引言

中国在推进现代化的进程中，高度重视国家治理，把国家治理体系的现代化和治理能力的现代化建设作为全面深化改革的总目标。国家治理现代化是中国式现代化的重要组成部分，也是中国式现代化的必然要求和基本保障，对于全面建设社会主义现代化国家，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴具有重要意义。

现代化与治理的关系密不可分，治理需要现代化，现代化需要治理。现代化作为人类相对发达、先进、文明的历史阶段，具有物质生产的先进性、文明发展的进步性、动态演化的过程性、波动起伏但总体进化的非线性、以国家或区域为地理单元的地域性以及不同表现模式的多样性^[1]。现代化需要治理，通过治理以掌舵现代化发展方向、塑造现代化发展秩序、应对现代化发展问题，避免现代化陷入停滞甚至倒退。治理需要现代化，治理要适应现代化进程而同步发展，治理理念、治理规则、治理手段需在现代化变革中改造升级，以提升治理的合理合法性和能力有效性。

现代化的标志是人类告别农耕时代跨入工业时代，工业化是区别现代与传统的分水岭。人类的工业化进程不断加速和升级迭代，经历了机械、电力和信息技术三次工业革命。当今世界正面临大数据、互联网、云计算、区块链、人工智能、量子技术等带来的新一轮科技革命和产业变革，人类进入数字化、智能化的数字经济时代。数字经济时代的现代化在极大解放生产力的同时，会带来哪些新的问题、风险和挑战？如何加以应对、处理和方向引导?同时, 面对新技术的不断迭代和创新，监管与治理的价值观念、制度体系和技术手段如何相应地改革创新?这些问题突出了数字经济时代的现代化进程中“治理”的重要性。中国式现代化建设把国家治理现代化置于一定的战略高度，说明了处理好现代化与治理关系的重要性。中国是数字经济大国，探索分析数字经济时代现代化治理和治理现代化的辩证关系、互动机制和实践路径具有理论和政策意义。

一.   治理现代化与现代化治理的关系

治理现代化与现代化治理是现代化进程中国家治理不可分割的一体两面，一方面，中国已经进入全面建设社会主义现代化国家的新阶段，面临的是现代化国家的治理问题；另一方面，治理一个现代化国家对治理体系和治理能力也提出了新的要求。二者的关系演进构成了现代化发展的底层逻辑，也为国家治理的制度规范、路径优化提供了价值指引。

一   治理视阈下“现代化”的内涵：现代化治理与治理现代化

所谓现代化治理是指把“现代化”(Modernization)作为治理对象的治理过程，即以现代化为治理客体、解决和应对现代化的问题与挑战、形成和规范现代化发展方向的制度体系与秩序原则。“现代化”一词最早可追溯到18世纪，用以和“古代”“中世纪”区分，表示进步的、新的文明变化。20世纪五六十年代，经典现代化理论(Classical Modernization Theory)逐渐成型后，“现代化”一词更多地被用来说明从农业社会向工业社会转变的历史过程。根据马格纳雷拉的定义，现代化是发展中的社会为了获得发达的工业社会所具有的一些特点，而经历的文化与社会变迁的全球性过程^[2]。概言之，“现代化”是以科技发展为主要推动力，肇始于工业领域，后渗透到经济、政治、文化、思想等各个领域，引发人类由传统农业社会向现代化工业社会转变的全球性、系统性、阶段性、趋同性的变化过程。现代化的发展不是线性的，曲折性和波动性乃至一定阶段的文明倒退都是历史常态。现代化发展到一定阶段，会出现各类治理难题，如果处理不好这些现代化发展过程中的共性挑战，局部问题就可能转化为全球性问题，现代化进程将难以持续。西方现代化发展到今天，积累的问题开始凸显：快速的工业化和城市化等活动导致了大量自然资源浪费和环境污染；以资本为中心的逻辑加剧了贫富差距、阶层分化、社会不平等现象；文化的趋同与全球化导致了传统文化、民族文化的摒弃与消亡，等等。所以，现代化发展需要理性反思，倡导现代化治理，即治理理念上需要价值理性逐渐取代衰落的工具理性，更多地关注个体自由、人类福祉、生态保护、可持续发展等治理目标。

所谓治理现代化主要是指治理要适应现代化的需要，治理本身需要现代化改造和创新。在现代化进程中，治理往往存在滞后性和局限性，这就需要实现治理现代化，即对治理进行现代化改造，生成适应现代化发展的治理体系和能力。实际上，治理区别于统治就是政治文明进步的表现。国家治理是对国家统治的扬弃：后者指统治阶级依靠国家暴力运用压制、控制等专政手段来维护国家稳定、社会秩序；前者则是现代化国家特有的一个概念。罗西瑙在《没有政府的治理》一书中将治理定义为“一系列活动领域里的管理机制，指一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现”^[3]。国家治理继承了国家统治的某些要件，如同样以维护公共秩序为目的、以国家对暴力的合法性垄断为维护国家稳定的手段；但超越了自上而下单向的统治、管理、监管等理念，强调的是治理主体、治理方式的多元化、开放性。国家治理的两大特征是法治和人治。其中，法治是国家治理的基本方式，是国家治理现代化的重要标志^[4]。国家治理的最终目标是“善治”(Good Governance)。联合国开发计划署认为，“善治是政府、社会组织和私人部门在形成公共事务中相互作用、协调分歧和行使政治、经济、社会权利的各种制度和过程。”^[5]而在中国的语境下，“善治”远远超出了西方学者赋予的内涵。党的十八届三中全会提出: “全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”^[6]与中国特色社会主义制度的完善与发展相适应并为其服务的国家治理体系，是一个扎根在中国特色社会主义政治、经济、文化、社会、生态等领域建设与治理活动之中的多层次的、立体化的宏大系统^[7]，是政府、社会和公众等多元主体的协同共治。

