随着脱贫减贫工作的胜利收官，如何夯实脱贫成果防止返贫是当下面临的主要挑战之一。2020中央一号文件明确指出要“巩固脱贫成果防止返贫”^[1]。教育作为扶贫的重要内容和实施路径，对实现贫困人口可持续发展具有基础性和战略性作用。本研究考察脱贫巩固阶段教育扶贫政策的执行情况与困境突破，为确保脱贫效果的可持续性、有效阻止返贫、建立解决贫困的教育长效机制提供政策思路。

一.   中国教育扶贫政策的演变

早在新中国成立初期，中国就开展了形式多样的、广泛意义上的教育扶贫运动，如农村扫盲、农民短期技能培训等。1984年，中共中央、国务院印发《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，提出要重视贫困地区的教育问题，增加智力投资，有计划地发展和普及初等教育，重点发展农业职业教育^[2]。这是中国政府文件中第一次明确提出把发展教育作为摆脱贫困的重要手段之一。随着《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000年)》等一系列扶贫政策文件的出台，中国教育扶贫的工作重心围绕推进贫困地区教育改革、基本普及初等教育和积极扫除青壮年文盲展开，力图从面上改变贫困地区落后的教育状况。到2000年联合国发布《千年宣言》时，中国文盲率从建国初期的80%左右下降至4.08%^[3]，全国普及九年义务教育的地区人口覆盖率达到85%，青壮年文盲率降至5%以下^[4]，如期实现“基本普及义务教育”的目标。2001年，国务院印发《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》，文件提出进一步加强基础教育，普遍提高贫困人口的受教育程度^[5]。至2012年，学前教育毛入园率达64.5%，小学学龄儿童净入学率达99.85%，初中阶段毛入学率达102.1%，基础教育普及程度进一步提高^[6]。

随着扶贫事业向纵深发展，中国城乡发展不平衡和乡村发展不充分的问题凸显，深度贫困地区、边缘特殊群体逐渐成为扶贫工作的关键对象。2013年11月，习近平总书记在湖南湘西考察时提出“精准扶贫”理念。随后，中共中央办公厅在《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》中明确“建立精准扶贫工作机制”的要求，并将教育扶贫纳入扶贫开发重点工作^[7]。教育扶贫作为国家扶贫政策的有机组成部分，通过驻村(社区)干部入村及帮扶干部与贫困户结对，改变了以往“大水漫灌”式扶贫方式，进入了扶贫“精准化”阶段。中国教育扶贫政策目标逐步由实现兜底性扫盲和普惠性普及，扩展到关注个体的教育机会公平与教育质量均衡；教育扶贫政策对象重心下移，逐步由县(区)、乡(镇)下沉到户。

根据中央的战略部署，到2020年底中国全面打赢脱贫攻坚战，全面建成小康社会。从2016年开始，各地区逐步以村(社区)为单位在教育、住房、生活条件等指标上达到脱贫标准并通过考核验收，先后进入脱贫巩固阶段。针对现行标准下已脱贫的连片深度贫困地区和特殊贫困群体，如何科学评估“精准扶贫”以来教育扶贫政策的执行情况和实施困境，并据此探索建立后脱贫时代教育扶贫长效机制是本研究探讨的问题。

二.   研究设计与取样逻辑

精准扶贫重在打通脱贫攻坚“最后一公里”，关键在于到村(社区)、到户、到人。村(社区)作为政策执行的末梢单元，是政策到户、到人的关键所在。教育扶贫作为“五个一批”脱贫措施的重要组成部分，与产业扶贫、搬迁扶贫等其他脱贫工作同部署、同考核。教育扶贫政策到户采用的是“政府—村(社区)—家庭”路径。基于此事实，本研究选择以最基层的村(社区)为单位开展，从基层政策执行者和政策服务对象的角度考察教育扶贫政策实施的成就和面临的困境。

一   研究设计

质性研究是教育实证研究常用的方法。作为理解政策的手段，它在教育政策研究中被广泛运用，通过微观层面对有代表性个体的深描，阐释并最终理解教育政策赋予的主观意义^[8]，进而分析政策过程中的问题并以质性证据为基础提出政策建议。较之定量研究，质性研究往往能更为细致地展示个体行为的过程，进一步挖掘潜藏于统计数据背后的“动机”^[9]，也更能抓住政策执行及其效果的细节，提供与经验层面更相适的政策建议。因此，本研究选择质性研究方法展开经验调查，聚焦深度贫困地区和特殊贫困群体，以连片特困地区已实现“脱贫摘帽”的村(社区)的基层政策执行者和政策服务对象为研究对象，考察在“脱贫不脱政策”的脱贫巩固阶段，连片特困地区教育扶贫政策实施的现状，主要集中在结对帮扶、学生资助、控辍保学、发展职业教育和继续教育等方面。

