自新中国成立至今，中国高考制度已走过70年迂回曲折的发展历程，是一项具有中国特色的教育考试制度，也是一项重要的政治和社会制度。高考作为一种评价手段，秉承科学合理、公正客观的价值取向，致力于为高一级学校选拔足额合格新生，同时承载着整合教育教学系统、维护社会公平公正、促进社会阶层流动以及维系多民族国家稳定统一等社会功能。作为联结中学和大学的纽带，高考不仅对中学教育教学具有强有力的导向性，而且与高等教育资源分配存有高相关性，因据高等教育所获得的学历类型同职业选择及社会定位具有高利害性，高考时刻为社会公众所关注，高考改革负重涉远。统一高考作为工业时代的代表性社会制度之一，因过于注重共性评价、忽视个性发展等弊端而不断受到责难，高考改革在高校招生自主权与学生素质综合评价等关键领域进展缓慢。高校招生考试制度多元化改革势在必行，如何基于社会公正和教育机会均等的前提，满足各利益相关者不断增加与分化的利益诉求，成为各界人士共同关注的问题。当前，学术界就高考改革历程、制度变革及其效果评价的分析较多，但是针对高考改革诸多举措为何循环往复，以及哪些因素从根本上制约着高考改革则关注不足。本文旨在探讨影响高考改革进程的众多因素，明晰高考改革诸多问题产生的深层原因，并尝试探寻高考改革的未来路向。

一.   新中国高考制度变迁的历史回顾

中华人民共和国成立以降，普通高考作为牵涉面最广、社会影响力最大的考试，历经建制、停滞、恢复、探索和改革深化期。理性看待高考改革历程，客观分析此历程中的经验与教训，有助于清晰认识高考改革系列举措的内在联系，深刻把握高考改革的内在线索，正确引导高考改革实践的未来走向。

一   制度新建期(1949—1966年)

新中国成立伊始，百端待举。为保证教育事业衔接与过渡的稳定性，适应兴学育才的迫切要求，中央人民政府提出“维护原校，逐步改善”原则。北京和上海等地少数高校委托外地高校代为招考，实行非实质性联合招生，其余高校仍沿旧制单独招考。^[1]330—331大学院系各有办学特色，为保证其特点于不坠，各院校最大限度地享有招生自主权。时异境迁，入学活动逐渐从单纯的学校行为发展成兼具学校和国家意义的社会行为。^[2]35随着各校专业设置缺乏宏观统筹、学校之间招生结果不平衡、区域发展不均衡及新生报到率低等问题接踵而至，为免考生彷徨歧路兼报数校之苦，政府开始密切关注并积极介入高校招生(表 1)。

表  1  1949—1952年统一高考建制规定

时间	文件	要求
1950年	《关于高等学校1950年度暑期招考新生的规定》	招生由各大行政区定期实行全部或局部的联合或统一招生，并允许各校自行招生
1951年	《关于高等学校1951年度暑期招考新生的规定》	全国统一考试日期，各大行政区争取实行全部或局部高等学校统一或联合招生
1952年	《关于高等学校1952年度暑期招收新生的规定》	除个别学校外，全国高等学校参加统一招生考试，采取统一领导与分省、市、自治区相结合的招生办法

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在文化观念引导与教育政策推动下，高校招生入学考试历经从单独招考到联合招生再至统一招生的三年过渡期，反映出这一时期高校自主招生的操作惯性和招生形式的复杂多样性。1958年9月19日，中共中央、国务院发布《关于教育工作指示》，提出“教育工作在一定时期内曾犯过教育脱离生产劳动、脱离实际，并在一定程度上忽视政治、忽视党的领导的错误”，要求“动员一切积极因素，多快好省地发展教育事业”，高校招生考试强调政治挂帅，采取保送入学的办法。幸运的是，为保证录取高质量足额生源，1959年恢复统一高考，并取消免试保送上大学的做法。统一高校招生考试制度几经改革与完善，沿用并发展至今。

二   中辍—恢复期(1967—1984年)

高考建制初期，统一高考虽短暂受阻，却在新生学业质量下降的事实反照下因祸得福，获得了更多认同和赞誉。然而在狂热的政治运动中，教育毫无尊严可言，统一高考就势成为“文化大革命”这把可怕的政治利斧砍向教育文化阵地的突破口。^[1]342高等学校1966—1971年停止按计划招生，高考停滞期间仅在北京大学、清华大学等少数高等学校试点招收少量工农兵学员。1972年，多数高校采取“自愿报名、群众推荐、领导批准、学校复审”十六字方针，恢复高等学校招生，将招生条件规定为“选拔相当于初中毕业以上的实际文化程度，具有两年以上实践经验的优秀工农兵，不招收应届高中毕业生”。1976年，粉碎“四人帮”成为高考制度于次年恢复的重要外因。1977年8月，邓小平主持召开科学与教育工作座谈会，会议实现了对取消高考的否定。^[1]346同年10月12日，国务院印发《关于1977年高等学校招生工作的意见》，意见明确要求废除推荐制，恢复全国统一高考；为保证新生学业质量，要求“考生应具有高中毕业或相当于高中毕业文化水平”。1978年6月，教育部出台《关于1978年高等学校招生工作的意见》，提出“考试时间定于7月20日至23日；实行全国统一命题，由省、市、自治区组织考试，评卷；分文、理科两科考试”。^[3]恢复高考这一盛举成为国家和时代的发展拐点，高考推进整个社会由乱而治，促使人才流动等社会功能得以正常发挥，从此中国开启了以知识为核心发展动力的现代化进程。

20世纪80年代，中国社会、政治、经济和教育等领域进入全面改革新时期。立足于社会主义现代化建设的客观需要，邓小平提出“要认真研究、试验和改进考试的内容与形式，使它的作用完善起来”。1982年3月，教育部发布《关于1982年高等学校招生工作的提示》，明确提出：“高考命题严格限制在中学教学大纲和统编教材的范围之内，着重考查基本知识、基本技能及其运用能力。”在招生分配方面，教育部提出“定向招生、定向分配”，规定部分高等学校面向农村、矿区等艰苦地区、行业实行定向招生。1984年，教育部发布《关于改革教育部部属高等学校招生来源计划的意见》，强调贯彻择优录取原则，将年度计划招生数的30%—35%安排到考生质量与招生工作较好的地区。

