产销区区域分工和粮食购销市场化改革的深化，粮食购销活动日益频繁，但中央政府也日益失去对粮食生产流通环节的直接控制。在这种情况下，一旦产销区之间粮食购销不畅，则一方面会影响主产区的粮食价格，从而加重“两个积极性”问题；另一方面则会导致主销区粮食短缺，产生社会动荡，进而对中央政府形成政治压力。在上述两种压力增大时，中央政府会自发督促产销区实现“产销协作”，这便构成了“产销协作”问题上的“委托—代理”关系。这一点在主产区形成早期即有所体现，如1991年《国务院关于调整粮食购销政策有关问题的通知》提出“要在粮食主要产区和主要销区发展一些松散型的经济联系和横向联合，逐步向组建企业集团过渡，发挥群体优势”；1998年《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》提出“加强省际粮食购销衔接工作，产销区要逐步建立长期稳定的购销关系，积极搞好省际粮食余缺的调剂”等。可以看出，中央对产销区地方政府提出了一系列要求，这些要求本质上都是为了解决产销区在粮食供应链、产业链和市场等方面的不协调问题。这种倾向在2003年主产区政策正式实施后更为明显。以“产销协作”作为关键词在北大法宝数据库进行全文检索发现，2003年中央层面几乎没有关于粮食产销协作的系统性指示，而2004—2024年的21年间共有12年的中央法规对此予以提及。

然而，对于产销区地方政府来说，强化产销协作与其利益却并非完全一致。对于主销区政府来说，保障域内粮食供应只是一种基础性需求，只要当地不出现粮食供应危机，则并无必要特意增加促进“产销协作”的投资。对于主产区政府来说，尽管促进产销协作有利于其增加粮食销售，从而提高农业收入总额，但由于产业总产值较低，即使优化产销协作环节对农产品销售有利，投资与回报也不成正比。总而言之，主销区在促进“产销协作”这一事务上没有实际激励，而主产区虽有激励，但受限于收入约束和成本收益比，也缺乏推动“产销协作”的动机，这使得“产销协作”机制的建设无法达到实现整个社会福利最大化的潜在最优程度。

3   解决“产销协作”问题的现行制度设计

对于“产销协作”问题的解决，我国现行政策设计实际也是一种“纵向补偿”思路，中央主要通过自上而下的制度供给，并给予财政支持的方式实现产业链、供应链和市场等产销协作机制的构建，具体措施是推动产销区资源流动、建立并完善粮食储备制度和牵头创办大型交易平台三种方式。

一是推动产销区资源流动。推动主销区资源向主产区流动，本质上是工业对农业的反哺在区域分工政策下的体现。但由于农业比较收益低，在市场机制下要素难以自发向主产区转移，因此需要国家强制性补偿政策的干预。2004年中央一号文件提出“进一步密切产销区的关系。粮食销区的经营主体到产区建立粮食生产基地、仓储设施和加工企业，应享受国家对主产区的有关扶持政策”。2007年《关于进一步促进粮食产销合作发展的指导意见》提出“经济发达的粮食主销区要调整粮食风险基金的支出结构，将中央财政补贴的粮食风险基金专项用于粮食产销衔接的资金需要，支持主产区的粮食生产和流通”。其中，建设生产基地、加工企业是为了利用主销区大型粮商、供应链企业、加工厂商成熟的技术和管理经验整合主产区粮食的生产、流通环节，以延长主产区产业链并实现供需信息共享，解决产销区之间的分割问题。

二是建立并完善粮食储备制度及供应链建设。关于储备制度建设，自1990年起，国家开始建立以中央储备为中心、中央和省级行政单位两级为主的多层次粮食储备体系。国家对地方承储企业给予税收优惠等政策，并要求地方相关管理部门予以扶持。关于粮食供应链建设，2021年财政部、商务部《关于进一步加强农产品供应链体系建设的通知》提出对全国农产品流通骨干网的重要节点进行支持，重点建设产地流通基础设施、零售网点、冷链物流、产销对接机制等。