纵观现代化历史进程，科技革命促使经济、政治、社会、文化等层面发生全面变革，改变了人类的生产方式和生活方式，创造出新的经济增长点并创新发展模式。科技与经济、社会发展深度融合，带来行业的替代及认知的根本性变革，科技风险与其他领域的风险相互影响、渗透，经济社会发展的不确定性更加明显。科技日新月异的背景下，人工智能、数字经济、数字货币等新兴事物处于飞速发展中，产生了包括科技伦理、数字鸿沟等一系列治理困境，现存治理体系和能力需要紧随现代化科技创新和社会变革，并作出适应性的改革和提升。对治理进行现代化改革创新，要从治理体系和治理能力方面探索构建基于技术、行为、组织三个层面的制度框架。在技术层面聚焦治理问题，通过新技术手段赋能治理体系，弥补传统治理缝隙和内在缺陷及功能弱势^[8]。在行为层面，信息技术极大地扩展了人类生产生活的空间，难以通过既定的规则实现完全管控，因此要关注构建新的行为规则，引导、规范个体行为，在提倡自由的同时保持秩序。在组织层面，聚焦调整不同组织关系，平衡不同主体利益结构的需求，通过形成创新的组织体系支撑现代化的快速发展^[9]。

二   治理现代化与现代化治理是国家治理不可分割的一体两面

现代化进程中，治理现代化与现代化治理是相互联系、相互依存的，是国家治理不可分割的一体两面。国家治理现代化旨在推进国家治理体系和治理能力现代化，以更好地适应社会发展的需要、保障人民权益、提升国家竞争力。学界一般认同，国家治理体系(State Governance System，SGS)是一个以目标体系为追求、以制度体系为支撑、以价值体系为基础的结构性功能系统^[10]，国家治理能力则是制度执行能力和运用国家制度管理社会各方面事务的能力^[11]。现代化是以工业化为起点不断进阶的迭代过程。第二次工业革命时期的现代化比第一次工业革命时期的现代化更具现代性，数字革命时期的现代化又比第二次工业革命时期的现代化更先进。相应地，国家治理现代化与现代化治理同样是动态演化的概念。不同层次的现代化有不同的问题，现代化发展跃升进阶，会产生新的问题，也就需要新的现代化治理；旧的治理体系治理不了新问题，需要新技术赋能治理能力的提升，需要治理现代化与之相适应。可见，技术变迁是推动国家治理现代化与现代化治理发展的内生动力。因此，国家治理现代化是一个时代课题，在每个时代都有着不同的内涵^[12]。治理体系与治理能力的变革是为了满足当前生产力发展的需要，治理现代化不能超前乃至脱离现代化的发展现实，以保证现代化治理的有效性和合法性。现代化以技术进步和制度激励为主要驱动力，国家治理现代化在技术赋能与现代化的外生冲击下，其理论内涵与实现路径也随之改变，二者在长期互动中实现迭代，共同演进(见图 1)。

图  1  现代化与国家治理的关系

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就中国而言，国家治理制度体系构建和治理能力提升是国家治理的重要议题。习近平总书记指出：“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。”^[13]国家治理制度体系作为顶层设计由经济基础决定，是长期演化的结果，而不是凭空设计的，故一般滞后于现代化发展。正如马克思指出：“人们自己创造自己的历史，但他们并不是随心所欲地创造，并不是在他们自己选定的条件下创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去承继下来的条件下创造。”^[14]一方面，现代化可以赋能治理现代化，是治理能力现代化的重要来源。现代通信技术的发展使政府内部的信息共享和协作更加流畅，政府能够更加高效地开展公共服务和管理，同时也为公众提供了更便利地参与公共事务的途径，促进了政府和公众之间的交流。另一方面，现代化也会冲击现有的治理体系和治理能力。亨廷顿提出了一个理论，认为“现代性产生稳定性，而现代化却产生不稳定性”^[15]。这种不稳定性是社会变革的动力，也是治理体系改革的动力。当作为上层建筑核心内容的国家治理滞后于经济基础变化时，国家治理体系与治理能力必须不断适应社会主义现代化建设需要。“始于1978年的中国改革，其逻辑正是改革不适应生产力发展的上层建筑和生产关系。”^[16]