这一时期的高等学校招生考试制度对考试科目与内容、录取和分配以及招生来源计划进行了调整和完善，完成了由重政治向重知识转变，为构建精英教育模式奠定了坚实基础，强化了考试服务于国家经济建设的价值取向。

三   改革探索期(1985—2009年)

随着中国从计划经济转向市场经济，要求未来人才全面发展，并形成与社会要求相适应的“智能结构”，这成为中国高考改革的根本出发点。1985年和1999年，分别以实施标准化考试和建立多样化招考制度为契机，开启高考改革探索之旅。

1985年5月，中共中央下发《关于教育体制改革的决定》，提出“扩大高校的招生自主权，改革招生计划及毕业生分配制度”，“实行国家计划招生、委托培养招生，在国家计划外招收少数自费生”。^[4]以《关于教育体制改革的决定》为起点，高考改革以标准化考试、会考制度和改革招生体制为突破口，推进高考制度建设。首先，引进标准化考试制度，从试题编制、考试实施、阅卷评分、分数组合与解释四方面依据规范控制误差。1989年，国家教委通过试点经验逐步在全国推行标准化考试。为增强高考标准分数制度的科学性和可行性，1993年国家教委考试中心印发《普通高等学校招生全国统一考试建立标准分数制度实施方案》，实行标准分数制度。其次，为顺应政治和经济体制改革形势，缓解高等教育财政资金压力，逐步施行定向、委培，收费体制执行自费就读和招生并轨改革。最后，以上海普通高中文化课毕业水平考试试点改革为基础，在全国范围内实施普通高中毕业会考制度。这一时期，高校招生考试制度不断在技术操作层面进行改革和调整，增加了考试科目和内容改革频次。1990年10月，国家教委发布《关于改革高考科目设置的通知》，在上海试点的基础上，设置四组新科目组。1991年，国家教委选定湖南、云南和海南实施科目设置改革试验，由于三省会考水平低且缺乏区分度，不利于选拔优秀学生，“三南方案”被终止。1992年7月，国家教委颁发《关于普通高中毕业会考基础上高考科目设置的意见》，文件建议科目设置区分文理科，实行“3+2”方案，摒弃生物和地理两科。1994年，国家教委下发《关于进一步改革普通高等学校招生和毕业生就业制度的试点意见》，经讨论，国家教委决定，在高中毕业会考基础上实行“3+2”改革。然而，因考试科目取消生物和地理两科，此次科目改革遭到强烈质疑。1997年，国家教委会议讨论科目设置试行“3+X”方案。以《关于教育体制改革的决定》为起点开启的高考改革，力图通过完善命题、招生和录取制度，推进建立制度化、规范化的高考模式，考试科目设置虽无疾而终，但反映出为学生减负和多样化改革思路。

高考改革具体举措实为应对技术和经济变革的映射与调适。高考改革以追求考试公平为“本”，满足外部需求为“源”，需在内外发展需求之间寻找改革平衡点。^[5]在建设创新型社会和高等教育大众化的宏观背景下，1999年2月，教育部印发《关于进一步深化普通高等学校招生考试制度改革的意见》(以下简称《意见》)，探索多元化高考形式和内容、建立多样化招考体系成为本次高考改革焦点。其一，改革考试内容和形式。在广东省“3+X”科目设置的基础上，教育部要求结合统一性和多样性，由高等学校决定X科目为有限选或任意选，提高X科目的可选择性。^[6]至2002年，全国31个省、自治区和直辖市试行“3+X”方案。其二，探索考试方案。《意见》明确要求，“现行统考暂时不变。积极探索一年两次考试方案”。2000年1月19—21日，安徽、北京与上海三省市试行春季高考。其三，实施分省命题。2006年，教育部出台《普通高等学校招生全国统一考试分省命题暂行管理办法》，文件强调“教育部统筹安排统考命题，全国统一命题与分省命题相结合”。至2012年，在原有上海、北京两市自主命题的基础上，全国共有16个省市试行自主命题，进一步打破了长期以来全国一张卷的命题格局，呈现出统一与多样相结合的特点。同时，教育部在考试时间、考生年龄和录取制度等方面不断进行调适和完善。由于统一高考操作惯性较大，统考仍具坚实的社会基础，这一阶段的多样化改革程度还十分有限。

两次高考深化改革在深化考试标准化和科学化的基础上，追求高考形式和实质公平。然而，改革如何在观照统一高考历史和现实的基础上，真正扩大高等学校的招生自主权，推动基础教育改革，满足人民群众多层次、多规格人才选拔培养要求，成为后续高考改革新的立足点。

四   试点深化期(2010年至今)

面对世界经济复苏乏力的外部环境，中国全面深化改革，坚决破除体制机制弊端，实现发展成果更多、更公平惠及全体人民，高考在中国特定国情和社会背景下仍存有现实性和必要性，“高考”不是问题，“统一高考”才是问题。为使每个孩子享有公平而有质量的教育，破除高中教育发展积弊，推进考试招生制度改革具有突出的重要性和紧迫性。为增强改革的整体性、系统性与协同性，国家通过改进考试内容、招生模式和录取方式深化制度改革(表 2)。

