一.   问题的提出

世界高等教育格局充满复杂性与竞争性，对一流大学的追求成为许多国家提升高等教育质量及竞争力的政策之选。一流大学作为国家之间高等教育竞争的重要标尺，既是质量层面的竞争，也是地位层面的竞争^[1]。同时，高等教育对提高国家综合实力的重要性已成共识。世界各国均把办好大学、培养人才作为实现国家发展、增强综合国力的战略举措^[2]。“竞争力”与“集中投资”一直是亚洲“后发外生型”现代化国家高等教育决策的两大原则。中国政府怀着实现教育现代化、建设高等教育强国的宏伟愿景，一直采取集中投资战略，先后实施重点大学、“211工程”“985工程”以及“世界一流大学和一流学科”(以下简称“双一流”)建设发展战略，持续拉近中国大学与世界一流大学的距离。本文将这一系列重点发展战略视为中国特有的促进大学质量和水平提升的制度，该制度表现为一套由政策法规组成的正式规则，据此调整高等学校资源配置的结构和方式，这些政策法规发生、发展和变迁的逻辑即为制度逻辑。

中华人民共和国成立之初，中央政府为培育国家建设急需的高级专门人才，借鉴苏联模式，开始实施集中有限资源办重点大学的战略。1954年，高等教育部指定6所大学为全国重点高校。1959年，中共中央指定16所大学为全国重点高校。1960年，《中共中央关于增加全国重点高等学校的决定》颁布，全国重点高校数量增加到64所。1963年底，全国重点高校数增至69所。改革开放以来，中央政府更加意识到追赶世界一流大学的迫切需要，出台了一系列提升中国大学水平、建设一流大学的战略。大量证据表明，中国一流大学建设的系列国家战略行之有效，在科学研究和人才培养上产生了积极效应，引起了世界上越来越多国家的关注，甚至被韩国、德国等发达国家所效仿^[3]。

然而，放眼全球，中国建设之中的一流大学仍与世界上最负盛名的一流大学之间存在差距，尤其在“软实力”方面，包括管理体制、科研组织和文化创新^[4]，暴露出发展战略存在的不足。一方面，过去的资源高度集中于“211工程”和“985工程”的百余所大学，导致了(中央)资源支配权与(地方)有效信息分离，削弱了地方政府解决实际问题的能力，引发了诸如高校阶层固化、同质化等弊端^[5]; 另一方面，随着地方经济社会发展对人才和技术的需求增强，地方政府加大扶持力度，地方大学日渐崛起，引起了“211工程”和“985工程”的存废之争，开放竞争的动态机制已然成为制度演变的方向^[6]。鉴于此，“双一流”建设作为国家战略应运而生。自2015年起，在国务院印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》等多项政策的指导下，“双一流”战略将一流学科与一流大学并重，设置“能上能下”的开放竞争机制以打破“终身制”的桎梏，给予地方大学通过优势学科持续建设实现一流学科突破的机会，促使地方政府和地方大学跃跃欲试，设定目标，汇聚资源，主动作为，制定本省(自治区、直辖市)的“双一流”方案，积极参与“双一流”战略的博弈，地方高等教育逐渐形成你追我赶、力争上游的崭新局面。

中央政府始终致力于根据国家发展战略设计高等教育发展目标，遵循围绕发展大局、突出战略重点的资源分配原则。“双一流”战略的理路有待学术界进一步研究。“双一流”建设的制度逻辑是什么？何为导致政府和大学行为发生变化的内在动力？各参与主体之间如何博弈并维系(创新)制度？对这些问题的回答有助于深入认识“双一流”建设的政策特征与战略价值。为此，本研究基于既有文献、政策文本和统计数据，从博弈论的角度进行制度分析，探究我国“双一流”战略的制度逻辑，探讨地方政府之间、大学之间的博弈动机及其实践价值。本研究对如何持续创新“双一流”机制，优化资源配置，提高一流大学和一流学科建设水平具有重要理论价值和现实意义。

