一.   问题提出

2020年3月，习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话中指出：“这几年，扶贫小额信贷对支持贫困群众发展生产发挥了重要作用，要继续坚持。”^[1]扶贫小额信贷是中国在2014年面向建档立卡贫困户创设的“5万元以下、3年以内、免担保免抵押、基准利率、财政贴息”的信贷产品。精准扶贫期间，扶贫小额信贷累计放贷7 100多亿元，惠及贫困户超1 700万户。打赢脱贫攻坚战之后，扶贫小额信贷相应改称为脱贫人口小额信贷。2022年中央一号文件提出“扎实做好脱贫人口小额信贷工作”。进入全面建成小康社会的新时期(下文简称“新时期”)，小额信贷面临由“解决绝对贫困”向“缓解相对贫困、推进共同富裕”的目标转化和政府帮扶力度降低、“数字化”“金融健康”导向的环境变化。那么，“继续坚持”小额信贷能否有效治理多维相对贫困？这是理论界和实务界共同关注的问题。

国内外关于小额信贷的研究从未间断过，只是不同时期不同阶段研究的着眼点和重点有所不同。作为实验性的金融扶贫项目，小额信贷起源于穆罕默德·尤努斯教授在孟加拉国创立的格莱珉银行，后来逐渐被广大发展中国家借鉴引进。中国于20世纪90年代初期引进小额信贷。最初是由一些非营利组织(NGO)引入了格莱珉模式在各地进行了一系列公益性小额信贷的试验^[2-3]。2000年，中国农村信用社借鉴了非政府小额信贷项目，在中国人民银行支农再贷款的支持下，向农户开展了不需要抵押和担保的农户小额信贷和农户联保贷款试点^[4]。与国际上小额信贷的高利率不同的是，中国的小额信贷项目一直奉行的是适当的利率，这与普惠信贷的理念一致。在中国的具体实践中，具有普惠信贷取向的产品有两种：一种是小额信贷，政府利用市场化手段破除非利率条件，用“小额度、分期还款、小组联保”等条件替换“抵押担保品”条件^[5-7]；另一种是扶贫贴息贷款，政府直接提供利率补贴，破除金融机构设定的利率条件^[8-9]。扶贫小额信贷是中国在精准扶贫实践中所创新的一款金融扶贫产品^[10-11]，兼具扶贫贴息贷款和小额信贷的特征。

普惠取向的信贷产品在为低收入群体提供服务时，要想实现“可负担利率”“社会可持续”和“财务可持续”目标之间的均衡，就需要金融本身的发展或者政府干预。根据政府干预程度差异，可以将小额信贷模式理解为一个存在多种形态的谱系，两端分别是政策性小额信贷和商业性小额信贷。前者可能会带来“寻租”“过度需求”和“财务不可持续”等问题^[12-13]；后者可能因“利率高且借款者金融素养不够”导致“过度负债”“腐败及暴利”等问题^[14-16]。中国创设的扶贫小额信贷是政府强势干预下的小额信贷模式，属于政策性小额信贷，只对建档立卡贫困户发放贷款，实行财政贴息并在县级建立了风险补偿基金，打破了“利率限制条件下的铁律”，避免了“寻租”问题。与经典的格莱珉模式不同的是，扶贫小额信贷不要求分期还款、小组联保。与商业化小额信贷不同的是，扶贫小额信贷利率极低且财政贴息，避免了因高利率带来的“过度负债”“借款者自杀”问题^[17-18]。继续坚持小额信贷仍面临着利率补贴带来的“过度需求”“财务难以可持续”^[19]“借款者金融素养缺乏”^[20]等问题。已有研究指出了继续坚持扶贫小额信贷可能面临的问题，但没有分析评估进入新时期后的小额信贷对相对贫困治理的实际效果。

为了更好地服务于新时期的阶段性发展目标，解决小额信贷面临的现实挑战，原银保监会等四部门联合发布的《关于深入扎实做好过渡期脱贫人口小额信贷工作的通知》(下文简称《通知》)调整优化了支持对象、贷款金额、贷款用途、服务方式等内容。2022年累计发放脱贫人口小额信贷933.5亿元，截至2022年末，累计发放的尚未到期的小额信贷余额为1 824亿元，支持脱贫户和监测对象433.3万户。^①新时期小额信贷是否真正有效地惠及了相对贫困群体、促进相对贫困治理目标的实现？本文试图对新时期小额信贷模式进行评估，讨论改革前后不同管理制度、不同服务方式的相对贫困治理效果以及存在的问题。

二.   理论逻辑：新时期小额信贷管理制度改革、服务方式创新与相对贫困治理

不同于强调“基本需求法”的绝对贫困，相对贫困强调收入不平等、机会不平等、能力不平等和主观相对剥夺感^[21-24]。相对贫困者是指不平等中的弱势群体，相对贫困治理一方面要防止脱贫人口再次陷入绝对贫困，另一方面要尽可能降低收入、机会的不平等，降低主观的“相对剥夺”感，提高主观福祉。为了更好地发挥小额信贷在相对贫困治理中的效果，需要先解决好扶贫小额信贷在实践中尚未解决的“过度需求”“财务难以可持续”和“借款者金融素养缺乏”等问题。进入新时期，从扶贫小额信贷过渡到脱贫人口小额信贷，支持对象、贷款用途、贷款利率、贷款金额等管理制度相继进行了改革，同时鼓励创新服务方式，促进缓解多维相对贫困，扎实推动共同富裕。