从历史看，国家治理对现代化发展起着关键性作用。在科学技术层面，直到15世纪，中国和阿拉伯国家的水平都高于西欧，但西方国家正是从这个时候开始后来居上的，在经济上大大超过东方国家，原因在于西欧在中世纪中后期建立了一种有利于不断创新的成长机制^[17]。一方面，制度是制约科技发明的关键瓶颈。制度对推动经济增长的技术有重要影响，也能制约技术发挥其应有的作用。现代公司制度是在17世纪初出现的，现代专利制度和其他有效的产权制度是在18世纪出现并发展成熟的，还有其他的市场制度都是在工业革命以前就已经发育得比较完全了。这些制度为个人和企业提供了私有财产和经济利益的保障，使他们有动力去投资、创业和创新，同时促进了资源的有效配置和利用。中国在14世纪末之所以没有发生工业革命，原因就在于没有建立有效的、刺激人民创新的并把风险降到最低限度的产权体系^[18]。另一方面，政府是现代化的重要主导力量。现代工业社会是一个非常复杂的有机体，这个有机体主要由国家创造和塑形，工业化的顺利推进离不开一个执行正确科技产业政策的、强有力的中央政府。过去为了在战争中取得优势，很多国家都加大对军事科技的投入，因此“二战”期间以及随后的冷战期间产生了一系列当时最前沿的新技术，而很多在战争中诞生的技术创造最终都应用于日常生活，对推进人类现代化进程起到至关重要的作用。此外，载人航天、深海深地探测、核电技术、大飞机制造等关键领域的核心技术系统复杂、高度集成，需要耗费巨大的人力、物力、财力，往往需要政府牵头组织乃至举国体制来保障。政府还会通过向大学和研究机构提供资金、设施和人才支持来促进科学和技术的研究和开发，以及通过技术转让机构协助技术转移来鼓励科技转移。经过成熟的市场机制筛选的科技创造，会进一步进行规模化大生产，成为工业现代化进程的重要基石。

二.   数字经济驱动现代化及赋能治理的基本逻辑

当今世界正处于从工业时代向数字时代加速转型的大变革时代，绿色、高效、可持续、民主等关键议题成为大众对新时期现代化的现实诉求，政府也需要借助数字技术推进国家治理体系和治理能力现代化。

一   现代化转型与中国式现代化的现实向度

在过去的几十年里，发达工业社会出现了一个转折点，开始转轨到“后现代化”(Postmodernization)时代^[19]。在西欧，强调自主和自我表现的“后物资主义”价值观越来越广泛地被接受。在过去的百年历程中，中国成功实现从农业文明向工业文明转变，正在推动工业经济向知识经济、工业社会向知识社会转变。在中国式现代化进程的推进中，中国迎来了数字经济发展的历史性机遇，以新一轮技术革命为主要推动力的产业数字化、数字产业化正在中国迅速发展，数字经济对培育中国式现代化的新动能、新优势发挥着重要的驱动作用。

1   中国式现代化表现为数字技术与数字制度双核驱动

据中国工信部数据，截至2022年11月底，中国累计开通5G基站总数达228.7万个，占全球5G基站总数的60%以上。^①截至2022年6月，全球声明的5G标准必要专利共21万余件，涉及近4.7万项专利族，其中中国声明1.8万余项专利族，占比接近40%，排名世界第一。^②此外，中国在量子计算原型机、类脑计算芯片、碳基集成电路、脱氧核糖核酸(DNA)存储等基础前沿领域取得原创性突破，在人工智能、区块链、物联网等新兴领域，关键产品的技术创新能力大幅提升。尽管近年来中国经济增长受到新冠疫情的影响，但数字经济规模仍呈现较稳定的扩张态势，而这很大程度上得益于2013年以来中国政府在数字经济领域的规划布局。特别是2018年以来，数字经济和数字中国的概念频繁出现在每年的政府工作报告中。以2021年为例，中国各省市共出台216个数字经济相关政策，包括32个顶层设计政策、6个数据价值化政策、35个数字产业化政策、54个产业数字化政策、89个数字化治理政策。^③这些数字经济政策逐步进入了落地实施阶段，为后续产业数字化提供了理论指引和制度保障。

2   中国式现代化表现为数字经济与实体经济深度融合

中国能够在数字经济这条赛道上“换道超车”，既得益于中国几十年的工业化奠定的坚实基础，也得益于及时抓住数字化的机遇，以工业化促进数字化，以数字化反哺工业化。工业化与数字化是相辅相成的过程，而不是先进行工业化，再推进数字化。数字经济并不是一种独立的经济形式，离开了对三大产业的生产性服务，数字经济就成了无源之水和无本之木^[20]。从某种意义上讲，数字经济其实是数字化的农业经济、工业经济和服务经济，数字经济对传统产业全方位、多层次的渗透使得数字经济与实体经济的边界越来越模糊。