二.   理论框架

博弈论是研究人类行为的跨学科方法，常被应用于分析涉及多个参与者为实现利益最大化而进行相互依赖的战略性互动^[7]。这些参与者在做出决策时考虑自身的利益与偏好，寻求与其他参与者之间可能的合作点。在“双一流”建设中，中央政府与地方政府利益取向存在差异，导致了中央政府与地方政府有各自的主观博弈模型。这种客观上的不平衡，决定了中央政府与地方政府之间、地方政府与地方政府之间、大学与大学之间不可避免地存在竞争与博弈。本研究采用经典博弈论和主观博弈论作为构建动态解释框架(详见图 1)的理论基础，既考虑到外生环境变化对推动新博弈产生与制度创新的作用，又认识到各利益相关主体之间内部博弈的演化，以便阐释从重点大学政策的身份固化到“双一流”建设的开放竞争过程中的制度演化逻辑。

图  1  博弈论下的制度创新动态解释框架

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该框架由外循环(实线)与内循环(虚线)动态组合而成，其中外循环主要结合经典博弈论考察由外生环境变化引起的资源增量及其导致的制度创新。本研究的解释框架始于外生环境的变化，它是制度创新的必要条件, 也是进行博弈分析的前提^[8]。

外生环境变化彰显着高等教育政策的决策逻辑。高等教育政策被视为国家在教育领域采取行动的重要指南，是政策制定者根据所收集的多种信息来源，结合国家发展战略的愿景，形成新的认知，并做出理性的、有益的选择。“双一流”建设被视为国家发展战略的重要组成部分，是决策者参考各类信息后，包括经济和政治背景、地方与国际高等教育现状、可用于发展高等教育的各类资源以及早期建设的成果与经验等，意识到必须进行决策调整，以缓解前一建设阶段存在的问题，如中国高等教育“大而不强”、大学地位固化、缺乏竞争、同质化发展等^[9]。结合中国高等教育“建成一批世界一流大学和一流学科，到2050年实现高等教育强国”的目标，政策制定者期望“双一流”建设不仅能改进过去的问题，更要扎根中国大地，坚持走集中投资的道路，建设具有中国特色的世界一流大学。在国家顶层设计下，外生环境的变化为资源获取与分配开辟了新路径，打破了原有制度的平衡状态。为了内化增量资源，需重组增量资源分配的竞争性制度安排，激发博弈参与者的动机，以实现新的制度均衡。以“双一流”建设为例，外生环境的变化源于中央政府权力下放，地方政府由原本的“袖手旁观”向“挺身而出”的状态转变，加大向地方大学的资源投入，打破原有的结构均衡，形成增量资源。为竞争新的高等教育增量资源，以地方政府的强烈带动为枢纽，地方大学产生了参与博弈的动机。随着增量资源的产生，新的资源配置方式开始重组，在互动中逐渐实现制度创新。因此，相较于以往的一流大学建设，“双一流”建设提供的资源支持更为广泛，更加注重管理战略调整，并要求地方政府和大学更多地参与到实施过程中。

内循环是基于主观博弈论解释由外生环境变化影响博弈参与者的认知及其主观博弈模型改变的过程。道格拉斯·诺斯(Douglass C.North)认为，主观博弈论是以人类社会的复杂性和参与者的异质性为前提来分析制度的^[10]。它意味着博弈参与者都拥有各自的主观博弈模型，导致其认知上存在差异。外生环境的变化使博弈规则随之转变，新的博弈规则约束着参与者的策略与互动。此外，主观博弈模型意味着博弈参与者对制度存在个人的、有限的理解^[11]。鉴于此，各方博弈参与者需要通过对新规则的学习，改变其原有观念与认知，演化出新的主观博弈模型。在“双一流”建设的过程中，地方政府与大学在理解与学习博弈规则中产生了新的认知，即看到了开放竞争机制带来新的可能性，主观上增加了地方政府参与博弈的意愿，行动上带动着资源增量和资源结构优化与重组。再者，博弈不仅发生在地方政府层面，资源增量涌现打破了“211工程”和“985工程”固化的局面，地方大学之间原有的“阶层”观念受到强烈冲击，而高校内部更是开启了优势学科之间资源竞争的新局面，各方博弈参与者之间的竞争交互进行，有助于“双一流”建设水平的提升。