表  2  2010—2019年深化高考改革要点

时间	文件	改革要点
2010年	《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010- 2020年)》	深化考试内容和形式改革，着重考查综合素质和能力。探索招生与考试相对分离办法，逐步形成分类考试、综合评价和多元录取的考试招生制度
2013年	《关于全面深化改革若干重大问题的决定》	1.探索学生考试多次选择、学校依法自主招生、专业机构组织实施、政府宏观管理、社会参与监督的运行机制 2.推进职业院校分类招考或注册入学 3.探索全国统考减少科目、不分文理科、外语等科目社会化考试一年多考
2014年	《关于深化考试招生制度改革的实施意见》	1.形成分类考试、综合评价和多元录取的考试招生模式 2.深化高考考试内容改革，着重考查学生独立思考和运用所学知识分析问题、解决问题的能力 3.逐步取消高校招生录取批次，推进并完善平行志愿投档方式，增加学校和学生的双向选择机会
2019年	《关于新时代推进普通高中育人方式改革的指导意见》	规范学业水平考试，深化考试命题改革；稳步推进高校招生改革，逐步改变单纯以考试成绩评价录取学生的倾向

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2014年9月3日，国务院印发《关于深化考试招生制度改革的实施意见》(以下称《实施意见》)，《实施意见》明确要求，到2020年基本建立中国特色现代教育考试招生制度。为增强改革针对性和操作性，2014年12月，教育部印发《关于加强和改进普通高中学生综合素质评价的意见》，要求各地建立综合素质评价制度，注重考查学生思想品德、学业水平、身心健康、艺术素养和社会实践等方面的发展情况与个性特长。面临经济全球化竞争这一事实，教育需在巨大的危机中推进改革，考试招生制度改革实为教育综合改革的重点领域。从高考推进科学化、规范化和制度化建设，到鼓励书桌前的学生走出“题海卷山”，再到如何帮助学生叩开心仪的大学之门，考试招生制度改革通过加分紧缩、中西部地区协同与农村贫困地区定向招生计划，以及“两依据一参考”多元评价机制，不断完善高考制度建设。

考试招生涉及千家万户，关乎每个学生的切身利益，各级政府和教育系统在国家统一部署下，稳妥推进中国特色现代教育考试招生制度建设，才能更好地发挥高考促进公平、科学选才的正向作用。

二.   中国高考制度变革的基本问题分析

时代转型和社会制度的改进二者之间存在技术、经济和文化上的联系，变化活跃、技术上富于创新的经济从根本上对现存社会关系结构产生破坏。^[7]新中国成立以来，高考制度在变动的社会环境下，面对信息时代的经济发展、政治状况和教育进步不断作出社会性调节。

一   高考制度变革的外部动因探讨

马克思主义唯物史观指出，社会物质生产方式决定非物质的阶级结构和社会价值观。^[8]社会政治和经济建设发展需要，是高考制度建制、废除和改革完善的重要原因。然而，教育制度在发展过程中所产生的需求和弊端，也是推进高考改革不可否认的客观原因。

1   政治环境的直接影响

在中国“言必称尧舜”，尧之“试”舜自然被视为中国考试的本源。考试之旨，首在取士。科举考试在总结荐举制弊端并加以探索的基础之上才得以逐步建立，至此，考试为缓和统治阶级与人民群众矛盾、传播儒家思想、促进民族融合和祖国统一，发挥了不可替代的作用。

考试作为一种独特的社会制度，体现出社会对其成员资格的认定和要求，古代考试昭示着社会拔擢的标准，随着时代演化，高考制度成为人才选拔和培养的重要途径和手段。新中国成立之初，在中央政府威望高涨和计划经济体制取得成功的大背景下，中国高考制度与政治经济的发展建立了牢固的共轭关系。^[9]1952年7月，教育部印发《关于实现1952年培养国家干部计划的指示》，明确要求“通过统一招生实现国家建设干部计划”。^[10]新中国成立后17年，“高等学校向工农开门”和“坚持不懈地抓阶级斗争”这一基本政治路线，促使高等学校招生考试制度难以摆脱被颠覆和废除的厄运。

凡国之大柄，莫先择士。教育的相对独立性迫使其无法摆脱政治和经济发展的影响，高考的兴替、存废与改革同政治环境密不可分，剥离政治环境言高考改革实则难收实效。

2   经济与社会的现实需求

考试制度作为规范化与制度化的人才选拔制度，始终以国家利益、民众多元化教育诉求作为高考制度设计的根本出发点。同时，经济和社会发展的现实需求主导并推动高考改革与发展。

新中国成立之初，百业待兴。1950年6月，时任教育部长马绪论在第一次全国高等教育会议报告中指出，“高等教育须配合经济、政治、文化和国防建设需要，其首要责任即要为经济建设服务”。1952年，中共中央提出过渡时期总路线，制定发展国民经济的第一个五年计划。在高等教育十分薄弱的当时，统一招生是发展国民经济、提升国民整体素质、公平而高效地选拔和培养合格人才的最佳选择。高校选才的实质是为社会选才，统一高考更多地反映出国家和社会的要求，而对学校的要求考虑甚少。首先，招生计划由国家计委制定、经教育部下达各大学执行；其次，考试由国家统一组织，从内容到形式的“大一统”忽视了不同层次和类型高等学校的生源差别；再次，招生录取时高校基本上“无权也无责”，逐渐形成“学校招生，政府录取”的录取体制。政府将高校的人才选拔完全纳入统一规划与领导之中，将其与培养国家发展建设人才需要完全结合起来。^[11]改革开放以来，党和国家将工作重心转移至社会主义现代化建设，振兴教育成为新时期的基本国策，高考制度的恢复与完善为有志青年提供了继续深造和实现发展价值的机会。

伴随经济社会进入快速发展时期，人力资源成为推动社会发展的战略性资源，教育发展、人才培养及考试改革成为实现国家发展战略的重要手段。

3   教育发展的路径依赖

当代社会中社会资本最重要的源泉之一是教育体系。传统而言，学校不仅简单地为学生提供知识和技能，同时致力于帮助学生适应特定的社会发展需要和文化习惯，使其更好地实现自我发展价值。