二   抽样选择

结合研究问题，本研究采用分层目的抽样，以武陵山区中部Y市七个村(社区)作为研究样本。武陵山区是国家确定的14个连片特困地区之一。Y市作为武陵山区较早脱贫的一批贫困县(市)，各类扶贫工作都走在前列，是其他尚未脱贫县(市)的学习对象，具有典型价值。Y市共有150个村(社区)，其中140个村(社区)存在建档立卡贫困户。样本包括两个城市社区、三个近城村落、两个高山偏远村落(详细资料见表 1)。

表  1  样本村(社区)基本情况(2019年)

名称	人口数	总户数	建档立卡户数	建档立卡户占比/%	村脱贫时间/年	备注
A(社区)	7 526	2 436	9	0.37	非贫困村	城市社区
B(社区)	4 276	1 132	20	1.77	非贫困村	城市社区
C(村)	2 630	642	94	14.6	2017	近城村落
D(村)	1 161	283	67	23.7	2016	近城村落
E(村)	2 533	663	99	14.9	非贫困村	近城村落
F(村)	780	177	30	16.9	2016	高山偏远村落
G(村)	602	142	37	26.1	2017	高山偏远村落
注：如未特别注明，研究资料来源于样本村(社区)的实物资料收集。下表同。

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三   数据收集

本研究考察脱贫巩固阶段教育扶贫政策在贫困户层面的落实情况，以扶贫村(社区)政策执行者和贫困家庭作为资料收集对象开展研究。具体包括：每个样本村(社区)分别抽取一名驻村(社区)扶贫干部、一名村(社区)干部、两户贫困学生家庭；样本村(社区)中所有有残疾儿童的建档立卡户(共三户)；样本村(社区)中所有有控辍贫困儿童的建档立卡户(共四户)。

数据收集包括两个方面：(1)访谈调研。本研究针对驻村(社区)扶贫干部、村(社区)干部、贫困学生家庭、贫困残疾儿童家庭和控辍学生家庭开展深度访谈(访谈对象身份及编码见表 2，三类贫困家庭基本情况见表 3)。通过驻村(社区)扶贫干部和村(社区)干部的访谈重点了解该村(社区)的贫困家庭儿童分布、控辍学生劝学、致富带头人培训、推普脱贫等信息；通过贫困学生家庭和贫困残疾儿童家庭的访谈重点了解其家庭基本情况、享受奖助情况、助学资金使用情况、残疾儿童就学的意愿和困难等信息；通过控辍学生家庭的访谈重点了解辍学原因、家庭对辍学的态度等信息。(2)实物资料收集。包括村(社区)基本情况资料、村级劝学台账、助学奖补发放台账、建档立卡贫困户的扶贫手册等。实物资料和访谈材料相互补充和检验，提高了研究的可靠性。

表  2  访谈对象身份及编码表

取样对象	取样代码
驻村(社区)扶贫干部	A1、B1、C1、D1、E1、F1、G1
村(社区)干部	A2、B2、C2、D2、E2、F2、G2
贫困学生家庭	A3、A4、B3、B4、C3、C4、D3、D4、E3、E4、F3、F4、G3、G4
贫困残疾儿童家庭	E5、E6、F5
控辍学生家庭	D7、E7、E8、G7
注：字母表示村; 数字1表示驻村(社区)扶贫干部，2表示村(社区)干部，3和4表示贫困学生家庭，5和6表示贫困残疾儿童家庭，7和8表示控辍学生家庭。

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表  3  三类贫困家庭基本情况(2019年)

编号	户籍人口数/人	人均年收入/元	儿童年龄/岁	儿童在校情况
A3	2	0.5万左右	17	高中
A4	4	0.9万左右	6/13	幼儿园/初中
B3	3	1.0万左右	10	小学
B4	3	1.0万左右	6	幼儿园
C3	3	0.8万左右	15	初中
C4	4	0.6万左右	9/17	小学/职中
D3	4	0.7万左右	9/13	小学/初中
D4	4	0.7万左右	7/10	小学/小学
E3	5	1.0万左右	14/16	初中/职中
E4	5	0.8万左右	8	小学
F3	4	0.25万左右	12/16	小学/高中
F4	6	1.1万左右	8/16	小学/高中
G3	5	0.8万左右	7/11	幼儿园/小学
G4	6	1.3万左右	17	职中
E5	5	1.0万左右	17	因残疾未上学
E6	5	1.6万左右	8	因残疾未上学
F5	8	1.0万左右	10	因残疾未上学
D7	3	0.4万左右	17	——
E7	4	2.0万左右	17	——
E8	2	0.5万左右	12	小学
G7	4	1.0万左右	18	——
注：家庭收入指家庭成员一年内务工、务农所带来的资金进账，不包括因扶贫而享受的教育、产业等奖补资金。