中国小额信贷运行机制的动态变化情况如表 1所示。

表  1  中国小额信贷运行机制动态变化情况

项目	扶贫小额信贷	新时期小额信贷
支持对象	建档立卡贫困户	建档立卡脱贫人口(以户为单位发放)，边缘易致贫户可按照执行
贷款金额	5万元以下	原则上5万元(含)以下，对个别确有需要且具备还款能力的，可予以追加贷款支持，追加贷款后，单户脱贫人口小额信贷不得超过10万元，5万元以上部分贷款不予贴息，也不纳入风险补偿范围
贷款利率	鼓励金融机构参照贷款基础利率	鼓励银行机构以贷款市场报价利率(LPR)放款，贷款利率可根据贷款户信用评级、还款能力、贷款成本等因素适当浮动②
贷款用途	——	坚持户借、户用、户还，精准用于贷款户发展生产和开展经营，不能用于非生产性支出，也不能以入股分红、转贷、指标交换等方式交由企业或其他组织使用
借款人年龄限制	——	原则上应在18周岁(含)—65周岁(含)
服务方式	——	鼓励银行机构基于脱贫人口生产经营数据，通过互联网、大数据等金融科技手段开发授信模型，推动开展供应链金融、批量授信、快速审批等信贷新模式
贷款期限	3年以内	3年期(含)以内，可续贷或展期1次
担保方式	免担保、免抵押	免担保、免抵押
贴息方式	对符合条件的贷款户给予贴息支持，贴息利率不超过贷款基础利率	财政资金对贷款适当贴息，地方财政部门应根据需要和财力状况，合理确定贴息比例
风险补偿机制	有条件的地方可根据实际情况安排资金，用于补偿扶贫小额信贷发生的坏账损失	已设定扶贫小额信贷风险补偿金的县保持现行机制基本稳定，鼓励其他地区通过适当方式分担贷款风险
资料来源：根据相关文件整理。

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一   新时期小额信贷的管理制度改革与信贷可得

1   通过转变支持对象、规范贷款用途, 确保资金用于满足脱贫人口的有效需求，化解“过度需求”“借款者金融素养缺乏”等难题

首先，在坚持精准瞄准原则的同时，适当拓宽支持范围，从“建档立卡贫困户”变为“建档立卡脱贫户，边缘易致贫户可按照执行”，并将借款人年龄上限调整至65岁。小额信贷是为了破除金融市场存在的信贷配给，专门向低收入群体或者说弱势群体提供小额度信贷服务的金融模式，其服务宗旨始终保持不变。只是进入新时期，顺应条件和环境变化，对支持对象作了适当调整。脱贫户以及边缘易致贫户是农村地区的相对弱势群体，小额信贷重点用于解决这部分群体的资金稀缺难题。其次，严格限定贷款用途，必须“坚持户借、户用、户还，精准用于贷款户发展生产和开展经营”，“户贷企用”被定为违规行为。在实践中，扶贫小额信贷除了形成“户贷户用”模式外，还有以入股分红、转贷、指标交换等方式交由企业或其他组织使用的“户贷企用”和“户贷社用”等模式。当利率过低时，缺乏金融素养的借款者会在没有合理需求的情形下借贷，或者投资于市场利率条件下不会投资的项目，最终导致财务状况恶化。这能从一定程度上解释后两种模式何以成为实践中的典型现象，或许这种“搭便车”在彼时被视为一种规避不良风险的“次优解”。中国进入了新发展阶段，对农村居民尤其是处于相对弱势地位的农民有了更高的发展要求，兜住风险不是唯一目标而是底线任务^③，提高内生发展能力及发展韧性是重要的目标。坚持“户贷户用”是推动脱贫人口在实践中提升金融素养和发展能力的必经之路，既授人以鱼又授人以渔。