在新的博弈规则下，当各方参与者建构具有共同认知的主观博弈模型后，原有的结构被削弱，一种阶段性的均衡状态将会形成，被称为“刻点均衡”，并在主观博弈模型的不断强化中实现制度创新。同时，新的均衡状态也会反作用于外生环境，在外生环境产生新的资源增量或分配方式之前将维持平衡状态，反之则产生进一步的制度创新，其本质是一个“均衡—非均衡—均衡”的过程。第一轮“双一流”建设结束后，原有均衡状态被打破，“双一流”内部调整和地方大学一批优势学科入围一流学科，又逐步产生新的阶段性均衡。阶段性均衡的背后是资源的重配与优化。具体来说，地方政府和地方大学审时度势，调整制度安排，创新资源配置规则，将资源投入到更有可能入选一流学科的优势学科建设上。可见，制度创新是外生变化与内部博弈叠加效应的结果。

三.   “双一流”建设制度逻辑的演变

一   外生环境变化为“双一流”战略的诞生提供了动力

制度变革依赖于现有制度内的“裂痕”，使得特定群体有可能获得资源再分配的机会。“211工程”和“985工程”设计与实施过程中留下的“裂痕”表现为缺乏竞争性和身份固化，成为“双一流”诞生的催化剂。一方面，相较于地方普通院校，“211工程”和“985工程”高校更易获取政府和社会资源，削弱普通高校发展动力^[12]；另一方面，稳固的身份使“211工程”和“985工程”高校可能缺乏危机意识和竞争动力。3个全球大学排行榜10余年的数据显示(如表 1所示)，中国大学在2010—2022年位于前1 000名的数量总体呈上升趋势。然而，在“211工程”和“985工程”后期(2010—2015年)，中国的世界一流大学数量增长相对缓慢，非“211工程”“985工程”高校甚至未能上榜。尽管世界排名的价值存在争议^[13]，但它的确是衡量质量和比较水平的显性指标。因此，“双一流”建设的目标是打破身份固化，激发竞争活力，使单轨运行的“211工程”和“985工程”转变为双轨运行的“双一流”制度设计，调动地方政府和地方大学的积极性。“双一流”建设的战略调整，给予办学基础较好的地方大学获得进入“一流学科”建设的机会，地方政府和一批水平较高的地方大学都看到“双一流”蕴含着新的可能性，进而积极行动、出台政策、投入资源、参与竞争。

表  1  2010—2022年中国(除港澳台地区)高校在全球3大排行榜中上榜数量变化(所)

年份	QS世界大学排名			世界大学学术排名			泰晤士高等教育世界大学排名
	总数	非“211”和“985”院校数量		总数	非“211”和“985”院校数量		总数	非“211”和“985”院校数量
	前1 000			前500			前400
2010	10	0		22	0		/	/
2011	20	0		23	0		9	0
2012	23	0		28	1		10	0
2013	23	0		28	1		10	0
2014	27	0		32	3		10	0
2015	25	0		32	3		11	0
	前1 000
2016	30	0		43	4		37	3
2017	33	0		91	20		52	7
2018	39	0		123	38		60	7
2019	40	0		133	41		64	12
2020	42	2		145	54		70	13
2021	51	2		157	63		75	16
2022	53	2		163	69		72	18
数据来源：由作者在各排行榜官网统计整理所得。