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三.   脱贫巩固阶段连片特困地区教育扶贫政策执行情况

一   “免”“补”双管齐下，有效减轻贫困家庭教育负担

通过“免”“补”的方式减轻贫困家庭教育负担是当地教育扶贫主要措施之一(详见表 4)。根据Y市人民政府官网资料，该市教育扶贫“免”“补”政策覆盖从幼儿园到大学学段，补助通过银行打卡发放，发放时间大多为每年五月和十月，或新生开学前。学生教育资助政策实现了对贫困家庭学生应补尽补。2019年，样本村(社区)的学生补助金额占当年家庭人均年收入的69.57%，有效地解决了因学致贫问题。

表  4  样本村(社区)学生资助情况(2019年)

编号	家庭在校学生所在学段	适用的免、补政策	补助金额/万元	补助金额占当年家庭人均年收入比重/%
A3	高中	免部分学费，生活费补助	0.40	80
A4	幼儿园/初中	幼儿园免部分学费，都享受生活费补助	0.45	50
B3	小学	生活费补助	0.15	15
B4	幼儿园	免部分学费，生活费补助	0.25	25
C3	初中	生活费补助	0.20	25
C4	小学/职中	职中免学费及雨露计划补助，都享受生活费补助	1.16	193
D3	小学/初中	生活费补助	0.35	50
D4	小学/小学	生活费补助	0.30	43
E3	初中/职中	职中免学费及雨露计划补助，都享受生活费补助	1.05	105
E4	小学	生活费补助	0.15	19
F3	小学/高中	高中免部分学费，都享受生活费补助	0.51	204
F4	小学/高中	高中免部分学费，都享受生活费补助	0.51	46
G3	幼儿园/小学	幼儿园免部分学费，都享受生活费补助	0.40	50
G4	职中	免学费，雨露计划补助，生活费补助	0.90	69
注：免、补政策资料根据Y市人民政府官网(http://www.jishou.gov.cn/zwgk/xzfxxgkml/tzgg/201712/t20171211_844646.html)资料结合访谈数据整理而成。

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对这种资金资助的效果，驻村(社区)干部持肯定态度。“村里人大额支出就是在学生和疾病上，我们村从幼儿园到高中有60名贫困学生，每个学期仅生活费补助，就发放5万多，加上一些费用的免除，因贫上不起学的现象已经不存在了。”(E1)这种“免”和“补”的方式能够直接减少贫困家庭的教育支出，也是贫困家庭感受最直接的扶贫措施。“孩子上学是家里的主要负担，2018年以前有三个学生，每年可获得生活费资助和雨露计划资助8 000元左右。2018年6月，大的毕业后，二女和小儿一个读职校一个读初中，每年也能获得补助5 000多，初中还减免学费。”(E3)

二   政校合力，确保义务教育阶段零辍学

坚决落实义务教育阶段实行的严格零辍学的控辍保学制度，建立“政府—学校”联合劝学机制，保障所有学生顺利完成义务教育。一是提早预防，如多渠道进行《义务教育法》宣传。“给村民宣传法律法条是不行的，我们主要从违法后果上给村民说明不送孩子上学的严重性，我们村口、村内都贴有固定标语(如：不送孩子上学是违法行为！)，出村进村都能看到；建档立卡户都有结对帮扶干部，按要求每年入户走访六次以上，经常宣传政策法规；村里召开代表大会、群众大会时也经常讲。”(C2)据各村走访台账显示，自2014年以来的每学期开学季，Y市乡镇、扶贫后盾单位帮扶干部、学校教师联合村(社区)干部开展“万名干部下基层”大走访行动，重点关注建档立卡户、低保户、留守儿童和心理行为有偏差的学生，确保开学不落一人。二是及时上门劝学。根据各村(社区)劝学台账显示，2017—2018年，样本村(社区)共有四名学生多次辍学，乡镇、村(社区)干部通过电话劝学23次，上门走访劝学11次，到务工地劝学一次。截至2019年6月，其中三名学生已顺利完成义务教育阶段学习。义务教育阶段零辍学要求的执行效果得到了驻村(社区)扶贫干部的肯定，“现在村里小学、初中都没有辍学的，即便是开学前已经去外地打工的孩子，我们也都给劝回学校上课”。(D1)