2   通过改革贷款利率、放宽贷款金额限制，在满足资金需求的同时增强金融机构的供给意愿，化解“财务难以可持续”的难题

在坚持适当财政贴息的同时，贷款利率开始市场化，从“鼓励金融机构参照贷款基础利率”转变为“鼓励银行机构以贷款市场报价利率(LPR)放款”，财政贴息也从“全面贴息”变为“适当贴息”，贴息比例根据财政部门需要和财力确定。在实践中，地方相关部门和金融机构的处理方式基本是对脱贫户及部分边缘户进行财政贴息，其余贷款按照市场报价利率放款，并且不进行贴息。如前文所述，小额信贷模式可视为一个多形态的“谱系”，扶贫小额信贷处于一端，是政府强势干预下的政策性产品，而新时期小额信贷是往“谱系”中间移动，具备了一定的市场化特征，但区别于“谱系”另一端的商业化小额信贷。中国金融机构基于农业风险较高的现实，实行差别利率政策，涉农贷款可以基于基准利率上浮30%，即对低收入群体的贷款利率要高于对高收入群体的贷款利率^[25]。打赢脱贫攻坚战后，脱贫人口的基本条件得到明显改善，生产资金需求增加且对融资成本的承担阈值提升。因此，采取贷款市场报价利率(LPR)克服了差异化利率政策带来的利率上浮过高，对存在困难的脱贫户及边缘户实施部分贴息，基本保证脱贫人口支付得起利息，同时还能够缓解财政资金压力并提高金融机构的供给意愿。此外，从切实满足脱贫人口及边缘人群信贷需求的目标出发，新时期小额信贷提高了贷款额度规定的灵活度，原则上保持在5万元(含)以下，但是“对个别确有需要且具备还款能力的，可予以追加贷款支持，追加贷款后，单户脱贫人口小额信贷不得超过10万元，5万元以上部分贷款不予贴息，也不纳入风险补偿范围”。这在更好地满足农户发展需求的同时，拓展了金融机构的业务范围与盈利空间，提高了金融机构的供给意愿。

二   新时期小额信贷服务方式创新与信贷可得、风险管理

新时期小额信贷通过服务方式数字化转型缓解“财务难以可持续”的难题，增强信贷供给，优化风险管理，从而缓解多维相对贫困。《通知》指出：“通过互联网、大数据等金融科技手段开发授信模型，推动开展供应链金融、批量授信、快速审批等信贷新模式。”数字技术在金融领域的广泛应用，打破了金融服务时间和空间限制^[26]，显著地提升了金融普惠水平^[27]，可能有助于突破“不可能三角”(不能同时实现“财务可持续”“社会可持续”“可负担价格”)。小额信贷的传统服务对实体网点依赖性强以及存在信息不对称等问题，客观上导致了“可负担成本”和“财务可持续”的矛盾。一方面，大数据平台具有长尾效应，通过虚拟网点、远程银行等方式摆脱对实体网点的依赖，通过开发“线上+线下”相结合的信贷平台，以低边际成本向低收入群体提供信贷服务，同时可以通过建立可授信人员名单，灵活开展“应需增信”“批量授信”工作，及时满足低收入群体应急融资需求，增强其管理突发风险的能力，减少由突发事件带来的损失。另一方面，小额信贷通过与数字技术深度融合，充分发挥数字技术的优势，可以通过大数据平台实时评估风险，减少信息不对称，提升风险管理能力，降低为农户提供金融服务的风险，增强供给意愿。

三   新时期小额信贷与相对贫困治理

新时期小额信贷通过管理制度改革和服务方式创新，化解以往扶贫小额信贷运行中“过度需求”“借款者金融素养缺乏”“财务难以可持续”三大核心发展难题，增强金融机构的供给意愿，提升相对贫困群体的信贷可得性和风险管理能力，确保小额信贷能够顺利发挥缓解多维相对贫困的作用。第一，新时期小额信贷持续以“免担保、免抵押”的方式降低脱贫户、边缘户等弱势群体因“缺乏抵押担保品”而受到的信贷排斥，解决这部分群体发展中初始资金不足的问题，满足其创业、扩大再生产等方面的资金需求，优化生产投入组合^[28]，提高生产效率^[29]及家庭成员的就业机会^[30]，缓解收入不平等。第二，新时期小额信贷在提高弱势群体信贷获取机会平等的基础上，通过加强合作交流、组织技能培训等举措，进一步降低弱势农户从事生产、市场交易等方面的信息不对称，缓解其在信息获取、能力提升等环节的机会不平等。第三，在数字化赋能下，因授信成本降低与风险管理水平提升，新时期小额信贷能够更加灵活地为弱势农户提供生产经营所需资金，平滑各类支出，缓解流动性约束，提高应对风险冲击的能力^[30]，进而提升其获取各项发展能力的可能性。同时，新时期小额信贷的“增收效应”有助于家庭禀赋积累，从而增加弱势农户教育、医疗等方面投入，促进农户家庭健康、教育状况改善，即缓解弱势农户因初始禀赋稀缺与发展机会不足导致的能力不平等。第四，新时期小额信贷提高了脱贫人口及边缘户的机会获取与发展能力，以“授人以渔”激发其内生发展动力，增强信心与勇气；“应需增信”机制能够提高农户应对未知金融事件的安全感，有助于维持社会关系^[31]；人们对生活满意度的感知部分地来自与左邻右舍的比较^[32]，新时期小额信贷带来的收入差距缩小也有助于缓解弱势家庭的失落情绪，降低主观相对剥夺感。