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首先，中央政府政策目标的转变为资源的重组与分配提供了可能性。上述“裂痕”使决策者意识到需要形成全新机制来缓解当前问题。为了打破高校身份固化和解决发展动力不足的问题，“双一流”的动态调整机制应运而生。进入“双一流”资助名单的高校须接受每5年一轮的评估，并根据评估结果，动态调整和确定下一轮资助高校名单。中央政府将“双一流”建设作为政府治理的重要组成部分，同时，地方政府也出台配套政策，将推进地方大学进入“双一流”建设行列作为政府治理的目标，以提升本地区声誉、吸引人才和促进经济发展。经过第一轮“双一流”建设(2016—2020年)，各大学在竞争中取得了显著进步。例如，2015年之前，非“211工程”“985工程”大学在国际排行榜中踪影难寻，但2022年，一些地方院校也开始在国际舞台上崭露头角(见表 1)。由此可见，“双一流”建设的确是中国高校应对外部环境变化的有效战略。

其次，随着竞争环境的动态化和资源再分配机会的来临，决策者在深化“双一流”建设的基础上，引入一流学科作为进一步提升世界一流大学竞争力的有效手段。这是一项富有中国特色的制度创新，彰显了中国式高等教育现代化的本土优势。世界一流大学的概念浓缩在“211工程”和“985工程”之中，但同时也在不知不觉中模糊了高等学校之间的差异性，使多样性与同质化的矛盾更为紧张。鉴于此，“双一流”制度设计开辟了一条新的竞争赛道，鼓励高校以学科为抓手，突显自己的优势学科，而非所有高校皆追求全面发展的传统轨迹。根据2022年公布的第二轮“双一流”建设高校及建设学科名单，共有147所高校的509个学科入选，而新增的7所“一流学科”高校均为地方大学^[14]。这意味着，新一轮以学科建设为基础的导向淡化了高校身份，并引导发展水平不同的高校在各自独特和具有优势的领域走向世界一流。

最后，新的制度安排可能改变高校竞争中所获取资源的结构，从而导致资源配置格局的改变。“211工程”和“985工程”采用来自中央政府的集中计划分配模式，这是其最重要的资金来源。在“双一流”建设实施之前，中央政府的财政拨款大部分集中在“985工程”的39所高校；“211工程”高校的财政支持主要由省级政府提供，中央财政拨款相对较少；而不属于这两个项目的大学获得的资源更是少得多。如表 2所示，各类院校的科研经费总量和财政拨款比例存在明显差异。有学者统计指出，2009—2013年，“211工程”和“985工程”中的116所大学获得了超过72%的政府研究经费，而其余约2 000所大学则分享剩下的28%^[15]。这种不平衡状况持续下去，必将加剧大学之间的发展差距，消解大学的活力。

表  2  2013年全国各类院校中研究经费排名前5的高校及其经费来源

分类	高校	经费总额(十亿)	政府资助比例(%)
“985工程”高校	清华大学	3.93	70.6
	北京大学	2.77	86.5
	浙江大学	3.61	64.6
	上海交通大学	3.11	81.7
	复旦大学	2.55	84.8
“211工程”高校	北京科技大学	1.21	79.8
	南京理工大学	1.08	46.0
	南京航空航天大学	0.88	55.9
	苏州大学	0.85	51.9
	西安电子科技大学	0.79	43.7
非“211工程”“985工程”高校	西南石油大学	0.46	26.1
	成都理工大学	0.46	17.3
	华南农业大学	0.34	20.5
	广东工业大学	0.33	12.8
	山东理工大学	0.31	19.3
数据来源：由作者在教育部官网与各大学官网统计整理所得。