三   继续教育与技能培训统筹推进，提高贫困人口“造血”能力

积极引导初中或高中毕业未接受进一步教育的学生接受职业技术教育，并对接教育资助体系，使建档立卡贫困家庭学生就读中职学校一律免费；鼓励青年农民、城乡劳动者参与技能培训，对参加继续教育的农村贫困人口给予补贴。“目前国家实施‘一村一大’青年农民培养计划，这是一个很好的提升学历和知识的方式，目前我们村有两人在读，其中一人是建档立卡户, 另一人是村干部。”(E2)“普通话培训活动和致富带头人培训活动每年都会举办，主要是村里青年农民或年轻党员参加学习。”(A2)2015—2019年，样本村(社区)继续教育与技能培训帮扶政策落实情况详见表 5。

表  5  2015—2019年样本村(社区)继续教育与技能培训帮扶政策落实情况

政策名称	“一村一名大学生”计划	普通话推广	致富带头人培训	科技特派员制度
样本村(社区)落实情况	2019年有六名村大在读学生	2018年始，每年各村(社区)集中培训1—2天	2016年始，各村(社区)选派1—2名村民参加为期两周的经营管理和创业技术培训，合计有32名村民参加培训	2015年始，向每村(社区)派驻1—3名科技特派员，不定期下村(社区)开展工作, 目前共有科技特派员17名

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虽然相关工作绩效并不在政府对精准扶贫工作的常规检查范围内，但继续教育与技能培训工作在宣传和落实方面的成效一定程度上得到了受访贫困家庭的肯定。受访的21个家庭中，85.7%的对象表示知晓这些教育与培训政策。由于“一村一大”计划和致富带头人培训项目需要一定的条件且名额有限，受访家庭参与的项目主要是普通话培训。“参加过几次村里的普通话培训活动，是在村部的会议室举行的，请了中学的语文老师来上课。”(F3)

四.   脱贫巩固阶段连片特困地区教育扶贫政策实施的困境

一   缺乏内生动力，贫困家庭教育帮扶依赖度高

扶贫先要扶志，要从思想上淡化“贫困意识”^[10]。调研发现，一些群众主动脱贫意识不强，存在不同程度的“等靠要”思想。一旦政策进入调整期，帮扶干部下沉力度减弱，贫困户如何主动关注教育、自主进行教育决策将成为突出的问题。

一是教育投入靠奖补。脱贫后，对部分贫困家庭的教育帮扶可能会削减，这会影响贫困家庭持续的人力资本投资。从表 4计算可知，教育支出是农村家庭生活消费支出的重要部分。奖补前，样本家庭的平均教育支出占家庭总收入的23%，因学致贫现象突出。奖补后，这一支出平均占比降至约17%，人力资本投入降低，贫困家庭可支配收入有所增长。在扶贫政策的关照下，部分贫困户甚至拒绝“脱贫”。根据政策，贫困户在经过帮扶后，家庭条件好转，达到现行脱贫标准即可按程序脱贫。脱贫申请可由贫困户提出，也可由村里民主评议提出。样本村(社区)脱贫台账显示，截至2019年，七个样本村(社区)共脱贫325户，其中主动申请脱贫的仅十户。究其原因，从教育方面来看，90%以上的受访贫困家庭对脱贫后家庭教育投入来源表示担忧。

二是教育决策靠干部。调研走访发现，贫困户教育奖补申请填报全部依赖帮扶干部，甚至一些家庭子女升学决策都由干部完成，贫困户只最终签名确认。“小张(帮扶干部)很热心，奖补申请都是他弄好的，我自己什么都没管，就是最后签个字。”(B4)而且贫困户对政策信息的了解，几乎全部来源于帮扶干部走访告知，本研究访谈的14户贫困家庭中，有13户表示自己对教育补助政策信息的了解源于帮扶干部的告知，仅有一户会通过村微信群主动了解政策信息，主动获取相关政策信息的贫困家庭仅占7.1%。

出现上述情况的原因可能有三点。一是教育奖补的性质和渠道都较为单一。当下的教育奖补有学费减免、生活费资助、雨露计划等多个项目，但基本都是政策性奖补，执行主体均为政府，受众也以建档立卡贫困户为主，这直接导致了贫困户对政策和身份变化敏感，受自利性驱动不愿失去贫困户的身份。二是结对帮扶的工作方式可能滋生贫困户的依赖心理。2013年以来，中国采取干部与贫困户结对方式，以干部的精准帮扶促进贫困户的精准脱贫，但在执行过程中，精准服务容易异化成“一切包办”，使贫困户滋生依赖心理。另外，“扶志”工作难以量化落实也是原因之一。贫困户脱贫的内生动力没有得到激发，“等靠要”的思想必然滋生。