新时期小额信贷治理相对贫困的理论逻辑如图 1所示。

图  1  新时期小额信贷治理相对贫困的理论逻辑

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三.   经验证据：一个关于新时期小额信贷的案例分析

金融扶贫模式“南有麻阳，北有盐池”，且“盐池模式”^④是“麻阳模式”的升级。2019年，盐池县实现了绝对贫困标准下的稳定脱贫，是宁夏回族自治区首个脱贫摘帽县。扶贫小额信贷在盐池县减贫工作中发挥了重要作用。进入新时期，“盐池模式”完成了从“特惠”到“普惠”的成功转变。在《关于深入扎实做好过渡期脱贫人口小额信贷工作的通知》的基础上，盐池县出台了相关文件与实施方案，对小额信贷的支持对象、贷款金额、贷款用途、授信范围、服务方式等作出了规定。本文主要以盐池县新时期小额信贷的创新举措为例，探索其对相对贫困的治理效果。案例资料源于课题组2018年、2023年通过实地观察、访谈与问卷调查收集获得的一手数据资料以及官方网站信息披露。

一   新时期小额信贷“盐池模式”的创新做法

新时期小额信贷由乡村振兴局、金融局牵头，各商业银行、乡镇配合推进落实，信贷支持对象由建档立卡贫困户转向脱贫户及“三类人群”(脱贫不稳定户、边缘易致贫户、突发严重困难户)，贷款用于支持生产经营性发展，原则上执行贷款额度5万元以内(含)、免担保免抵押、3年期(含)以内、贷款市场报价利率(LPR)放款、财政贴息政策。面对新环境、新任务，盐池县在坚持原有典型做法的基础上，对新时期小额信贷采取了一些创新做法，全面推进乡村振兴，缓解相对贫困。

1   放宽获贷条件，建立整村授信数据库，确保农户“贷得到”

第一，坚持“631”评级授信和“四信”评定，落实“无抵押无担保”贷款。按照信誉推荐互联互带模式建立小额信贷诚信环境，实行“631”评级授信，改变原有银行评级授信标准，大幅提升了诚信度占比，大幅降低了家庭资产状况占比，适当降低个人基本情况占比(见表 2)。将脱贫户评为A、B、C三个授信级别，赋予不同的授信额度，评定频率为2—3年/次，在评定期限内贷款随用随取，不产生利息。在“631”评级授信基础上，盐池县建立了乡村组户四级信用评定系统，将60%的诚信度细分为10%的精神文明建设和50%的诚信度，其余项目及比例保持不变，形成面向所有农户的“1531”评级授信系统，将贷款额度、优惠利率与信用等级挂钩，旨在将“有贷有还、再贷不难”的观念根植于心。

表  2  评级授信系统比例(%)

指标	传统信用评级	“631”评级授信
诚信度	10	60
家庭资产状况	60	30
个人基本情况	30	10
资料来源：实地调研。

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第二，建立整村授信数据库，通过批量集中签约获取高质量客户。充分发挥县农村商业银行在各个乡镇设有金融网点的优势，盐池县面向18—60周岁符合条件的农户进行授信，将60—65周岁和非恶意“黑名单”脱贫户纳入评级授信范围^⑤，实现对18—65周岁符合条件的农户全部授信，建立了全县整村授信数据库。确保“授信村”农户建档评级覆盖率不低于行政村有效户数^⑥的95%，信用农户授信率不低于“授信村”常住农户的70%。在整村授信基础上，以批量集中签约的形式获取高质量农村客户。根据相关标准量化评定六个等级^⑦，每个信用等级按照授信公式核定不同的授信额度。授信过程中，对于资信条件优良(拥有土地、房屋等资产且无不良嗜好)但无法开展“面授”工作的农户，考核基本信息后也将其纳入“白名单”，给予0.3—1万元的基本授信额度。对符合条件的各类经济主体30万元以内的小额贷款需求做到“应贷尽贷”，并对授信额度高的农户给予利率优惠及额度放宽；针对合作社等可根据实际还款能力及生产经营情况应用农村产权抵押贷款形式放贷，信用评级信息的互通互认，提高贷款效率。

第三，提高贷款金额上限，放宽贷款的获贷条件，实现“应贷尽贷”。首先，推动金融机构对脱贫户及“三类人群”评级授信复审复核，以动态监测系统录入的名单为准，将具有劳动能力、身体健康、有发展意愿、参加保险的脱贫户及“三类人群”申贷年龄从60周岁放宽至65周岁。截至2023年1月底，盐池县尚未到期的小额信贷借款户中，申请时年龄超过60岁的借款农户占比为8.05%，超过65周岁的借款农户占比为0.24%。其次，对经营状况良好、有还款能力的脱贫户及“三类人群”可以追加贷款额度，单户总额度不得超过10万元，追加的贷款期限、利率、担保方式等与5万元以下贷款条件相同，但不享受贴息政策，也不纳入风险补偿范围。截至2023年1月底，盐池县尚未到期的7 182笔贷款中金额处于5万至10万元的借款农户为1 294户(18%)，贷款10万元的有970户(13.5%)。