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于是，中央政府试图通过“双一流”战略将资源计划分配模式转变为一种新的资源竞争与合作模式。“双一流”建设的资源分配模式是以政府财政支持为核心的，中央政府、省级政府、中心城市政府和相关机构共同参与，形成政策和资源多元化及多维度的支持，为高校发展提供帮助。在联动投入的同时，通过向地方政府下放财政拨款权，引导地方政府积极向高校投入资源，引发地方政府之间的博弈与竞争。这种竞争源于地方政府和官员在高等教育领域获得资源和认可的愿望，以及借此促进地方经济发展和社会进步的信念。中央政府给予政策和资源的支持也成为地方政府优先考虑“双一流”战略可能带来的额外激励。此外，新资源配置范式的另一个特点是从以高校为基础的财政支持转向以学科为基础的多方资源支撑，强调一流学科建设是一流大学建设的基础，以及一流学科建设对地方大学水平提升的效应。考虑到迈向或进入“双一流”所带来的资源增量收益，各高校在保障正常运行的前提下，优先突出自身学科优势以在多种资源竞争中胜出，从而促进使命的多样化。由此可见，增量资源和多元化资源获取成为大学参与这一竞争的前提条件。“双一流”战略使得中央政府和地方政府之间加强了政策和资源的联系，促使地方政府为取得竞争优势而增加对高校的投入，并实现资源配置的制度创新。

二   参与者主观博弈模型变化是推动“双一流”战略的内核变量

制度变迁过程中的持续变化源于参与者主观博弈模型的变化。外生环境变化所带来的增量资源改变了每个游戏参与者认知的初始条件，促使博弈参与者通过学习新的游戏规则并重新解读周围世界，调整各自的主观博弈模型^[16]。换句话说，当参与者的主观博弈模型受到外部冲击或陷入困境时，一种新的内在制度就会通过创新而逐渐演化，形成一种具有规范力量的共同信念，并得到每个博弈参与者的认可。从这个意义上说，新的制度可以被视为参与者在不断变化的外部环境中经过多次博弈达成的一系列协议的总和，为实现广泛目标奠定基础。制度的内生演变将通过“双一流”建设参与者的博弈模型的变化进行分析。

首先，在追求建设世界一流大学的过程中，博弈参与者如地方政府和地方大学，不可避免地面临来自中央政府的政策压力和同行的竞争压力。为了获取发展资源，相关博弈主体会围绕政策与个人目标修改各自的主观博弈模型，并在一次又一次的博弈中逐渐形成共识，推动制度变革的实现。自中华人民共和国成立以来，我国的世界一流大学建设战略已经历了三次制度变革。每次制度变革都不是瞬间发生的，而是伴随着参与者主观博弈模型的变化以及博弈过程中参与者之间的权责重新配置和重新定位。

第一次制度变革发生在中华人民共和国成立之初，当时的制度不能很好满足培养高级专业人才的需要，因此启动了“重点大学”建设，参与者的认知模式也随之改变。中央政府集中力量发展数量有限的大学，以迅速满足社会需求和提高质量。由于参与者认识到这一时期资源的稀缺性，他们的主观模式优先考虑服从中央政府的制度安排。而政府与高校之间、高校与高校之间的博弈关系是缄默的，集中体现在中央政府主导，这是制度失衡时满足国家潜在利益最大化的一种均衡策略。第二次制度变革是从“重点大学”到“211工程”“985工程”的转变，这是中央政府在世纪之交为提升高等教育整体实力而作出的重大决策。随着外生环境变化——中国经济社会的发展，政府扩大了对高校的投入，参与博弈的高校数量也明显增加，从最早的6所增加到2011年的116所。制度的发展到了一个新的均衡点，这在原有博弈中是不存在的。其间，政府仍主导着制度变革的方向，博弈行为主要发生在“211工程”“985工程”的成员之间。第三次的制度变革是将“211工程”“985工程”统筹到新的”双一流”建设之中，扩大了参与博弈的群体，带动非“211工程”“985工程”高校、地方政府和市场的参与，博弈趋向开放竞争，打开多方参与者的博弈空间。新一轮的制度变革弱化了原有结构，从一元走向多元，推动了教育资源的广泛聚集和有效辐射。