三是牵头创办大型交易平台及提供信贷支持。关于大型交易平台建设，主要由国家或地方粮食和物资储备局等政府部门牵头、产销区粮食企业参与开展交易大会，由政府背书确保参会者的资质及信用，督促参会的政府部门、企业间形成长期合作关系^[25]。例如，从2005年开始，福建省粮食和物资储备局每年召开七省粮食产销协作福建洽谈会，以互通供需信息，签订购销合同。这一洽谈会其后扩展到九省，为产销政府层面深度合作和企业间供需信息互通提供了平台。2018年以来，由国家粮食和物资储备局举办的中国粮食交易大会更是将这一形式扩展到全国范围，比之前地方承办的项目规模更大，有利于在更广阔的范围内实现产销信息匹配。关于提供信贷支持，由于粮食收购具有一般大宗商品交易特征，信贷约束是经营主体面临的主要困境，因此中央政府通过鼓励银行开展粮食存货质押贷款等方式为粮商提供信贷服务。例如，中国人民银行吉林省分行指导邮储银行吉林省分行、兴业银行长春分行积极推进玉米电子仓单质押贷款落地，截至2023年9月累计发放贷款2.4亿元。^④

三.   纵向补偿制度难以实现“两个积极性”与“产销协作”目标

目前，以中央财政纵向转移支付为主的补偿方式在实现“两个积极性”和“产销协作”两个目标时面临诸多困境。

一   “两个积极性”目标的补偿困境

1   内生性补偿缺乏实效

尽管我国始终重视针对主产区的内生性补偿，并取得了一定进展，但此种补偿方式提升效果较为有限，原因在于以增产为导向的内生性补偿政策缺乏增收效应，且对于兼业农户缺乏实质性激励。

第一，以增产为导向的内生性补偿政策缺乏增收效应，进而无法提高经营主体种粮积极性。我国目前采用的内生性补偿以提升农业基础设施建设水平、开展高标准农田建设等项目为主要方式，以提高土地生产率、提高粮食产能为主要目标。然而，粮食属于生活必需品，需求弹性极低，当粮食产量上升时，其价格会迅速下降，以致种粮总收益不仅不会随着粮食增产上升，反而与其他产业相比可能会出现相对下降趋势，严重影响经营主体的种粮积极性。在增收意愿的驱动下，经营主体会出于营利目的倾向于非粮种植，甚至在特殊情况下不惜采用违法违规的手段，与主产区建设初衷背道而驰, 如2020年《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》所指出的，部分经营主体违规在永久基本农田上种树挖塘、工商资本大规模流转耕地改种非粮作物等行为。

第二，农业提效增收难以提升兼业农户种粮积极性。我国目前大多数粮食生产者为兼业农户，但现有补偿政策对农业社会化服务组织支持不足，导致其种粮积极性难以提升。兼业农户家庭收入的绝大部分为外出务工的工资收入，农业生产收入只占其收入的一小部分。因此，兼业农户投入农业的资源和精力有限，以务农成本最小化为目标，这种倾向使农业社会化服务成为其种粮积极性提升的主要因素^[26]。但目前我国针对农业社会化服务的财政投入有限。财政部中央对地方转移支付管理平台提供的数据显示，2023年农业经营主体能力提升资金达288亿元，但2013—2020年中央财政支持农业生产社会化服务的资金仅有190亿元，对于兼业农户的种粮积极性提升未能起到应有作用。

2   外生性补偿数量不足

外生性补偿是纵向补偿政策的主要着力点，也是发达国家农业支持的重要方向，但目前我国外生性补偿在数量上难以使主产区的粮食种植业比较收益达到与其他产业相当的水平，对粮食生产者激励有限。