3   中国式现代化表现为国内循环与国际循环相互促进

有学者认为，中国在数字密集型行业的主导地位得益于在进入国际市场之前，中国企业通过巨大的国内市场获取了充分的信息和数据^[21]。随着中国高水平对外开放的扩大，大市场优势又成为中国参与全球数字贸易、数字经济合作的重要支撑。由中国电商平台阿里巴巴搭建的世界电子贸易平台(eWTP)目前已在6个国家开展了9个合作试点，为全球发展中国家、中小企业解决出口信息获取难、贸易融资难、物流成本高等困难。中国提出的数字经济发展倡议得到了国际社会的积极响应和广泛认同，2016年9月6日，在二十国集团(G20)杭州峰会上，中国作为主席国，首次将“数字经济”列入会议中的重要议题，并通过了《G20数字经济发展与合作倡议》。此外，中国在“一带一路”高质量发展倡议下积极推动建设21世纪数字丝绸之路，与世界各国人民共享数字经济发展红利。截至2022年底，中国已与16个国家签署“数字丝绸之路”合作谅解备忘录，与24个国家建立“丝路电商”双边合作机制，^④中国—东盟信息港、中阿网上丝绸之路等合作机制建设成效日益显著。

二   数字经济赋能国家治理现代化的双重逻辑

治理现代化是中国式现代化的基本任务，也是实现中国式现代化的制度保障。在数字经济、数字技术的驱动下，传统治理体系面临重塑，政府与公众的关系面临深度调整，过去的金字塔式治理结构正在被扁平化的治理结构所取代。

1   创新多元协同治理方式

第一，数字经济促进治理主体架构优化。在传统的社会公共管理观念中，政府是公共事务的唯一统治者和管理者，其他组织和个人都只能是单纯的被管理者和被统治者^[22]。但学者早已意识到政府履行社会职责的能力是有限的，而非营利部门可以发挥巨大的作用^[23]。特别是对于电商、娱乐游戏等平台经济而言，大部分情境下，政府与平台协同监管下的商品、服务质量会高于任何一种单一监管模式^[24]，针对复杂的数据治理，也需要政府和平台企业共同承担数据安全责任。数字经济时代治理主体的多元化趋势更加明显，打破了传统意义上政府的单极治理主导模式；而多元协同治理取代政府单向监管，也助推政府成为精简、透明、高效的政府。

第二，数字技术推动治理模式转型。连通性增强是社会治理数字化转型中由数字技术应用带来的新变化^[25]，提升了个体、企业和社会组织等多元主体在国家治理中的参与度，促进了政府监管、平台自治和公众监督的良性互动。一方面，数字技术在治理中的广泛应用有助于增强社会内部的横向连通。数字技术催生了新的经济业态，数字平台协调下的分散式生产取代了传统的工厂大生产的经济组织形式，科层式政府组织模式也随之扁平化，私营部门、个体被赋予了更多权力。另一方面，数字技术在治理中的运用有助于增强政府与公众的纵向连通。数据化克服了传统数据采集、应用和存储等诸多难题，政府越来越倚重数据决策与数据治理思维，公众的数据意识以及数据驾驭能力也在不断提升^[26]。这种转变强化了政府的控制力，也引导公众更多地参与公共事务，二者在社会治理中的联系、互动进一步深化。

第三，数字逻辑推动公共产品供给市场化。按照传统理论，公共物品存在“市场失灵”，由公共部门提供公共商品和服务是经济学界的共识^[27]。政府是公共物品的重要供给者但并不是唯一的提供者，也已成为学界的共识。早在1974年，罗纳德·科斯便在其发表的《经济学上的灯塔》一文中阐明，在合适的条件和制度安排下，私人其实是有可能有效地、或者至少是有可能提供一部分公共物品的^[28]。数据不是纯公共物品，作为除土地、劳动力、资本、技术之外的第五大生产要素，数据具有非竞争性和排他性，未经处理过的数据往往不具有价值，这也是为什么有法学家提出，比起所有权来，明确数据的用益权可能更有实际意义。企业一方面通过制度规则激励用户参与，另一方面基于自身独有的算法程序将碎片化的用户信息、浏览痕迹进一步处理成有方向、有价值的数据，其收集到的数据具有不易被他人所用的特点，确保企业能够以合适的成本实现排他性成本(Exclusion Cost)下降，企业因此有动力介入公共物品的供给，即维持双边平台的运作(见图 2)。依赖既有的技术架构、服务优势、用户粘性和网络效应，平台可以继续保持其垄断竞争优势，并不断扩大其权力和影响力。现如今的平台已经将权力的触角扩展到电子商务、数字媒体、金融科技、社交网络、交通出行、企业服务、物流等诸多领域，承担起制定数字社会运行规则的公共性职能。

图  2  数字经济时代私人部门提供公共物品的逻辑

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2   优化传统治理机制

第一，数字经济的宏观效应能够改进宏观经济政策调节机制。传统货币政策的目标之一就是促进经济发展并保持温和的通货膨胀，从长期来看，货币政策天然具有通货膨胀效果。弗里德曼曾在1963年提出一个著名的论断：通货膨胀无论何时何地都是一种货币现象。数字经济对各国宏观经济运行产生重要而深远的影响，其对通货膨胀的长期趋势也有明显的抑制作用。一方面，法定数字货币以替代存款的形式发行，可以直接影响央行的货币政策调控。数字货币总量设置不变，其供应速度随着时间逐渐减缓，进而减少传统纸币因过度增发而发生通货膨胀的危机。并且，数字货币内嵌的代码标记可以使其转变为数量、方向可控的“异质矢量货币”^[29]，有助于解决传统法定货币存在的难以追踪性和同质单一性等缺陷。另一方面，数字技术是支撑数字经济发展的底层逻辑，数字技术创新可以有效对冲长期通货膨胀。著名的摩尔定律^⑤在过去的半个多世纪里得到了印验，即便近年来随着半导体的微型化逐渐逼近物理瓶颈，芯片产品性能的改善变得越来越难，但数字技术进步带来的通货紧缩效果并没有丝毫削弱，数字化转型通过数字化产品及服务价格低增长、生产率提升、电商平台竞争等渠道抑制通货膨胀^[30]，大幅降低了零售、通信、物流、出行、广告等行业的价格，成为对冲经济政策外部性与经济发展过热的有效稳定器。