其次，主观博弈模型的变化基于参与者对博弈规则的学习。学习博弈规则增加了参与者现有的信息和知识，演化了新的主观博弈模型，加快了制度变迁的步伐。当外生环境发生变化时，大学的发展规则也随之改变。在追求建设世界一流大学的过程中，制度变迁是参与者积累经验、不断学习新博弈规则的结果。当中央政府通过信息反馈认识到引入地方政府的参与能够释放地方高等教育发展的活力并激活增量资源时，制度将朝这个方向进行重组，从而产生制度变革和创新。基于新的博弈规则，地方政府掀起大力支持地方院校的浪潮，地方大学因而获得比以往更多的资源优势与博弈机会。通过比较表 2和表 3呈现的数据可以发现，各类型高校所获得的总资助金额显著增加，形成世界一流大学建设的有力保障。高校的发展依赖于经费的投入，“双一流”建设的资源配置新规则动摇了资源集中的固化状态，地方政府之间的博弈与经费支撑使部分地方大学的经费预算大幅扩张。在全国预算资金排名前100位中就有11所非“211工程”“985工程”的地方大学，可见“双一流”建设的辐射能力和资源效应是显著的。特别值得注意的是，第二轮“双一流”建设名单中共有建设高校147所，其中，新入选的7所高校均为地方大学(山西大学、南京医科大学、湘潭大学、华南农业大学、广州医科大学、南方科技大学、上海科技大学)，广东占有3席，这与广东未雨绸缪地在2015年启动“高水平大学”建设计划密切相关，充分显示出地方政府和地方大学在新的制度博弈中取得的显著成效。可见，“双一流”战略意味着围绕高等教育发展的地方政府间的新一轮锦标赛和地方大学间竞争的开始，它将重心转向具备博弈竞争力的地方政府，并通过新的财政分配模式和博弈规则重塑每个参与者的认知模型和发展路径。

表  3  2021年“双一流”建设大学与地方大学类别中经费预算排名前5的高校

分类	高校	经费预算排名	地点	经费总额 (十亿)	“211工程”或“985工程”高校
一流大学	清华大学	1	北京	31.73	985
	浙江大学	2	浙江	22.82	985
	北京大学	3	北京	22.13	985
	中山大学	4	广东	19.86	985
	上海交通大学	5	上海	17.57	985
一流学科	北京协和医学院	27	北京	7.53	否
	南京航空航天大学	32	江苏	6.61	211
	武汉理工大学	34	湖北	6.09	211
	北京交通大学	38	北京	5.59	211
	北京科技大学	39	北京	5.45	211
地方大学	深圳大学	26	广东	7.53	否
	广州大学	53	广东	4.07	否
	南方科技大学(“双一流”建设名单)	54	广东	4.07	否
	浙江工业大学	59	浙江	3.68	否
	扬州大学	78	江苏	2.74	否
数据来源：由作者在各大学官网统计整理所得。

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最后，制度变革速度取决于博弈参与者信息与知识获取的速度。演化博弈论和主观博弈论的制度分析强调，博弈参与者的有限理性和掌握博弈规则的不对称性对决策所造成的影响^[17]。也就是说，学习过程是渐进的，各博弈参与者的学习步伐是不一致的，因而决策时间和方式存在差异。如果学习过程停滞不前，信息和知识的获取也相应停滞，从而延缓制度变革。当中央政府颁布了“双一流”建设的政策后，作为博弈参与者的地方政府紧随其后，相继出台了回应“双一流”建设实施的相关文件。然而，各地方政府学习规则的速度和财政能力存在差异，影响制度变革的速度和效率。有学者通过评估24个地区的地方“双一流”文件发现，地方政府学习新规则的速度大致分为三类：第一类为“先行一步”的东部经济发达地区，包括上海、广东和浙江等，这部分地区出台的地方政策与国家政策几乎同时发布，为其他省市制定方案提供了宝贵参考；第二类是“快速反应”的中部地区，如河南、江苏和河北等，这些地区平均用时221天制定地方方案，以期能在“双一流”建设中抢占先机；第三类则属于“反应缓慢”的地区，它们平均用时478天出台地方具体方案，影响着制度变革与地方大学发展的速度^[18]。