第一，生产者直接补贴数额仍显不足。受WTO规则影响，2016年财政部、农业部发布《关于全面推开农业“三项补贴”改革工作的通知》，将原农业“三项补贴”合并为农业支持保护补贴。这种补贴以种粮面积为依据，通过“一卡通”直接发放到农户手中，实质上是将与价格挂钩的补贴转为与面积挂钩的收入性补贴。以黑龙江省为例，2023年耕地地力保护补贴资金为57.78元/亩，实际种粮农民一次性补贴为12元/亩，玉米生产者补贴14元/亩，水稻生产者补贴172.67元/亩，大豆生产者补贴366元/亩。此外，如果农民根据相关政策要求作出贡献，还可获得20元/亩的深松整地作业补助、150元/亩的耕地轮作试点补助和平均29.57元/亩的黑土地保护性耕作补助等。即使生产者按要求拿满补贴，也只有297.35—649.35元/亩。^⑤2023年我国农、林、牧、渔业平均工资为58 976元，仅为全国平均工资的51.7%，而粮食种植业收入在农、林、牧、渔业中处于垫底水平，每亩几百元的补贴难以弥补粮食种植业同其他产业的收益差距。

第二，从政府转移支付来看，产粮大县奖励对于地方政府抓粮积极性的提升效果较为明显^[27]，数额由2005年的55亿元增加到2024年的571亿元，增幅较为可观。但由于产粮大县奖励作为一种地方政府可以自由支配的转移支付资金，需要投入多种财政支出事务，真正作用到粮食实际生产者的数额有限，究竟能否通过地方政府抓粮积极性的提高切实影响粮食产量仍存在疑问。

二   “产销协作”目标的补偿困境

1   资源促流政策偏软，技术流动关注不足

第一，中央对主销区施行的激励约束政策偏软。尽管中央在政策文件中多次强调引导主销区企业入驻主产区，并试图通过利益激励或政治压力促使主销区提升产销协作机制建设的优先级，但这些政策基本上只是表达了一种对主销区政府的软性要求，缺乏实际效能，主销区和中央政府之间的“委托—代理”问题并未得到实质性解决。目前我国粮食产业链仍然呈现产销分割状态，整体集中度不高。

第二，现有政策主要关注生产、加工等领域，但对于技术流动的关注度不高。农业与工业的一个重要区别在于，农业是自然再生产过程与经济再生产过程的结合，农业技术的发展需要符合当地作物品类和自然特点要求，依靠外部技术转移很难实现有效的技术进步，因此农业技术发展具有较强的区域性特征^[28]。我国农业科技进步高度依赖地方科研院所和企业，但由于粮食主产区经济发展水平较低，基础设施建设水平落后，技术人才难以自发向主产区流入，甚至可能出现外逃现象，因此地方农业科研院所和农业企业往往发展缓慢。2021年，内蒙古、黑龙江、吉林、河南、安徽5个粮食净调出省份每10万亩粮食种植面积的农业科研人员数量分别为1.9个、1.5个、3.8个、2.8个和1.5个，而主销区省份中土地面积较大的广东则为16.8个，资源较为集中的直辖市如北京甚至高达595.2个。^⑥这种现象与我国“藏粮于技”的战略要求背道而驰，难以有效支撑国家粮食安全。

2   异地存储违背初衷，物流建设支持不足

第一，异地存储背离粮储体系建设初衷。当前我国粮食储备体系建设面临的突出困境主要集中在异地存储的广泛采用上。由于主销区粮食产量较低，土地价格较高，地方政府若想完成中央要求的粮食储备任务，需要向主产区采购粮食，经过远距离运输并支付高额的仓储成本储存在当地。然而，大多数情况下地方储备粮只是作为一种预防性措施，并不会真正启用，因此部分主销区政府选择将采购的储备粮寄存在主产区，一方面有效利用主产区闲置的粮食仓储资源，另一方面利用主销区和主产区之间土地价格的差值节省仓储成本。尽管这种异地储备合作具有经济效率，但存在两个潜在问题。其一，异地储备实质上是产区对销区的“倒补贴”。主产区之所以土地价格远低于主销区，是因为主产区被动地承担了大量低价值的粮食生产任务，从而弱化了土地增值能力。粮食异地储备使主产区不仅需要承担粮食生产任务，还要付出额外的仓储成本，但这种交易基于市场定价，无法反映主产区在基础权利上的损失。其二，粮食储备体系建设的初衷是应对丰歉循环或突发状况导致的粮食供给不足，如果以异地储备作为主要方式，则会削弱主销区对于突发状况的应对能力，无法完全发挥政策应有的作用。