在现代社会中，考试制度与学校教育并立而行。同高考选才强调结果相比，学校育才更注重过程，考试评价只是学校教育的一个部分。学校教育需要依靠考试测评教学效果、鉴别学生发展程度，以保障教育质量。社会总是向前发展，经济技术发展对教育输出不断产生新需求，然而，学校育才相对滞后于经济与技术发展要求。由此，社会不断变革考试制度，以实现人才选拔对学校教育的引导作用。新一轮高考改革明确提出，坚持正确的育人导向，将促进学生健康成长成才作为改革发展基石。改革主要集中于考试科目和内容、考试与评价及招生和录取等层面。从试点省市经验来看，改革在遵循教育规律的基础上深化对育人关键环境和教育重点领域的改善，坚决扭转片面应试教育倾向。同时，完善普通高中新课程开发及选课走班管理机制，不断深入推进教育教学改革以促进学生全面而有个性的发展。在现行教育体制下，教育与考试之间仍表现为道术之争，高考指挥棒仍需在教育改革发展的场域下挥舞起效。

中国高校招生考试集中于一个时空领域，制度改革与完善同社会公平直接相关，易引起社会大众的高度重视。考试是衡量和评价教育效果的基本方法，但高考是集文化、教育、政治和社会等多功能为一体的社会制度，长期并深度影响优质资源获取及考生未来发展，学校教育教学由此沦为高校招生考试的附庸，毁多誉少。

二   高考制度变革的内部调适剖析

某一历史时期运转良好的社会规范若遭到技术和经济发展的破坏，社会就不得不努力挽回败势，以期在变局中重建规范。新中国成立70年来，高考建制与改进虽受制于社会政治和经济发展，但仍在某些共享文化价值观念的保驾护航下，不断促进考试自身发展逻辑的完善，考试工具和程序的改进一度成为高考改革追求的目标。

1   考试科目与内容调整

恢复统一高考以来，为解决学生偏科和学生学习负担过重问题，高考以减少考试科目为方向不断调整，反映出强烈的时代特征。

1977年恢复高考以后，科目设置以文理分类，为回应社会经济发展和教育自身发展诉求，国家屡次对高考科目进行调整(表 3)。然而，家长和考生在面对这一高利害性考试时，为争取更高分数而选择“照顾全局”的最优策略，形成忽视考生兴趣而以分数为先导的应试行为。

表  3  1985年以来高考科目设置

时间	科目设置	改革成效
1985年	通过上海和广东试点形成“3+X”方案	“3+X”方案实质沦为“3+1”方案
1990年	设置四组新科目组： 1.政治、语文、数学、外语 2.数学、语文、外语、物理 3.数学、生物、外语、化学 4.语文、数学、外语、地理	选定有会考经验的湖南、海南和云南试行科目改革方案，但因此次科目设置不利于优秀学生选拔等原因，“三南方案”科目改革无疾而终
1992年	科目设置区分文理两类，实行“3+2”方案	由于理科弃考生物、文科摒弃地理而遭到强烈质疑
1999年	在广东省试点的基础上，实行“3+X”方案，其中“X”科目具有可选择性	2005年，考试科目从全国各省市统一采用“3+2”模式，逐渐演化为“3+2”“3+X”“3+X+1”等多种模式
2014年	在上海和浙江先行试点，试行“3+3”模式。为增强科目的可比性，采用等级赋分机制	由于各科目课程内容和试卷难度等方面存在天然差异，导致难度系数较大的科目弃考现象严重
2019年	广东、江苏、福建、湖北、湖南、重庆、辽宁和河北八省试行“3+1+2”模式，即语文、数学和外语是必考科目，在历史和物理学科中选择一科，在其余四科中选择两科考试	成效待检验

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考试科目和内容是考试测量、甄别和评价人才的核心环节。高考科目设置在注重基础学科的基础上，不断侧重对学生能力的考查。然而，从时间纵向序列发展来看，高考改革出现科目弃选循环，改革在重点和紧要问题方面尚未取得重要突破，同时增加了高中教学和高校人才选拔培养难度。在全面改革过程中，第三批高考综合改革方案能否破解科目选考难题，并克服教育教学问题，其试行结果令人期待。

2   考试形式和命题权力变化

统一考试形式随高考制度的恢复得以长期存在。“文革”后，考试形式的调整与改革主要包括高考预选考试改革、探索一年两次考试方案以及单独考试改革。

由于“文革”期间盲目发展普通高中，实行推荐制致使积压考生数量多，而1977年恢复高考后高校招生数量有限，因此当时高考录取率非常低。为缓解激烈竞争带来的学生负担过重等问题，一些省市在高考之前举行预选考试，^[2]43以缓解考生压力并降低统考工作量，减少考生数量实行分流淘汰考试。由于各省市预选办法不一，引发成绩缺乏公信力，学校为提高升学率而侧重辅导重点班，出现“片面追求升学率”等问题。伴随素质教育被提上议事日程，为消除应试教育的消极影响，各地积极探索一年两次考试的改革方案，总结安徽、北京与上海三省市春考经验教训，二次高考需以高等教育规模扩张为前提，还应与高校内部的体制改革配套进行。^[12]然而，学生一年面临多次考试，压力不减反增，最终导致一年两次考试的改革方案反映寂寥，成效不彰。

因地制宜促进素质教育发展，高考自主命题也是高考形式改革的一项重要内容。随着考生人数逐年增多，高考竞争日趋白热化，国家统考难度不断加大，统一命题出现了“偏题”“怪题”，各地区学校“片面追求升学率”现象十分严重，学生负担过重，国家统一高考不断受到责难。“地方高考”“分省统考”可以克服国家统一高考共性过多、个性不足等弊端。1985年，国家教委同意了上海高等学校招生委员会在考试招生中单独考试、单独命题的申请。^[13]上海市高考自主命题是对统一高考长期采用的国家统一命题、统一考试形式的一次重要改革。由此，中国高等学校招生考试进入“统一高考、分省命题”探索阶段。2014年，国务院印发《实施意见》，要求2015年起增加使用全国统一命题试卷的省份。自1977恢复高考以来，经上海、北京两地试行自主命题改革，高考命题领导和统筹权历经集中、下放和再集中的发展过程。引人深思的是，上海和北京两地的分省命题取得成效，主要取决于两地高校基数大，在考生人数相对稳定的前提下增加招生名额，高考竞争烈度下降，由此不断引导基础教育改革。考试机制的不断完善是全面深化改革的前提，但人才选拔不应被考试形式程式化和内容规格化等表面公平所掩盖。