四.   结论与讨论

基于博弈论的制度变迁动态框架，讨论了“双一流”建设战略从身份固化走向开放竞争的制度演变逻辑，揭示了新的制度设计如何从原有的中央主导、追求世界一流大学的“单轨”运行向中央与地方联动、追求世界一流大学与一流学科的“双轨”运行转变，极大地提升了利益相关者的积极性和参与度。这既是外生环境变化产生的增量资源与参与者主观博弈模型变化交汇的结果，也是地方政府参与博弈竞争为地方大学提供强有力支撑的结果，还是中国建设一流大学制度创新的结果。

本研究的解释框架揭示了复杂现象背后的动机与逻辑，并从博弈角度洞察高校、地方、区域和国家之间的互动模式，可为其他政策研究提供理论依据。具体而言，经济发展、政治目标和制度安排的更新、发展与迭代，产生了资源增量，也对高等教育提出了新要求，成为“双一流”建设动态竞争机制的重要推力，以期最大程度减少原有制度造成的身份固化和动力弱化，引导和激励各高校在其独特和优势领域迈向世界一流水平。同时，外生环境变化也为地方政府和地方大学等博弈参与者带来了额外的资源和新的规则，改变了他们的认知模型，由此孕育出与地方政府联动的资源分配模式。随着参与者的主观博弈模型在新的竞争与赛道中逐渐形成共识，内生性的制度变迁力量推动着高等教育制度的持续创新。

首轮建设成果(2016—2020年)表明，“双一流”战略确实激发了中国高等学校之间的竞争，并产生了积极的预期成果，如拓宽资金渠道、增加经费投入、提升大学排名、增加研究出版物、促进高校特色发展与提高国际声誉等^[19]。地方官员的激励和政府治理在世界一流大学的建设中起到了关键作用。通过地方政府竞争、资源配置和政策导向，追求“双一流”建设中的优异表现已成为政府和大学的共同目标。然而，制度变迁的过程不可避免地会出现路径依赖或产生新的障碍，“双一流”战略的演化与实施过程也应充分意识到外部治理结构和内部博弈参与者之间的关系所带来的矛盾与新的挑战。

一方面，大学排名与论文发表数量的提升与资源投入密切相关。决策者通过“双一流”建设旨在缓解开放竞争的动态机制背后的资源配置失衡问题。然而，这些外部治理措施的功能是有限的。由于地方政府参与博弈，区域经济不平衡势必会扩大高校之间的差距，在办学资源和高层次人才方面产生虹吸效应^[20]。例如，由于持续的排名热潮以及将中国大学建成世界一流大学的雄心，决策者出台了一系列计划引进国外人才或具有世界顶尖大学学位的中国学者。地方政府为这类人才提供优厚的薪酬待遇，通过提升科研项目与学术出版的数量和质量以增强地方大学的竞争力，这种战略尤其在发达地区被广泛运用。然而，一定时期国内人才的存量是既定的，由地方政府推动的优先发展计划与增量资源的倾斜将加剧中国优秀人才向发达地区集聚，欠发达地区人才进一步流失。因此，在“双一流”建设将更多地方大学推向世界一流之际，也需关注大学之间因受资助差异而产生的差距扩大现象，加剧了地区间高等教育发展的不平衡。如何处理“双一流”建设的集聚性与高等教育体系的均衡性之间的矛盾是未来持续优化制度的方向。