第二，物流体系建设支持力度仍显不足。目前物流体系建设的重点主要在于地区农业批发市场、零售网点的建设，产销对接也是局限于本地农产品供销，对于产销区之间的长距离物流建设不足。

3   交易平台难有长效，信贷服务规模不足

第一，交易平台难有长效。尽管目前以交易大会为主的交易平台建设在一定程度上缓解了全国性粮食产销市场建设不足的问题，但这种方法只是一种权宜之策。一方面，交易大会形式具有较高的交易成本。目前全国或地方的粮食交易大会一般每年举办一次，每次筹备都需要耗费主办方和承办方大量人力、物力、财力，也需要各地参会者投入关注并安排时间，而这些成本大多由急于卖粮的主产区承担。另一方面，供需信息匹配仍不完全。交易大会持续时间往往较短，且由于会议举办地点、规模等限制，参会者往往局限于规模较大的企业，产销双方难以充分交换信息。

第二，信贷服务规模不足。一方面，由于每年粮食贸易体量巨大，中央给予的信贷优惠等政策总体优惠力度不足、覆盖范围较小，无法起到应有的作用。另一方面，目前信贷服务更多针对中化、中粮、中储粮、中农发等大型涉粮央企，对于一些中小民营企业的支持力度不足，无法有效促进粮食市场发育。

四.   以横向补偿方式创新解决“两个积极性”与“产销协作”困境

纵向补偿制度在解决“两个积极性”和“产销协作”问题时之所以面临诸多困境，根本原因主要有两点。第一，在现行财税制度下，中央有限的支农财政预算无法实现对粮食产销相关事务的有力支持，这一点在“两个积极性”问题的解决上尤为突出。第二，“产销协作”问题并非单纯的转移支付问题，更涉及产销区诸多政府部门和企业主体之间的经济活动，中央政府与市场主体相隔较多管理层级，自上而下的制度供给往往难以充分满足市场需要。同时，自上而下的制度供给如果不符合地方利益，往往会被地方政府通过各种方式加以规避，难以发挥全部功效，异地存储的盛行便是一个典型事例。

实行粮食产销区省际横向利益补偿机制本质上是对产销区权利关系的重塑，使主销区在粮食产销事务上承担更多责任，这一制度安排为解决纵向补偿制度困境拓展了空间。一方面，在“两个积极性”问题的解决上，横向补偿机制可以通过主销区额外的转移支付来填补中央财政在粮食产销事务上的捉襟见肘；另一方面，在“产销协作”问题上，可以直接将产销协作机制建设责任纳入横向补偿框架，对主销区政府产生更大的政治激励。因此，从上述两方面有针对性地设计横向补偿机制有利于更好地实现补偿目标。

一   补偿形式设计

基金制可以作为粮食产销区省际横向利益补偿机制的主要载体，在此基础上，以绩效考核方式作为补充可以充分发挥主销区的主观能动性。

在基本形式上，可以统一设置一个由中央政府代管的粮食产销区横向补偿基金，在其中为每个产销区省份都开设一个账户。补偿基金下设五个子基金，分别是“内生性补偿基金”“外生性补偿基金”“产业链建设基金”“粮食储备系统建设基金”“产销市场建设基金”。在一个周期(如一年)内，每个主销区省份需向账户内按要求添加一定的初始补偿金，其总量根据相应权利原则(如按粮食净调入和调出量)确定。各个基金数额的初始比例均可按20%设定，并在后续实施过程中酌情调整。

为鼓励主销区以域内成熟资源进行补偿，中央可以在现行粮食安全党政同责制度的考核标准下设置“粮食产销区省际横向利益补偿效果考核”栏目，对表 1中含抵扣项的项目进行考核，若主销区在这些项目上做出实质性工作并取得良好效果，可抵扣部分补偿金额。