第二，数字经济发展能调节财富分配机制。“千钧将一羽，轻重在平衡。”中国目前依然存在较为突出的区域、城乡发展不平衡、不充分问题。与此同时，数字经济通过引领经济发展模式转变和产业结构优化，已经成为促进区域、行业协调发展的核心动力。一方面，数字经济能缩小区域发展差距。激发中西部以及农村等欠发达地区的发展潜力，缩小区域发展差距，是推动实现共同富裕的必经之路。数字经济重塑了市场、政府和企业三者的关系，突破了人为行政区划和自然地理距离引致的市场边界问题^[31]，促进了数据等资源要素的跨区域、城乡流动，推动实现中西部落后省份与东部发达省份协同发展。另一方面，平台化促进了中小企业发展。数字经济大幅度降低了中小企业的商品运输成本、信息搜寻成本和品牌建设费用^[32]；数字化转型降低了传统制造出口企业的出口退出风险，提升了出口稳定性^[33]；平台化则为全球发展中国家、中小企业解决出口信息获取难、贸易融资难、物流成本高等困难，降低了中小企业参与全球价值链的行业准入门槛，使得个人和中小企业有机会参与全球贸易。

三.   数字经济时代推进中国式现代化及其治理建设的路径

数字经济在赋能中国式现代化的过程中，也带来了很多新的治理问题，超级平台垄断、大数据杀熟、算法歧视、数字鸿沟、数据隐私与安全等多维度风险交织、多领域风险重叠的趋势明显。制定规范数字经济健康发展的制度规则，激发数字经济的发展潜能，减少数字经济发展的负外部性，是推动中国式现代化及其治理建设亟待解决的关键问题。

一   夯实现代化发展的数字技术基础

在国家治理过程中，技术和制度是交互作用的。工业革命前的封建帝国囿于低水平的组织程度和技术应用水平，往往只能进行“粗放化”的国家治理。黄仁宇曾用“数目字管理”的短缺来刻画传统中国国家能力的羸弱，即无法对国家的财政、军事、经济做出精准的量化评估和测算^[34]。数字经济区别于传统经济即在于其高度数字化、信息化的特点，治理数字时代的现代化必然会对算力发展、技术创新提出新的要求。

1   打造现代化数字产业集群

从全球科技创新发展经验看，龙头企业一直是科技和产业创新的中坚力量。大企业可以带动中小企业，形成互补的创新链。中共中央、国务院印发的《数字中国建设整体布局规划》便提到，要培育壮大数字经济核心产业，研究制定推动数字产业高质量发展的措施，打造具有国际竞争力的数字产业集群^[35]。一要优化数字产业布局，提升产业的数字化水平。推动集群发展需根据各产业情况制定相应的进程速度及模式，统筹规划集群发展的重点产业和模式，加强对传统产业的科技支持，推动农业、畜牧业、水利工程等产业的智慧化、数字化转型升级。二要加速数字核心产业发展，提升数字产业化水平。积极推动基础软件、集成电路、重大装备等基础产业向价值链中高端迈进，打造现代化数字产业集群。三要加快核心技术自主创新，培育数字经济龙头企业。近年来，中国平台企业相继出海，大型数字平台企业既是中国数字领域参与国际竞争的“种子选手”，也是中小企业“借船出海”的有力依托。要支持平台企业特别是跨境平台企业的发展，大力培育数字平台龙头企业，加强大企业对中小企业的技术指导和人才交流，形成大型数字企业引领、中小企业广泛参与的良性可持续发展生态圈。

2   健全国家数据管理体制机制

一要加快数据立法，形成科学统一的数据管理标准。在数据要素所有权方面，加快完善法律法规对个人原始数据所有权及衍生数据所有权进行界定；在数据要素使用权方面，明确契约及协议在让渡使用权上的有效性；在数据收益权方面，加快完善个人数据保护法、知识产权保护法及商业秘密保护法等，保障数据主体利益、促进数据合法使用和推动数据创新发展。二要推进数据共享机制的建设，构建全国统一的数据要素市场。统筹数据交易市场建设，优化全国数据交易场所布局，解决跨领域、跨部门数据共享难题；规范全国统一数据交易标准体系，以区块链技术赋能数据共享机制，解决不同系统之间的技术衔接问题。