总体而言，截至2023年1月底，盐池县累计发放小额信贷3.996 8亿元，其中2022年累计投放小额信贷脱贫户4 125户，共2.52亿元，信贷资金来源于农信社、农业银行、村镇银行等多元主体(如表 3所示)。2020年底，盐池县“授信村”覆盖面达到辖区行政村个数的35%，2021年底覆盖面达75%，2022年底完成全县102个行政村全覆盖，授信13 477户、授信余额达7.3亿元^⑧。

表  3  盐池县脱贫户小额信贷获贷情况

	2022年投放小额信贷余额						截至2023年1月累计投放小额信贷余额
	脱贫户			其中：监测户			脱贫户			其中：监测户
	户数	金额(万元)		户数	金额(万元)		户数	金额(万元)		户数	金额(万元)
合计	4 125	25 228.69		94	474.41		5 948	39 968.30		153	741.12
农商行	2 472	17 665.02		69	372.71		5 800	34 752.44		140	680.42
农业银行	816	5 987.19		8	67.00		729	4 970.03		12	56.00
邮储银行	0	0.00			0.00		7	24.14
村镇银行	10	58.48		1	4.70		27	208.48		1	4.70
工商银行	0	0.00			0.00		3	13.21
其他银行	827	1 518.00		16	30.00		0	0.00		0	0.00
资料来源：实地调研。

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2   明确贷款用途，深化产融结合，确保贷款“用得好”

为了极大化小额信贷在支持产业发展中的作用，盐池县形成了“1+4+X”特色优势产业体系，提高了信贷资金的使用效率。其中，“1”为滩羊主导，“4”为黄花菜、牧草、中药材、小杂粮辅助，“X”为作为补充的黑毛猪、滩鸡、肉牛等家庭畜牧小品种。首先，采取了“银行+龙头企业+合作社+农户”模式(见图 2)提升产业组织化程度、延伸产业链，引导银行、龙头企业、合作社与农户之间形成紧密的利益联结机制。具体而言，村集体将有生产能力、有意愿的农户联合组成合作社，对接龙头企业，通过龙头企业向银行提供担保，银行为弱势农户提供贷款资金，龙头企业向农户集体实行订单养殖、订单收购滩羊，进而提高产业的组织化、规模化程度。龙头企业将滩羊产品推向市场，并分给农户部分利润，使得农户有能力偿还银行贷款。在这个过程中，合作社与龙头企业合作构建了“养+销”的产业链共享机制，将个体农户纳入产业链、供应链和价值链，以增强弱势农户抵御市场风险的能力，提高滩羊养殖的市场变现能力。其次，创新了“企业直销店+品牌专卖店+零售店+超市专柜+网络电商”销售模式，将“盐池滩羊肉”“盐池黄花菜”成功打入阿里巴巴盒马鲜生、京东等销售平台，在全国开设销售点226家，畅销全国28个省级行政区50多个大中城市。此外，为了落实“户贷户用”，将贷款用于生产性支出，县乡村振兴局每季度组织工作人员在各乡镇随机抽取行政村，抽查脱贫户及监测对象的贷款情况、产业发展情况、贷款使用情况。据统计，盐池县以滩羊为主导的特色产业对群众增收贡献率达80%以上^⑨，实现了产业与金融发展的良性循环。

图  2  “银行+龙头企业+合作社+农户”运作模式

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3   优化风险监测系统，完善防控保障机制，确保贷款“还得上”

在扶贫小额信贷动态监管监察制度基础上，新时期小额信贷进一步完善“贷前、贷中、贷后”全程监管、注入政府风险补偿金等，具体进行了以下三点创新。

第一，实施网格化管理和动态监测，利用数字技术和当地信息优势，加强信贷管理(见图 3)。首先，运用数字化、信息化手段，将行政管理辖区按一定标准划分成单元网格，设置网格员对各单元网格进行全面的信息采集管理。盐池县抓住新冠疫情防控期间数字化管理的契机，建立了网格化管理体系。村级网格化管理体系运行中，在行政村层面设置指挥长和副指挥长，在自然村层面设置网格长和网格员，根据村民规模安排数量不等的网格员。一般而言，由包村干部担任网格长，综合考虑亲缘、地缘、业缘因素后，选择合适的村民担任网格员，或临时雇佣网格员。网格员按照预警项入户进行信息采集，核实反馈派发任务完成情况，同时开展相应的政策宣传，极大地提升了办事效率。目前，盐池县“网格化”监测全县所有农户，实现“四查四补”工作常态化。其次，创建动态监测预警系统。通过对全县所有农户进行动态监测、持续跟踪，网格员定期更新相关数据，确保做到全过程风险动态监测及防控。为了完善小额信贷风险防控机制，设置了“红黄绿灯”小额信贷风险监测平台。在贷款到期前30天，系统自动亮“黄灯”预警，此时由网格员提醒贷款人及时还款，发现可能出现逾期风险时应及时向乡村两级派发任务，及时干预。