表  1  粮食产销区横向补偿基金构成

目标	子基金类型	事务	可否抵扣
提高“两个积极性”	内生性补偿基金(20%)	特色农产品商品化帮扶	是
		农业社会化服务支持	是
	外生性补偿基金(20%)	粮食生产者补贴补充	否
		产粮大县奖励补充	否
促进“产销协作”	产业链建设基金(20%)	产业链一体化与前移	是
		科研、教育资源援助	是
	供应链建设基金(20%)	主销区仓储系统建设	是
		主产区仓储成本补偿	否
		供应链企业扶持	是
	产销市场建设基金(20%)	全国数字化交易平台建设	是
		粮食企业信贷支持	否

下载: 导出CSV 

| 显示表格

二   提高“两个积极性”的补偿方式设计：设立内生性与外生性补偿基金

对于“两个积极性”问题，由于现行纵向补偿面临的突出困境主要在于内生性补偿的针对性不足和外生性补偿的总量不足两方面，因此横向补偿机制的建构应兼顾“输血”与“造血”，妥善处理上述问题。

1   设立内生性补偿基金

内生性补偿基金侧重“造血”，主要用于特色农产品商品化帮扶与农业社会化服务支持，在基金的使用上应由主销区相关部门在中央的监管下运作。

第一，应助力主产区发展特色粮食产业，使内生性补偿兼具增收效能。必须认识到，单以粮食产量提升无法破解“谷贱伤农、谷贵伤民”的两难问题，内生性补偿不能局限于粮食产量提升，更要注重具有增收效能的粮食特色产业发展。比如，吉林、黑龙江部分地区的大米质量明显高于市场平均水平，辽宁盘锦拥有“稻田蟹”等特色粮食产业，这些粮食相关产品均具有通过品牌化经营增收的潜力。主销区可利用自身丰富的销售渠道资源和农业加工业资源与主产区开展合作，通过数字赋能、管理赋能、营销赋能实现特色粮食产品品牌建设，助力特色粮食产品“走出去”，以此作为粮食生产者的增收渠道。第二，应将基金专门用于培育或引进以旋耕、播种、打药、收割环节外包为主的农业社会化服务组织，通过降低兼业农户的农业生产成本提高其种粮积极性。主销区政府可以通过积极引导域内成熟的农业社会化服务组织入驻主产区，或推动域内资本投资主产区农业社会化服务组织等方式抵扣补偿金额。

2   设立外生性补偿基金

外生性补偿基金侧重“输血”，主要用于补充对规模种粮主体的生产者补贴和产粮大县奖励。资金具体分配方式应视其总量而定，如果政策实施初期粮食主销区能够提供的基金总量不多，对所有生产者或政府进行补贴则似“大水漫灌”，边际激励效应不足。此时可侧重对少数个体进行奖励，以形成良好的示范效应和竞争意识。比如，设立一个产粮大县特殊奖补资金，对各主产区省份中贡献较大的一个或几个产粮大县进行额外奖励。又如，可以从个体角度出发，对各主产区省份中具有突出贡献的种粮大户或农业企业进行奖补，进一步鼓励规模经营主体形成。随着横向补偿实施力度逐渐加大，可以在保证激励效果的前提下扩大外生性补偿基金的覆盖范围，最终发展成为普惠性质的补偿政策。

三   促进“产销协作”的补偿方式设计：设立产业链、供应链、市场建设基金

对于“产销协作”问题，横向补偿的侧重点主要在于激励主销区实现相关产销协作机制的建设，以“造血”为主要方向。

1   设立产业链建设基金

产业链建设基金主要用于产销区产业链一体化建设和主产区技术支持，应由主销区相关部门在中央的监管下运作。

第一，促进产业链一体化与前移。对于域内产业链下游中小型企业，如加工企业、食品企业等，可以通过经济激励促其入驻主产区，实现产业链整体前移。对于域内较为成熟的农业供应链企业或粮企，可促其扩大规模形成产业链一体化企业并入驻主产区。其中较为典型的有福建厦门的大宗商品供应链公司象屿集团，2013年进军粮食领域，在黑龙江富锦、绥化、嫩江等地连片承包耕地并与当地农户签订长期租地合同，建立粮食生产基地从事粮食种植。象屿集团利用其信息技术和渠道实现了从生产到分销的一体化，打通了小农户与大市场的隔阂，提高了整个产业链的效率。