3   构建现代化基础设施体系

现代化基础设施是新技术、新生产要素在全社会广泛应用的基础，也是实现数字经济创新和提高生产率的关键支撑^[36]。一要统筹数字基础设施建设，优化投资空间布局。通过“东数西算”工程，引导数字基础设施投资由东向西转移，夯实“东数西算”工程以满足京津冀、长三角、粤港澳大湾区等东部地区算力资源需求，形成数据加工处理的“前店后厂”模式。二要推动数据中心布局建设，扩大算力设施规模。数据是数字经济时代的关键生产要素，也是算力发展的基础。当前中国数据产量快速增长，因此需加快构建全国一体化的数据中心体系，建设若干国家枢纽节点，满足日益增长的数据处理需求、算力开发与应用需求。三要支持传统算力基础设施绿色化升级，推动算力基础设施绿色低碳发展。协调推进算力基础设施集约化、绿色化、智能化建设，鼓励企业绿色技术创新，积极推广绿色环保技术应用，如统筹布局液冷技术的大规模应用，推动老旧基础设施改造升级，提高算力能效，节能降碳。

二   健全现代化治理的数字制度建设

自2022年底的中央经济工作会议起，决策部门一再释放支持平台经济健康发展的政策信号。但在过去两年的专项整治中，一些监管部门采取了竞争性监管的做法，使平台企业遭受了较大的打击。提振平台企业信心、实现平台经济规范健康持续发展，亟待完善平台经济常态化监管的制度框架。

1   创新数字经济反垄断手段，增强竞争政策制度弹性

在传统市场上，只要没有自然垄断问题，企业间开展竞争就几乎总是有益的。但对于多边平台，这个逻辑并不适用。同行业的平台多了，反而会削弱跨群网络外部性，因此未必能提高效率^[37]；相反，当平台是垄断时，可以达到网络外部性最大化，因此可能是非常有效率的^[38]。数字经济时代的生产力水平和生产关系有了新的变化，传统反垄断手段进行强制干预可能制约创新。此外，过去一段时间的专项整治基本完成，平台合规意识显著提高，政府制定规制政策应重新审视效率与公平的关系。

一要通过构建动态分析框架，划定反垄断的合理边界。首先，考虑创新的动态效应。创新对市场竞争具有重要影响，对涉嫌垄断的平台企业，要将创新评估纳入竞争的影响因素，综合考量创新者的市场地位、对消费者福利水平的影响等因素。其次，考虑市场竞争格局的动态变化。仅凭平台的规模或市场份额无法判断其竞争状况，其在动态的竞争环境中可能是暂时的。即使存在持续的垄断现象，也不代表竞争不足，也可能是有效竞争的结果^[39]。最后，考虑数字平台的动态发展。在经济恢复期，对平台企业的创新尝试应坚持包容审慎的监管态度，积极营造良好的营商环境，鼓励平台企业大胆探索、持续创新，给予平台企业充分的成长空间。

二要完善垄断评估机制，审慎精准决策。采取平台分类分级监管思路，对异质的平台企业采用不同的判断标准，提高垄断评估机制的颗粒度。《互联网平台分类分级指南(征求意见稿)》根据互联网平台的连接属性和主要功能，将其分为网络销售类平台、生活服务类平台、社交娱乐类平台等六大类；综合考虑用户规模、业务种类以及限制能力，将其分为超级平台、大型平台、中小平台三级。应依照平台的分类分级精准施策，针对性加以评估和监管，提升政策的可操作性和有效性。

2   厘清政府监管与平台治理的边界，发挥平台自治的补位职能

在网络和数据时代，技术迅速发展，政府与市场的边界也在持续变化^[40]，尽管平台治理的目标比较“狭隘”(平台利润最大化)，政府监管的最终目标则是促进社会福利最大化，但相比政府，平台拥有更多的监管手段(如设定规则、声誉机制等)和更强的信息获取能力。协调好政府监管介入程度，规制平台职责与权力，适度“放权”至平台企业，使平台有更大的空间发挥平台自治的补位职能，才能实现平台善治。一方面，政府应适当让渡部分法律主权至平台企业，实现“硬法”与“软法”协同共治。通过设定规则、建立声誉机制和加强内容审核等措施来规范平台行为和服务，充分发挥自治的补位职能，填补政府监管不足的领域，维护平台生态的稳定。另一方面，应拓宽监管渠道，健全社会主体参与监管机制。用户是企业实行价格歧视的最直接对象，而新创企业是垄断企业进行“杀手收购”的直接对象。行业内其他竞争企业最能密切关注到头部企业是否存在滥用市场势力和排他行为，可以通过完善维权、投诉和举报制度，借助数字技术开发社会主体可参与的监管平台，激励多社会主体积极地参与到平台监管中来。

3   搭建高水平开放合作平台，积极参与多边数字经济治理合作

截至2022年12月底，中国市场价值超十亿美元的互联网平台企业共167家，价格规模为2.37万亿美元，仅次于美国。^⑥但同数字经济强国相比，中国数字经济规模仍显大而不强、发展快而不优，尤其缺少具有国际竞争力的平台企业。此外，全球大型跨国数字平台在贸易跨境、数据跨境流动过程中，需要接受国内国际双重治理。各国数字政策存在差异以及美欧等数字经济强国的高标准，会阻碍中国跨国数字平台的发展和全球化进程，并可能损害中国用户的权益。中国作为全球数字经济的重要参与者之一，应当积极搭建高水平合作平台，推动数字经济治理标准和法规的协调与互认。