3   高校招生及录取方式改革

高考招生和录取从总体上经历了一个不断完善和调适的过程。顺应政治经济发展要求，通过“分段分级录取”“增加投档比例”及“学校负责、招办监督”等方法，不断扩大高等学校招生自主权。网上录取实现录取快捷高效，同时助力落实公平公正原则。然而，各项举措并未针对录取环节的弊端进行实质性改革，由于简政放权的有限性，否定高校作为独立法人而具有的办学自主权等传统录取弊端是显而易见的。^[1]358

自《实施意见》颁布，中国开启新一轮高校考试招生制度改革。意见指出，要通过减少和规范考试加分、完善自主招生以及改进录取方式推进招生录取机制改革。就招生层面而言，《实施意见》对考试加分、自主招生等社会关切问题作了直接回应，加强了考试加分的规范力度，取消了部分加分项目。同时，严格控制自主招生规模，对自主招生办法、考核程序和录取结果提出指导意见。从浙江和上海两地的试行经验来看，一方面，为增加学生和高校的双向选择，由高校自选一门必考科目，然而许多高校为获取更多优质生源而放弃科目选择自主权；另一方面，自主招生安排在全国统一高考后进行，优质高校由于报考人数激增，出现招生工作量大、压力激增等问题。“两依据一参考”作为录取依据，又将高考公平这一议题推向风口浪尖，综合素质评价步履艰难。就录取改革层面而言，《实施意见》取消高校招生录取批次，推进并完善平行志愿投档模式。实施平行志愿、取消录取批次等改革措施有助于促进高校间的公平竞争，倒逼高校强化专业发展。然而，这些措施也会引发冷门专业和弱势专业生源危机等问题。^[14]新一轮高考改革在促进科学选才、高校招生培养一体化方面取得显著成效，但如何设置选考科目、应对多元生源结构和突出专业优势，或将成为高校考试招生制度改革的拦路虎。

高考制度建立和发展的曲折历程表明，高考制度具有其历史的必然性，其存在及发展也有现实的必要性。然而，单纯从考试制度运行层面和考试技术操作层面加以改进，并不能回应高利害性考试各利益相关者不断增加和分化的利益诉求。高考何以在稳固的政治经济制度和非正式文化规范之间酌量变通，增强高校、学生和家长的获得感，建立中国特色现代教育考试招生制度，为推行公平科学取才提供制度保证，改革之途任重而道远。

三.   中国高考制度改革的约束因素与路向探讨

在经济社会中，某种集体合作对一定生产方式是必要的，但当技术和市场发生变化时，可能就需要同另一组集体成员进行不同类型的合作。^[7]16在早先时期能推进社会进步的社会联结在后来的时代也可能变成阻碍。理性看待教育考试招生制度改革历程，深刻把握系列改革举措的内在线索和联系，清晰认识改革形式变化中的制约因素，是探求未来高考改革发展方向的题中要义。

一   高考制度改革的制约因素分析

理性商讨也会产生糟糕的选择，致使该选择不能服务于选择者的真正利益诉求；而非理性的规范也可能十分有效，比如宗教信仰或文化传统对社会秩序或经济发展的支撑。^[7]16新一轮高考改革成效不算振奋人心，不断招致科目选择趋利偏好、综合评价陷入困局及高中教育教学混乱失序等现实问题，这一系列问题的产生可直接归因于，在稳定的政治和经济发展相互支持的基础上，由政府自上而下的强制措施与学生、家长自下而上争取个人利益的行为形成的合力结果。

1   历史与文化传统的深厚影响

悠久的科举考试塑造了中国独特的考试文化，高校招生考试制度的建立不是一定历史时期的偶发事件，而是考试发展历史的一种必然选择。续存了1 300多年的科举考试制度是中国考试历史上的典型代表，中央集权统治为统一考试奠定了文化基因，也是高考制度得以顺利推广的深层隐形原因。

对于高校而言，招考是高校录取优质足额生源的最佳选择，尤其统一招考不仅可以扩大考生报考录取范围，提升新生入学报到率，还有助于简化高校招录操作，降低招考工作人力、物力成本，招生考试成为高校的历时性选择。对考生来说，对于大学的深切向往有十分深刻的经济、心理因素作为基础，立足于传统社会价值观念，社会崇尚知识、尊重人才而又只看文凭的风尚，促使众多家庭把培养自己的孩子成为大学生作为最高奋斗目标。家庭的热望、社会的风尚和舆论、社会习惯心理的沉积交织成为一个巨大的强张力场，生活在其中的学生不可避免地受强张力场中各种张力及其合力的作用。事物的必然性使一部分学生偶然地达到了进入大学的目的，另外更多的学生们便在内心产生对已成功者的羡慕，进而形成了他们的内心应力。由此，个体持续不断地为自身创造社会资本，并努力适应技术和经济重大变革，通过招生考试实现基本利益诉求。

当前，伴随技术和经济重大变革，“一流高校入场券”成为社会、学校和家庭交织而成的强张力场的核心。高校招生考试制度是政治、经济和文化共同建构的结果，何以促进文化担当一系列角色和身份，积极适应并支持高校招生考试制度改革，成为亟待破解的时代性课题。

2   经济与社会结构的现实制约

一个社会对人才的实际需求，从根本上制约着这个社会的人才标准，从而制约着人才的选择标准，以及选拔性考试的标准、内容和形式。^[15]新中国成立伊始，政治和经济结构不时逾越发展边界，影响并制约了高校招生考试制度的改革与发展。