第二，积极策动农业科研资源、基础教育资源进入主产区。首先，主销区政府应牵头辖区内与主产区的科研院所、研究型企业建立合作关系，针对主产区面临的农业技术问题成立课题小组进行技术攻关，并在项目经费上给予一定支持。其次，主销区应在基础教育方面对主产区予以支持。由于主销区省份经济发达，拥有较为优越的教育资源，可以鼓励辖区内在相关学科方面具有优势的高校成立针对主产区生源的创新实验班，并资助其在毕业后到主产区科研单位履行一定服务期，以此推动主产区农业人力资本积累，间接促进其科技创新水平提高。

2   设立供应链建设基金

供应链建设基金主要用于主销区仓储系统建设、主产区仓储成本补偿以及供应链企业扶持，主要目的是对异地存储行为加以约束并强化产销区粮食供应链系统，以应对粮食储运风险。在基金的管理上，用于主销区仓储系统建设和供应链企业扶持的部分应由主销区相关部门在中央的监管下运作，而主产区仓储成本补偿则交由中央管理。

第一，主销区仓储系统建设和主产区仓储成本补偿。中央可以通过设置一个异地仓储成本补偿标准来提高异地存储的门槛。比如，主销区省份A试图与主产区省份B形成异地仓储关系，应从粮食储备系统建设基金中拿出金额X作为对异地存储行为的额外补偿提交给中央，再由中央以其他补偿形式给予A主产区省份，其中金额X取决于粮食主产区在仓储事务上投入的财政成本。这种补偿制度相当于提高了异地存储的成本，主销区需要考虑是否提升自身仓储设施建设。

第二，供应链企业扶持。由于粮食储备系统建设基金建立在现有粮食储备制度框架下，各省地方粮食储备具有明确标准，因此每年所需补偿金额相对固定。在满足粮食储备系统建设的基础上，多余资金可用于供应链企业扶持和重点项目建设，提升产销区之间的物流容量与物流质量。

3   设立产销市场建设基金

产销市场建设基金主要用于全国数字化粮食交易平台建设和为粮食企业提供信贷支持，以提升全国粮食市场一体化能力。在基金的管理方面，全国数字化粮食交易平台建设资金可以交由中央统一管理并组织建设，粮食企业信贷支持资金可以由主销区地方政府与当地央行分行共同管理。

第一，利用主销区数字产业发达的优势协助建立一体化全国数字化粮食交易平台，确保价格信息透明化、省际交易便利化。农民在平台上可以实时查看全国农产品、生产资料、农业服务的价格信息，从而更为合理地制定生产决策；产销区粮企进行跨省贸易时也能更为方便地进行磋商并达成交易，避免了交易大会等形式带来的低效率。

第二，为粮食企业提供信贷支持。应由地方政府牵头，联合央行的地方分行和辖区内各种农商行、信用社，通过对银行进行补贴的方式为粮食收购企业提供更多信贷支持，尤其应注重扩大作物的覆盖面以及对中小民营企业的扶持。

① 指2004年后陆续实行的种粮直补、良种补贴、农资综合补贴和农机购置补贴，在2016年后前三项合并为农业支持保护补贴，用于地力保护和规模经营，实际上也具备一定的内生性补偿性质。

② 离散系数通过标准差除以均值计算，用以衡量数据间的离散程度，数值越大则离散程度越大。

③ 物流强度=货物重量×运输距离。

④ 《中国人民银行吉林省分行行长朱兆文：粮食安全金融服务的实践与思考》, https://finance.sina.com.cn/zl/bank/2023-09-13/zl-imzmpwrn4227412.shtml, 访问日期: 2024年3月16日。

⑤ 《(81项)黑龙江省省本级惠民惠农财政补贴资金“一卡通”政策清单(202310)》，https://www.hlj.gov.cn/hlj/c108461/202310/c00_31680063.shtml，访问日期：2024年3月16日。

⑥ 《全国政协委员胡培松院士：细化补偿机制，让粮食主销区助力主产区》，https://m.bjnews.com.cn/detail/1709562855129482.html?shareuser=156957615812040，访问日期：2024年3月16日。