一要加强跨国反垄断调查和合作机制，积极参与全球反垄断执行合作倡议。目前，中国已经与金砖国家签署了《金砖国家竞争法律与政策领域合作谅解备忘录》等多边和双边联合声明、备忘录等合作文件15份。中国应当在推进合作基础上，积极参与各国反垄断机构关于反垄断执法的最佳实践、案例分析、调查技术等交流，深化反垄断案件、执法协作等方面的务实合作。

二要推进“数字丝绸之路”机制化建设，夯实“一带一路”数字经济走廊建设。目前，中国已与多个国家签署“数字丝绸之路”合作谅解备忘录，建立“丝路电商”双边合作机制，与周边国家累计建设34条跨境陆缆和多条国际海缆。下一步应当优先选择数字基础较好并且与中国签署“数字丝绸之路”合作备忘录的经济体，达成数字经济协定，推动数字政策沟通、规则对接、标准兼容等深层次合作。

三   构建现代化发展的数字安全体系

中国正处于数字化社会转型的浪潮中，随着数字经济的持续发展，安全的内涵和外延也呈现出与时俱进的特点。只有不断强化数字经济发展中的风险识别能力，构建系统的风险预警防范体系，才能应对复杂的数字安全演进形势。

1   强化数字产业链创新链安全意识，坚持发展与安全并重

数字产业链创新链是数字经济发展的重要组成部分，也是提升产业竞争力的重要引擎。尽管未来全球生产网络发生大范围断链的可能性较小，但“人为”造成的战略性新兴产业领域的断链、脱钩却已然成为国际政治现实。美国政府不仅在半导体领域强化技术出口管制，以限制中国企业获取先进的制造设备和关键材料，对中国科技公司实施制裁、强化对华投资审查等，还在网络空间领域推出所谓“清洁网络”计划，不断加大对中国的打压力度。

一是在国家层面。首先，要打造自主可靠的数字产业链供应链。加快补齐产业链条上基础零部件、关键基础材料、先进基础工艺等短板，增强在各产业链上的供给和配套能力，打造自主可靠的数字产业链供应链。同时，加强对数字创新链的安全防范意识，强化国家关键信息和技术保护，避免泄露或滥用。其次，要在跨境经营活动中给予企业必要的法律支持。完善涉及关税和海关规定、知识产权保护、跨境支付等方面的法律框架和规范，确保跨境经营有完备的法律支撑。扩大信息咨询机构服务范围、强化纠纷解决机制，降低企业在复杂多变的国际环境下的运营风险及保障企业的合法权益。最后，深化数字创新链国家合作。充分发挥中国在5G/5.5G/6G移动通信、数字支付服务、跨境电子商务等领域的比较优势，特别是对于移动通信等未来美国有可能跟中国脱钩、“去中国化”的领域，中国更要面向欧盟、东盟等中间国家开放，依托“一带一路”倡议将中间国家纳入中国引领的产业体系标准化建设中来。

二是在企业层面。随着中国数字经济的快速发展，数字企业赴海外上市变得更加普遍。面对跨境经营过程中日益增加的安全威胁和挑战，跨境数字企业有必要强化自身安全意识，提升风险防范能力。首先，健全安全管理体系和机制，提升风险识别和防范能力。黑客攻击、恶意软件、网络钓鱼等威胁的不断进化，需要数字企业健全事前安全防范预警机制、完善安全管理体系、建立健全事后应急响应机制，确保用户数据和企业机密安全。其次，密切关注东道国政策法规变化，及时调整运营策略。动态追踪东道国政策法规的最新动向和变化，及时评估新的合规要求，特别是在市场准入限制、贸易壁垒、税收及外汇管理等方面的影响，审时度势，灵活调整市场准入策略、供应链、分销网络等，确保合规性并获取竞争优势。最后，强化与高校、科研机构合作，培育国际法与数字产业安全的复合型人才。联合政府建立跨境数字产业安全研究中心或实验室，开展涉及法律法规、安全技术开发等方面的合作项目，推动培养综合型人才。

2   立足国家网络主权原则，建立分级分类数据管理机制

数据是数字化社会的核心资产，其流动和使用是推动经济发展和社会进步的重要驱动力。然而，随着数据境内外流动的增加，也增加了数据流动的安全风险。中国于2020年发起了《全球数据安全倡议》，呼吁各国秉持发展和安全并重的原则，保护数据安全，促进数字经济发展。一要立足网络空间主权原则，制定数据跨境流动规则。依据管辖权原则规制国内网络空间及跨境企业行为，当境外侵犯跨境数据流动安全时，依据保护性管辖权原则进行追究。同时，立足国家网络主权原则，对涉及国家安全的关键信息、关键数据和关键基础设施采取本地化处理，以确保数据跨境流动安全，维护国家安全和公共利益。二要构建数据价值分类体系，对数据分类分级管理。基于各行为体对数据理解和应用的差异，建立适合自身的数据价值分类体系，有利于细化数据门类，明确监管责任主体，更便于明晰数据来源与去向，提高数据流动安全性。三要积极参与跨境数据流动协调，推动区域内数据自由流动。2022年国家互联网信息办公室公布的《数据出境安全评估办法》，代表了中国跨境数据流动规制的最新水平，但其与RCEP、DEPA下的跨境数据流动规则仍有一定差异，应加强国内立法，明晰评估适用范围、细化评估标准，与RCEP、DEPA规则协调衔接，探索、优化符合中国数据跨境流动理念的数据出境安全治理标准和体系。