1952年，全国统一招生考试制度作为因变量，致力服务于中国经济建设的第一个五年计划。从20世纪80年代至20世纪末，国家立足于满足经济发展需要，调整高中阶段教育结构，实施高校扩招政策，结构调整和政策实施服务经济和技术裂变发展需要。在社会变迁过程中，教育政策制定实施并非仅受制于教育自身发展的需要，更多折射出服务于政治经济发展的“工具”角色。^[16]高考形式演进和考试内容选择更以经济社会发展需要作为改革的万源之宗。例如，1950年，教育部在《关于高等学校1950年度暑期招考新生的规定》中要求，各校可依各系课程所要求的入学条件命题，决不应出奇僻的超出中学课程范围的试题；次年，教育部要求，依据经济发展水平和中学发展实际，各科试题应力求科学性。自统一高考恢复后，高考命题虽仍偏重知识考查，但开始了解学生掌握基础知识状况和分析解决问题能力。2014年9月4日，国务院办公厅印发《实施意见》，明确指出，中国考试招生制度对提高教育质量、提升国民素质、促进社会纵向流动及服务国家现代化建设具有不可替代的作用；高考考试内容改革需增强基础性和综合性，着重考查学生独立思考和运用所学知识分析问题、解决问题的能力。为适应不同时代经济和社会发展对人才的差异需求，招考形式由统一招生考试制度向多元招生录取制度发展，考试评价则由统一高考考试成绩向“高考成绩、学业水平考试成绩与综合素质评价”转变。

国家权力是推动高校招生考试制度运行的基本力量，高考始终以科学选拔人才作为制度设计出发点，以“多出人才、出好人才”作为主导和推动高考发展与改革的根本方向，不断完善中国特色现代教育考试招生制度。

3   人与环境—资源关系的高度紧张

在现代产业社会中，人们社会地位的高低取决于“社会资源”的占有量。除财富、权力和威望外，知识与技能也是重要的社会资源，由于绝对数量有限，因而资源总是被不平等地分配着。学校教育与社会资源中“知识与技能”的获得有重要关联，在学校各种教育制度中，考试制度是选拔和分配机构最富有战略性的部分。^[17]

高校招生考试的竞争实质是考生日后社会地位及物质待遇的竞争，是考生第一次面临强制性的“社会(脑体)大分工”，是政治和经济地位等的社会竞争在教育领域的“浓缩”。^[18]高校招生考试制度建立之初，便确立了大学生的“准干部”优越身份和拥有“铁饭碗”的社会地位，并将高考作为区分社会群体的标志之一，高考逐渐成为获取社会稀缺资源的手段。1999年，国家实施高校扩招政策，招生人数和录取率有了很大提升，到2000年高校录取率突破50%。然而，高校扩招并未降低考生竞争程度，反而强化了“片面追求升学率”“学生负担过重”等问题。其原因在于，随着高考录取率不断提高，接受高等教育群体比重逐渐增大，大学生之间在水平和质量上出现较大分化，人们已从重视“学历”转变为重视“学校历”，因而高考竞争的重心逐渐由“能否上大学”转变为“上什么样的大学”。20世纪末，中国提出建立高等教育强国的战略目标，并实施“211”和“985”工程大学建设。2015年10月24日，为提升高等教育质量，实现内涵式发展，国务院发布《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案的通知》，工程大学和“双一流”建设具有发展延续性和协同性特征，但仍存在身份固化、竞争缺失和重复交叉等问题。优质高等教育资源占比紧张，导致高校招生考试竞争烈度进一步变大。2019年4月1日，教育部和财政部联合印发《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设意见》，随后5月8日，教育部发布《关于深入学习贯彻〈国家职业教育改革实施方案〉的通知》，提出实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划(简称“双高计划”)，要求集中力量建设一批引领改革、支撑发展、中国特色、世界水平的高职学校和专业群，带动职业教育持续深化改革，强化内涵建设，实现高质量发展。然而，在投入机制方面，强调项目学校以服务求发展，积极筹集社会资源，增强自我造血功能。“985”“211”以及双一流建设高校，同普通本专科学校在资源占比上形成明显的差序格局，高职学校在传统文化价值观的挤压下，陷入窘困的发展局面。

国家不断增加高等教育机会，强化资源分配的公平性和科学性。然而，只要高等教育资源是稀缺且有差别的，无论采用何种形式的招生考试制度，考试竞争均无法避免。如何降低优质资源的竞争烈度，促进不同个性考生全面发展，成为政府面临的一项紧迫任务。

二   高考制度改革的未来路向探讨

从工业时代转向后工业时代或信息时代的经济生产方式，其廉价的信息技术使信息跨越国界带来生产全球化，复杂的经济活动和科学技术发展呈现咄咄逼人之势。新中国成立后，国家通过制度设计和政策引导建立统一高考制度，持续为技术驱动的现代经济提供人才支持。近年来，利益相关主体被理性的利己主义充分驱动，民众对高校招生考试制度改革的信任程度深度下滑，高考制度接连遭遇“唱衰”。对此，我们应居安思危，通过共享的价值观念和制度规范推进高校招生制度改革，在变动的环境中持续提升制度运转能力。

1   坚守基本原则

为适应国家经济的快速发展，高考改革不断寻求新突破。作为追求科学选才的重要途径，高考在与其他社会规范相互融合的过程中，不应使公平与效率成为其顾此失彼的选择。

(1)充分发挥选拔性功能 高校招生考试制度是高等教育的入口，是发现与选拔人才的基础性工程，选拔人才是高校招生考试制度的本质要求。信息社会将持续产生优质人才需求，应在承认人具有多样性发展潜能的基础上，对高等学校招生考试制度进行制度和政策性调节，选拔培养多样化、多层次人才，以此保持教育输出同社会需求的动态适应。

(2)切实兼顾公平与效率 兼顾公平选才与科学选才是高考制度改革的长远目标。高校招生考试制度包含考试制度和录取制度，为保持考试和录取的高效性，高考改革首先要在技术层面取得突破，试行并实施统一考试、集中录取和网络阅卷。分省定额并向弱势地区倾斜，兼顾考试公平和区域公平成为实现社会公平的必然之举。高考制度绑定诸多社会资源，在优质高校资源有限的条件下，秉承公平客观与高效科学理念成为高考须始终坚持的原则。