图  3  动态监测预警系统运行机制

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第二，建立量化考核奖惩机制，加强监督和激励，提高贷款质量。首先，鼓励金融机构将资金投放至乡村振兴领域，通过投放量和配合度等指标量化考核工作绩效，并给予奖励或一定惩罚。其次，信贷员工作效率直接影响工作质量，应对信贷员提供正向激励。在开展整村授信工作过程中，每新增一户有效信用户，就给予负责的客户经理20元奖励，并根据信用小组成员的实际贡献度，给予5元的一次性专项奖励。最后，对按期偿还本息的脱贫户及“三类人群”，及时给予贴息，并逐级提高信用评定等级和授信额度；对于恶意拖沓不还款的贷款户则采取降低信用等级，给予一定程度的惩戒，比如停止贴息等。

第三，“2+X”菜单式保险保障农户人身健康和产业稳定发展。在家庭意外伤害保险和大病补充保险的基础上，新增了意外伤害医疗保险，脱贫户和监测对象的保险费用可享受县级财政补助。对县内从事种植、养殖的所有农户和农业生产经营组织实行保费补贴(投保人自缴20%)，脱贫户及“三类人群”的自缴保费再减半。截至2022年底，盐池县31 491户农户购买了乡村振兴健康保险，理赔金额达到了446.54万元。全县脱贫人口及监测对象农业保险投保7 774户，理赔18 483户次、2 063.34万元。“保险+信贷”组合一方面有效降低了贷款户因灾、因市场价格波动造成的风险损失，另一方面将金融机构、保险公司与政府三方捆绑联结，按约定比例共担风险，增强了还款保障，确保贷款“还得上”。

二   新时期小额信贷的相对贫困治理成效

1   守住防返贫底线，促进农村居民增收，缓解收入维度相对贫困

盐池县农村居民人均可支配收入从2019年的12 127元增加至2022年的16 593元，实现农村人口稳定增收。2019—2022年，农村居民人均可支配收入增速远远高于城镇居民人均可支配收入增速(如图 4所示)。2019—2022年，盐池县城乡收入比值从2.35降至2.03。

图  4  2019—2022年盐池县城乡居民人均可支配收入及增速(单位：元，%)

资料来源：盐池县2019—2022年《国民经济和社会发展统计公报》。

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盐池县农村居民人均可支配收入从2020年的13 922元增加至2022年的16 593元，2022年脱贫人口的人均纯收入达到了17 431元；2022年农村居民收入增长率为8.8%，脱贫人口收入增长率达到了16.5%^⑩，远高于农村平均水平，农村地区收入维度相对贫困得到大幅缓解。2022年底，盐池县监测对象中人均纯收入低于10 000元的脱贫户占比从2021年的12.04%降至0.13%，收入不增反降的脱贫户数量由2021年的233户下降到24户，占所有脱贫户的比例为0.22%。2022年，盐池县农村居民经营性收入在总收入中占比达到71.2%，农村居民和脱贫户经营性收入增长率分别为9.3%和17.6%，在收入增长中发挥了重要的作用。这与盐池县简化贷款手续紧密相关，携带村委员审核盖章的推荐表即可申请贷款，贷款资金1—3天到账，充分考虑了农业生产尤其是滩羊养殖和种植季节性突出的特征，真正做到了将有限的资金花在“刀刃上”，为农民带来实在的收益。

如表 4所示，2020—2021年，花马池镇的各行政村脱贫户的人均纯收入基本保持在1万元以上，并保持稳步增长，在小额信贷支持下脱贫户的增收潜力大幅增加，发展韧性增强(由新冠疫情期间仍实现增收可见)。从脱贫户内部来看，一些行政村的低收入脱贫户增收快于高收入脱贫户，脱贫户内部的收入差距缩小。但需要指出，高收入脱贫户的增收能力总体而言高于低收入脱贫户。2020年，花马池镇高收入(75%分位数)与低收入(25%分位数)脱贫户的人均纯收入差距为6 442.1元，到2021年这一差距为6 836.54元。虽然这一差距的扩大部分地归因于新冠疫情，但也应引起重视。未来，新时期小额信贷在脱贫户内部也可以实施差异化支持政策，将更多的政策优惠用于低收入脱贫户，支持其实现更好发展。

表  4  盐池县花马池镇脱贫家庭收入及差距情况(元)