3   创新监管机制和技术应用，筑牢数字金融安全防线

数字金融的快速发展大大降低了金融活动的交易成本，有效解决了金融领域信息不对称等问题，但数字赋能的金融系统在面对网络攻击或黑客入侵等安全问题时，会呈现出更大的破坏性和脆弱性。一要创新数字金融监管体制，实现短效与长效机制共治。短效机制是指建立预案和应急响应机制，既要对数字金融领域的风险进行监测和实施应急预案，又要在数字金融市场出现异常波动时及时熔断，确保在极端情况下稳定数字金融市场秩序。长效机制是指综合的、全面的、多元的数字金融领域监管，具体包括数字金融监管法规建设、数字金融机构内部风险控制以及针对违法、违规行为的处罚制度等。二要创新数字金融技术应用，提高数字金融安全性。比如，区块链用于数字资产的登记和管理时能够确保数字金融交易记录不可篡改，提高交易的可信度和透明度；分布式储存将金融数据分散储存在多个节点上，结合加密等技术，确保数据的冗余备份和容灾恢复能力，能有效防止未经授权的访问和数据泄露，增强数字金融系统的安全性和稳定性。三要强化数字货币监管能力，防范加密数字货币安全风险。交易平台是大部分数字货币交易的关键和龙头，掌控着数字货币全产业的话语权^[41]，严控不合规的数字货币交易场所，强化对交易平台的执法工作，加强监管和合规显得至关重要。

结语

中国的国家治理是现代化治理与治理现代化的辩证统一。现代化进程中，需要国家治理解决现代化发展中的问题，更要推进国家治理体系的现代化和治理能力的现代化。中国是数字经济大国，自1994年接入国际互联网以来，中国互联网企业一直处于国际经济创新的前沿。在数字技术推动下，中国式现代化呈现出数字经济与实体经济深度融合、数字技术与数字制度相互结合、国内与国际循环相互促进等新特征。数字技术显著地改变了中国的治理方式，优化了治理主体架构、治理模式，对传统的经济政策效应与财富分配机制均有良好的调节作用，为公平和效率实现更好的统一提供了可能。然而，在产业数字化、数字产业化的进程中也出现了很多新的治理问题，超级平台垄断、大数据杀熟、算法歧视、数字鸿沟、数据隐私与安全等多维度风险交织、多领域风险重叠的趋势明显，暴露了中国数字制度规则和标准体系建设相对滞后等问题。这客观上要求协调好现代化治理与治理现代化的关系，一方面要坚持以数字技术和数据要素为核心驱动中国式现代化，借助数字技术全面提升现代化水平，构筑数字经济发展新优势；另一方面，国家治理要主动适应数字技术的新诉求进行内部变革，进一步拓展技术创新驱动经济发展理论，通过建构完善的治理制度保障中国式现代化建设。

新冠疫情之后，逆全球化思潮持续涌动，地缘政治冲突、大国竞争加剧，世界百年未有之大变局加速演变，全球经济增速放缓成为常态。数字经济“逆势而起”，成为拉动全球经济增长、助力经济复苏的主要动力。数字化是推进中国式现代化的应有之义，是构筑国际竞争新优势的必然选择。国家治理现代化是中国式现代化的必然要求和基本保障，也是对接世界数字经贸领域高标准、高规则，深度参与多边数字经济合作和推动全球数字经济治理变革的制度基础。数字经济背景下的中国式现代化对全面推进中华民族伟大复兴具有重要意义，能为更多国家探索数字化转型、构建网络空间命运共同体贡献中国智慧。

①   数据来源于《中国5G发展和经济社会影响白皮书(2022年)》，http://www.100ec.cn/home/detail__6623104.html, 访问日期：2023年7月21日。

②   数据来源于《我国声明的5G标准必要专利达1.8万项》，《人民日报》2022年6月10日。

③   数据来源于《中国数字经济发展报告(2022年)》，http://www.100ec.cn/home/detail__6622237.html, 访问日期：2023年7月22日。

④   数据来源于《关于数字经济发展情况的报告》，https://www.gov.cn/xinwen/2022-11/28/content_5729249.htm, 访问日期：2023年7月30日。

⑤   摩尔定律由英特尔创始人之一的戈登·摩尔(Gordon Moore)提出，其核心内容是：集成电路上可容纳的晶体管数目每隔18—24个月增加1倍，性能也将提升1倍，但价格不变。

⑥   数据来源于《平台经济发展观察2023》，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/ztbg/202309/P02023092758641-5828339.pdf，访问日期：2023年7月30日。