2   注重改革策略

在瞬息万变的信息时代，如何在技术和经济变革中保持固有社会规范的稳定性，成为当下各个国家遭遇的最大挑战之一。社会制度和规范的不断演进背后有一个强有力的逻辑，即这种演进是建立在经济发展同稳定民主政治相互支持与索取的基础之上的。高等学校招生考试制度的改进与完善不可能只通过事先的推理就完全被实现，而需在持续社会演进、反复试错的基础上方能达成。高考制度变革应在坚持选拔性功能并兼顾公平与效率的内在逻辑上，逐渐适应改革环境以不断改进完善，着力回应各利益相关者日益增加与分化的教育诉求。

(1)实行渐进改革 一个高度科技化的社会不可能离开社会规范而运行，向信息化社会的转变纵然破坏了既有的社会规范，变革过程仍会以大量共享的价值观念和既有社会制度来塑造新的社会规范。

高校招生考试制度是从先代传承下来通过改进致力于人才选拔的静态规则。基于不同文化和时代背景，高校招生考试制度在考试内容和科目、形式和命题以及招生和录取等方面进行有益探索和实践。在科目设置方面，在最新一轮高考改革试点过程中，仍有学生和家长为追求分数最优化，采取“田忌赛马”选课策略而弃选部分考试科目。同时，学校教育舍本逐末，遗弃发展性功能调整教学适应选拔功能，导致学校教学出现安排无规律、秩序无规范及师资配备不平衡等问题。在高校招生录取方面，高校自主招生在关键性领域改革成效不彰。例如，1999年教育部召开座谈会，会议明确提出要正确解读“3+X”科目设置方案，通过X科目的可选择性扩大高校招生自主权。然而，“3+X”科目改革历经现实纷争，X科目最终演变为文理综，偏离改革理念与初衷。面对人才断层和经济技术裂变的不同时代背景，国家曾数次印发文件，要求“改进并深化考试内容”。然而，在实际操作过程中，因跨学科综合试题命制难度大，不同科目之间存在难度与知识范围等值差异，且对考试内容及计分方式理论研究不足，考试制度改革始终集中于技术层面，对关键领域与盲点问题少有触及。

高考制度改革竭力应对大规模人力和物力资源组合所产生的多种难题，通过分配稀缺资源达成组织和个体的目标。然而，多个方面的交错改进最终形成了一幅关于制度改革的支离破碎的画面。对此，应摒弃应时性改革理念，从整体着手渐进完善高校招生考试制度。首先，清晰定位高中教育，发展灵活多样又开放的高中教育体系。高中教育教学为适应高考制度改革，在教学计划、课程设置和评价方式等多方面进行调试，但其所发生的变化并不都是令人欢欣鼓舞的。应释放高中教育主体力量，协调高中人才培养和人才选拔功能，使高中教育教学回归教育性，依从人才和教育发展规律，创设不同条件与环境，适应并满足不同类别学生发展诉求。其次，加强不同层次本科、高专院校建设，培植体用兼备的高等教育生态环境。在科学主义、理性主义与功利主义此起彼伏的冲突和制衡中，“教育的钟摆”并未真正偏斜，各类本科与高职院校均以“知识中心化”为发展目标，作艰苦卓绝的坚守。而现代大学的生长，不应止步于北大、清华之一二家，在社会现代化和世俗化的过程中，面临知识经济、高新技术时代的严峻挑战，应构建并丰富多样化高等教育体系，以满足“个人发展”和“社会效率”发展诉求。最后，深化高考制度关键领域改革，不同院校建立招生考试的双重标准。高校招生考试制度在探索和改进过程中，面对不同改革背景和情境，在高校自主招生、科目设置和评分办法方面陷入往复的循环路径。高校生源选拔应明确不同类型和层次大学对生源的共同要求，使学生在已有知识和能力结构的基础上，适应不同类型大学的特殊要求。高考内容改革要在命题立意、试题编制和考试内容的选择上体现双重标准。

高等学校招生考试制度涉及千家万户，关乎每个考生的切身利益，改革应力求分步实施、有序推进，在满足社会公平需求的基础上改进并完善制度，提升民族创造性。

(2)加强内外联动 “对一种教育理论加以筹划是一种庄严的理想，即使我们尚无法马上将其实现，也无损于它的崇高。人们一定不要把理念看作幻想，要是因为实行起来困难重重，就把它只看成一种黄粱美梦，那就败坏了它的声誉。”^[19]高等学校招生考试制度变革受制于一系列条件，改革的实质是政府、社会、大学和高中等不同利益主体相互关系的调整。

2019年4月23日，广东、重庆、辽宁、湖北、湖南、河北、江苏、福建八省(市)同时发布新高考改革方案，各省(市)从高中教学到制度建设做出迅速反应。不少学校利用中考后的暑假，借由多媒体及家长会等方式，从分值、选课和评价等方面向家长及学生解读新高考改革理念。许多高中教师和校长立足于高中教学，提出应对新高考的“真知灼见”：新高考数学不再分文理科且数学试题难度逐渐下降，因而不必偏高难度刷题；物理和历史“2选1”是第二梯队学科，有0—100分的考分差距，是最需要认真选择的学科；“4选2”对高考总分的影响不大，建议选一门自己的优势学科，另选一门专业填报前景好的学科。^[20]不难看出，在新一轮高考实施过程中，高中教学受历史和文化传统的惯性影响，仍难摆脱高考“仕女”和附庸地位。教育受政治和文化过重影响的传统已久，学校在办学资源和教育教学方面十分依赖社会，而高校招生考试制度事关社会公众，须从高考招生和考试制度以及社会文化风气两方面协同推进高考制度改革。第一，正视制度改革过程中问题的依存性、主观性和动态性，高考改革应从技术、组织和个人角度取得对元问题更深的认识，避免有关领域重要部分被曲解或被完全忽视。在改革过程中，问题构建的关键在于实质及规范问题在多大程度上与原先的问题情势相吻合，若将社会行为的错误形式合理化，其行为并不能像人们所期望的那样改变社会，而只是改变社会的牺牲品。^[21]明确考试和招生制度面临的实质问题，是推进高考改革的重要前提。高考制度是现行宏观体制和诸多政策因素交互作用的结果，在加强改革统筹力度的基础上，应从高中、高校和社会等领域主动适应并界定更详细和具体的规范问题。第二，充分利用舆论宣传改变社会崇尚知识、尊重人才而又只看文凭的风尚，促使家庭对人才形成正确、科学和客观的认识。高考制度作为公共教育政策和社会政治政策虽深受历史文化传统影响，却缺乏扭转文化的能力。然而，文化作为一股充满活力的力量，虽不若社会和政治体制演进迅速，但为适应环境变化，其不断为政府和社会公众分散个体的互动所改造。