	2020年脱贫户家庭人均纯收入				2021年脱贫户家庭人均纯收入
	25%分位数	75%分位数	Q75-Q25		25%分位数	75%分位数	Q75-Q25
长城村	12 978.17	19 972.92	6 994.75		12 055.05	17 773.18	5 718.13
沟沿村	14 278.65	19 184.08	4 905.43		12 055.05	17 854.68	5 799.63
佟记圈村	11 934.06	17 505.18	5 571.12		11 846.74	17 401.67	5 554.93
四墩子村	9 897.445	13 533.77	3 636.33		10 851.23	15 614.98	4 763.75
田记掌村	11 010.62	17 151.03	6 140.41		11 846.74	18 437.74	6 591.00
八岔梁村	11 915.42	20 301.96	8 386.54		13 104.92	22 600.86	9 495.94
郭记沟村	10 894	17 239.5	6 345.50		12 560.02	20 322.95	7 762.93
柳杨堡村	11 457	19 432.82	7 975.82		13 102.13	21 335.11	8 232.98
皖记沟村	11 794.65	19 404	7 609.35		13 143.04	21 227.92	8 084.88
沙边子村	12 029.63	21 928.33	9 898.70		13 360.77	23 555	10 194.23
东塘村	11 797.09	19 905.28	8 108.19		12 825.89	21 597	8 771.11
冒寨子村	12 768.33	20 795.55	8 027.22		13 321.15	20 922.89	7 601.74
李记沟村	13 153.06	19 462.11	6 309.05		13 216.74	19 509.32	6 292.58
红沟梁村	11 798.77	17 354.93	5 556.16		12 699.18	19 304.21	6 605.03
高利乌苏村	11 544.66	17 644.05	6 099.39		11 547.16	17 830.14	6 282.98
苏步井村	11 553.29	16 476.47	4 923.18		11 899.28	17 327	5 427.72
李华台村	11 177.78	17 154.37	5 976.59		11 389.75	17 816.19	6 426.44
芨芨沟村	11 164.35	16 378.25	5 213.90		11 544.62	17 304	5 759.38
硝池子村	10 959.67	16 302.73	5 343.06		10 783.33	17 154.37	6 371.04
北塘新村	9 859.6	17 098.6	7 239.00		10 225	17 562.5	7 337.50
盈德村	9 024.57	14 957.45	5 932.88		9 544.92	15 668.11	6 123.19
惠泽村	10 946.25	16 378.25	5 432.00		11 426.83	17 007.33	5 580.50
裕兴村	10 568.84	17 112.47	6 543.63		10 691.58	17 154.37	6 462.79
平均值	11 500.26	17 942.35	6 442.10		11 958.31	18 794.85	6 836.54
资料来源：实地调研。

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2   增加农村居民机会获得，提升农村居民人力资本水平，缓解机会和能力维度相对贫困

新时期小额信贷增加了弱势农户获取信贷资金、就业培训以及生活权利等方面的机会，降低了机会不平等。2019年底，盐池县通过提供贴息信贷共吸引大学生、农民工等返乡创业主体690户，创办中小企业和经营实体461家，带动2 900余人就业，有效缓解了新时期小额信贷实践中“借款者金融素养缺乏”问题，增加了弱势农户的就业机会。在生活权利方面，信贷资金助力农村地区经济增长，为村集体设施建设提供资金支持与保障。小额信贷资金注入有利于增强弱势群体在住房、饮水、交通等生活权利上的机会平等。盐池县曾记畔村的村支书提到：“在信贷资金支持下，村民们从土坯房住上了砖瓦房，从土路到水泥路通向每家每户，从吃水困难到自来水入户，村里的生活发生了翻天覆地的变化。”此外，“在干中学，在学中干，不断提升个人业务能力”是小额信贷促进借款人能力提升的真实写照。以盐池特色产业体系为依托，通过小额信贷获取资金并参与到生产活动中，提升了信息获取、议价等发展能力。

3   增强农村居民发展信心，缓解主观维度相对贫困

表  5  借款户物质生活及主观感知转变

农户	物质生活转变	主观感知转变
曾记畔村王某	过去住在破窑洞里，通过“631”信用评级获得了贷款后，家庭滩羊存栏量达210余只，年出栏量150余只，年收入达15万元，搬进了新瓦房，买了车，还给儿子在县城买了房。	过去亲戚朋友听说要借钱养羊，都不愿意提供担保，感到无人支持，很无奈。如今在信贷支持下，通过自己的努力实现了生活水平的飞跃，感觉很自豪。
曾记畔村鲁某	过去从事种植业，靠天吃饭，参与丰鑫裕种养合作社后，用5万元小额信贷资金购买滩羊，并不断扩大养殖规模，目前养殖滩羊300多只，年收入达18万元。	过去“靠天吃饭”收入不稳定，没有安全感，如今在村里摘掉了贫困户帽子，腰包鼓了起来，腰杆子硬了起来，生活信心足了起来。在村里帮扶政策的号召下，通过自己的努力，日子越来越幸福、有滋有味。
马儿庄村薛某	过去想从事滩羊养殖，缺资金，受到60岁以上年龄制约，贷不到款。放宽60岁以上农户借贷后，成功在农商行贷到5万元，目前滩羊养殖规模扩大到200只。	过去因为年龄限制，贷不到款，心里着急，顺利获得借贷后，虽上年纪，但老当益壮，通过实干脱贫致富，发自心底感到高兴。
资料来源：实地调研。

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新时期小额信贷提高弱势群体发展信心与幸福感，降低其主观相对剥夺感。弱势农户依托信贷支持从事滩羊养殖、杂粮种植等生产经营活动，生活水平逐渐提高，发展信心不断增强，社会关系更为稳定，与其他农户差距不断缩小，在村里生活的幸福感与归属感更强，从而减轻了主观相对剥夺感。