另一方面，“双一流”战略的动态调整机制在一定程度上促进了多样化进程。多数大学将自身发展与地方发展相联系，但在新的博弈规则下，不仅高校之间面临着“双一流”建设有限席位的竞争，高校内部也存在着资源向优势学科集聚所引发的其他学科发展困境。在“双一流”建设背景下，“非一流学科”面临着来自校内与校外的双重压力与多重逆境，如人力、物力、声誉等资源皆相对缺乏，将会导致这些学科产生被边缘化或撤并的危机^[21]。如何优化高校学科生态的平衡，既要发挥“一流学科”引领作用，加强跨学科平台建设与交流合作，又要引导“非一流学科”尊重学科发展规律，审时度势，摆脱单纯的政府与学校资源依赖，积极调整战略，拓宽校友、企业、社会团体等资源供给源，在困境中寻求生长点，是未来“双一流”建设进程中的重要挑战。

诚然，一项制度的不完美并不能否定其可行性和有效性。“211工程”“985工程”到“双一流”等系列战略取得的成就，证明了优先发展战略在中国国情下是行之有效的，体现了集中力量办大事的制度优势。与学术共同体或市场驱动的发展逻辑相比，上述具有中国特色的制度逻辑似乎更为有效与适切，因为它能够在政府干预下实现强有力的项目实施、有效的资源配置以及对外部环境变化和需求的及时响应。在可预见的未来，利用增量资源促进大学间的竞争似乎是上佳策略，这也是一些先进国家的一流大学蓬勃发展的历史经验。

习近平总书记多次强调，扎根中国大地办高等教育同建设世界一流大学是统一的，只有扎根中国才能更好走向世界。在吸收世界先进办学经验的同时，创造具有中国特色的一流大学与高校文化，是“双一流”建设实践的重要方向。具有中国特色的“大学发展与国家治理紧密结合”的制度逻辑也可能会影响其他发展中国家或新兴经济体的高等教育发展与治理，并有可能成为一种新模式。此外，发达国家的一流大学从未如人们想象般存在于大学自治与学术自由的真空状态之中，政府参与大学治理已成为发达国家的社会共识，如美国的公立研究型大学早已越来越受到州政府和地方政府的制约^[22]。因此，传统的世界一流大学也面临着如何在未来发展中协调和平衡国家意志、政府角色和社会需求的博弈，而中国经验或许可以作为一个建设性的经验模板。

此外，在第二轮“双一流”建设的动态机制下，学科评估结果与一流学科遴选的非对称性，即一些在学科评估中并非最顶尖(A⁺)的基础学科或中国相对薄弱学科入选了一流学科名单，如宁波大学的力学、西南大学的生物学、海南大学的作物学和南方科技大学的数学等。这种现象背后揭示了一种深层次的新的博弈方向——“双一流”建设战略引发的竞争不仅依据国内大学之间的学科排名，更应与世界一流学科比肩。一些基础学科和新兴学科或许在国内学科评估中排位并非最高，但当它们能与国际上的同行相媲美，或在国际前沿方阵中拥有话语权时，便能成为国家的战略性学科并获得资源的倾斜，乃至入选一流学科。因此可以预见，第二轮“双一流”建设成效的评估和第三轮“双一流”学科遴选标准将发生微调，以实现进一步的战略优化，给予地方大学与新兴学科更多的机会，在资源配置上坚持以国家战略需求与国际前沿相结合的导向，把博弈的视野拓展至国际舞台。

面向未来，如何使中国高等教育体系更加完备并实现高质量发展仍是一项艰巨的任务。“双一流”建设致力于遴选出一些中国顶尖大学和一批高水平学科使其跻身世界一流大学行列，这意味着要平衡好央地关系、府学关系、立德树人与知识创新的关系，要致力于塑造大学文化、提升治理能力与实现制度创新。这些始终是决策者在制定与调整国家战略时需要考虑的因素，以助力教育强国建设和实现世界最大规模高等教育体系现代化的最终目标。