高校招生考试制度若仅有表面之革，恐虽经千百次而仍于国家、社会和民众无补。同时，我们应认识到，试图将大众化高等教育时期的所有学生纳入精英框架之内，也将是一个巨大的历史错误。通过高校考试和招生制度的制定和实施实现改革的科学化，营造非正式文化对正式结构形成补充，进而实现政府、部门、学校和公众的良性互动，制度改革也将因此变得富于合作和富有成效。

(3)畅通表达渠道 稳定、良性互动发展的社会需要畅通的利益表达渠道、公正的利益调节与有效的利益整合机制，这样才能使社会各阶层均享有参与机会，共同分享改革发展的成果。

新一轮高考招生制度改革力求凸显学生和高校的双向选择。然而，因家庭社会经济属性对子代教育获得具有重要影响，复杂的制度设计催生了升学信息支持并演化为新的升学竞争点，影响不同阶层学生的教育获得感。高校招生考试制度需要满足史无前例的多元主体利益诉求，倘若一如既往地遵循既有利益群体需求，定会偏离高校招生考试制度改革初衷。由此，高考制度改革需要回到学校、教育和社会相互缠绕的关系世界中，重新审视已有的方法论，并深刻反思与其相关联的利益博弈价值论立场。首先，重识利益相关群体。经济增长会使利益集团不断增多，面对复杂的制度设计，在招生资源再分配过程中需要深思：谁的利益才是真正的公众利益。其次，完善利益整合机制。以知识为基础的政策社群和以利益为基础的公共网络对公共政策的影响是不同的。当政府和社会主体对某问题或某议题的参数持一致态度，就会产生强势社群或政策垄断。利益相关者博弈能力的均衡发展不会自发地生成，调整多元主体均衡发展和引入协商民主是实现利益整合机制的必要途径。最后，畅通主体表达渠道。复杂的制度设计使部分阶层父母参与趋于失效，阶层间的升学信息鸿沟导致多数民众在高考政策制定过程中丧失话语权，由此可能引发其背后隐藏的公平性危机。搭建教育舆情诉求平台，规范民众参与渠道，协助不同社会阶层的利益表达和权利维护，使教育政策的制定突破教育公平和效率困窘，以满足各个层次民众的焦点、发展性和潜在需求。同时，完善政府层面利益沟通与协调机制，及时回应并疏导民众关切，促进不同利益集团之间的有序理性竞争，维护社会和谐稳定发展。

必须清楚的是，在推进高校招生考试制度改革的过程中，只有从根本上改变固有信念，坚定保障民众教育权利这一根本立场，才能真正创造出方法论生机。

(4)整合多方诉求 中国各阶层多元化需求是由中国经济社会发展的差异性和复杂性决定的。面对剧烈的社会结构变迁、利益分化与竞夺，关系国计民生的重大政策需要通过有效的制度设计来平衡调试多样化需求。

利益集团的良性竞争有助于推动社会发展进步，更大范围维护普通民众利益，实现社会的公平正义。高考制度改革始终面临如何破解利益主体博弈困境，优质高校教育资源配置何以有效回应民众期待等问题。需对高考政策制定及实施过程进行有效制约与监控，防止既得利益者和强势利益集团将高考作为社会经济和文化教育特权集中转换和传承的有效场所，通过特权暴力实现精英再生产。推进高校招生考试制度改革，使高考制度为最大多数人服务，关键在于是否有与之相适应的治理制度来制约和控制其不当行为，引导其良性循环发展。需在培育现代理性主义文化的基础上，根据中国区域间教育发展的不均衡性，以科学方式推进高校优质教育资源分配，切实解决各地区、各群体关注的焦点、热点和难点问题。其一，评估建议及潜在假设，克服常规制度局限及可能冲突。高考改革策略多在自我封闭组织内完成，其分析常以单一决策者的假设为基础，难以用系统和明确的方法考虑关于问题的性质及解决方案的价值观排序，从而降低了普通民众对改革策略的接受度。其二，明确改革定位回应多方诉求，纵深推进制度变迁。多元主义者认为，相互抗衡的群体加在一起构成了民主的公共利益，但他们对狭隘利益的过度代表反而阻碍了民主代表的真正利益。当代中国的社会动员速度是史无前例的，拥有多达数亿成员的庞大中产阶级的出现，将使政府面临盘根错节的强大群体，如何满足新型社会参与者的利益诉求，是政府决策者无法忽视的重要问题。高考政策制定实施应关注资源分配过程中公共利益的实现程度，以回应利益相关者的合理诉求。高考政策制定过程中更易关注到有规范组织形式利益集团的教育诉求，因而为将一般民众纳入政策过程，使其成为参与主体之一，将其培养成具有参与主体意识的公民，可以从以下两方面着手努力：一方面适度扩大公众话语权，制定操作性强的法律规范，为公众的政治参与权提供法律保障；另一方面为公众建言献策提供绿色通道，严格禁止政府行政人员阻挠公众合法履行参与权的不规范行为。

总之，就制度层面而言，若将高考视作分配公共资源的基本方式，古代科举考试与现代高考制度所引发的高竞争性在本质上是相同的。就精神实质而言，高考制度变革应该始终将公平公正与科学有效确立为一切变革的根本出发点。其结果之良好，虽非一朝一夕可程其功，却是令人可期而待至者。