四.   结论与政策建议

2020年后，脱贫地区工作任务由消除绝对贫困转向巩固拓展脱贫攻坚成果，缓解相对贫困。本文从理论上探讨了新时期小额信贷的管理制度改革与服务方式创新对相对贫困的影响，并基于宁夏回族自治区盐池县的数据进行了案例分析。研究发现：继续坚持小额信贷仍面临着利率补贴带来的“过度需求”“财务难以可持续”和“借款者金融素养缺乏”等问题，而新时期小额信贷通过管理制度改革和服务方式创新化解了现实困境。一方面，转变支持对象和规范贷款用途有助于解决“过度需求”“借款者金融素养缺乏”问题，坚持“户贷户用”有助于实现“既授人以鱼又授人以渔”，同时贷款利率市场化和放宽贷款金额限制有助于化解“财务难以可持续”难题，增加信贷可得，缓解多维相对贫困。另一方面，借助数字技术，通过数字化服务方式部分缓解“财务难以可持续”难题，提升服务质量，增强信贷供给，优化风险管理，促进相对贫困治理。在实践中，盐池县通过开展“631”评级授信和“四信”评定、建立整村授信数据库、实施网格化管理和动态监测、建立量化考核奖惩机制、推行“2+X”菜单式保险和“1+4+X”特色优势产业体系等创新举措，落实好新时期小额信贷在支持对象、贷款金额、贷款利率、贷款用途等方面的要求，实现了“应贷尽贷”，确保了脱贫户及边缘易致贫户能“贷得到”“用得好”“还得上”小额信贷，促进了收入增长、能力提高、机会获取增加以及主观幸福感提升，发挥了治理相对贫困的积极作用。

因此，在中国进入全面推进乡村振兴的时期，未来应该继续坚持新时期小额信贷，促进相对贫困治理，扎实推动共同富裕。第一，随着农村经济社会条件及农村金融的发展完善，新时期小额信贷应降低财政依赖，从政府强干预转变为适度干预，通过逐步适度推行利率市场化改革(贷款市场报价利率)实现财务可持续。第二，通过精细化管理提高贷款的瞄准精度，结合当地特色优势产业提升资金使用效率，利用动态监测和网格管理防范风险，从而促进相对贫困治理。第三，继续加强偏远地区数字基础设施建设，缩小“数字鸿沟”，在此基础上充分利用数字技术优化小额信贷服务，拓宽服务范围，降低服务成本，提升风险控制能力。第四，应注意不同地区及弱势群体的差异化特征，根据相对贫困的不同程度与不同成因，因地制宜地实施新时期小额信贷。

中国已进入全面建成小康社会的新时期，“过渡期”结束后，小额信贷发展可能会再次面临环境和目标的调整，实现新时期小额信贷由“短期”到“长期”的制度性转变，继续发挥其在支持弱势群体发展中不可替代的作用，值得未来进一步关注研究。

① 数据来源：中华人民共和国中央人民政府网，https://www.gov.cn/xinwen/2023-03/22/content_5747751.htm, 访问日期：2023年9月15日。

② 根据《关于深入扎实做好过渡期脱贫人口小额信贷工作的通知》的具体规定，1年期(含)以下贷款利率不超过1年期LPR，1年期至3年期(含)贷款利率不超过5年期以上LPR。

③ 《关于深入扎实做好过渡期脱贫人口小额信贷工作的通知》提出，“适当提高不良贷款容忍度，对脱贫人口小额信贷不良率高于银行机构各项贷款不良率目标3个百分点以内的，不作为监管部门监管评价和银行机构内部考核评价扣分因素”，这一要求也在一定程度上印证了该说法。

④ 原国务院扶贫办将盐池精准金融扶贫经验称为“盐池模式”。

⑤ 针对评级授信中“D”级失信农户，按照“因人施策、分类释放、实时评级”的原则实施“信用重建”，通过复审复核筛选出非恶意造成失信的农户，在其清偿本息后退出失信惩戒名单。

⑥ 有效户数：指单户中至少包含一名18—65周岁、身体健康、有劳动能力的农户；已结婚但未独立分户的；虽未结婚但已创业或有创业计划的新生代农户，如其遵纪守法且信用良好，则可单独参与评级授信。

⑦ 六个信用等级包括：特优、优秀、良好、较好、一般、观察。

⑧ 数据来源：《书记视窗|王海宁：扎实做好金融帮扶工作持续促进脱贫群众增收》，宁夏回族自治区乡村振兴局网站，http://xczxj.nx.gov.cn/xwzx/mtbd/202212/t20221228_3898878.html，访问日期：2023年9月15日。

⑨ 数据来源：宁夏回族自治区乡村振兴局网站，http://xczxj.nx.gov.cn/xwzx/mtbd/202212/t20221228_3898878.html，访问日期：2023年9月15日。

⑩ 资料来源：盐池县2022年《国民经济和社会发展统计公报》和《盐池县国民经济和社会发展计划执行情况及2023年国民经济和社会发展计划草案的报告》。