二   缺乏学习兴趣，农村学生“隐性辍学”凸显

“控辍保学”是教育扶贫的重要指标之一，从政策内涵上看，既包括“控辍”，即防止有辍学倾向的学生辍学及劝返已辍学学生；也包括“保学”，即确保在校学生和劝返学生顺利完成学业。调研发现，在样本地，虽然通过减免和补助政策有效解决了因贫失学问题, 并且通过政校合作劝学基本实现零辍学的目标，但脱贫巩固阶段农村学生受教育状态更多转化为“隐性辍学”。主要表现为：一是短期辍学现象繁发，学生逃离学校几天、一周甚至一个月，被劝学后又回到学校；二是普遍存在学习困难，虽然人在学校，但思想却游离在正常学习范围之外，上课出勤率低，学习成绩差，处于自我放弃的状态。这类学生多数在完成义务教育后立即进入劳动力市场。

此外，调研还发现，样本村(社区)的控辍学生均非因贫导致无法继续学业，“厌学”是主要原因。“现在因贫辍学的都没有了，主要是学生自己确实不想读书，尤其是以前辍学过的学生，在外面混野了，虽然劝回去(学校)，但是根本坐不住，几个星期又跑了，我们又得去劝。”(D2)“孩子在学校也没心思读书，考试成绩都是倒数，本来初二就不想读了，后来被劝回学校读了一年，拿了个初中毕业证，没考上高中也不想读职中就去打工了。”(G7)样本村(社区)共涉及四名控辍学生(详见表 6)，四名控辍学生被多次劝学，虽然当时都成功返校，但其中三名学生完成初中学业后均进入劳动力市场。研究样本显示，初二是农村学生辍学的高峰学段，家庭情况复杂、学习成绩靠后是辍学学生的共同特征。当下义务教育辍学的首因已从“贫困”转为“厌学”，从“被动辍学”变成“主动辍学”，辍学学生被劝回校后仍表现为“人在心不在”的“隐性辍学”状态。

表  6  样本村(社区)涉及的控辍学生情况(2019年)

编号	初次辍学学段	劝学次数	在校时学习成绩	家庭情况	目前状况
D7	初二	11	后1/3	共三人，父母，母亲智力残疾	初中毕业，深圳务工
E7	初二	6	后1/3	共四人，爷爷、父母	初中毕业，温州务工
E8	小学五年级	13	后1/3	共两人，爷爷	小学六年级就读
G7	初二	5	后1/3	共四人且单亲，奶奶、母亲、妹妹	初中毕业，吉首市务工

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农村学校助学主体性发挥不足与教育脱贫考核指标设计不完善是出现上述情况的主要原因。一方面，教育精准扶贫的政策执行主体主要在基层政府，作为教育发生的专业场域——学校，特别是农村学校缺乏针对“隐性辍学”学生提供的教育关注和帮扶设计，而采取放任自流的态度；另一方面，当下教育脱贫考核指标聚焦于确保“零辍学”红线，而忽视了学困生的出勤率、学业成绩变化等在校受教育状态指标。学校教育过程性帮扶的缺位，导致原本基础薄弱、兴趣不足的贫困学生丧失了弥合差距的机会。

三   缺乏“造血”能力，成年贫困群体扶智效率低

“扶智”是教育扶贫的重要功能，对提高贫困人口的脱贫内生动力起关键作用。但调研数据发现，样本地区“扶智”相关的教育扶贫培训存在群众参与度有限、培训内容吸收率低、转化困难和效果不可持续的问题。

首先，样本村(社区)推普脱贫工作存在工作重心低、师资缺乏、资金不足的问题。扶贫先扶智，扶智先通语。根据教育部等部门印发的《推普脱贫攻坚行动计划(2018—2020年)》，要求每个行政村举办“人人通”推普脱贫培训班，使现有贫困地区青壮年劳动力具备基本的普通话交流能力，为提升“造血”能力打好语言基础^[11]。样本村(社区)以使用方言为主，少部分群众使用苗语。调研发现，当下各地普通话专项学习培训主要由驻村(社区)干部和村民委员会负责组织村民集中开展。“普通话推广周集中开展培训1—2天，时间不固定，因为要到学校邀请老师来上课，得看老师的时间。”(E2)“一方面，是没有专门的经费做培训，另一方面没有专门对应的部门领导，都是村里自己搞。”(G2)

其次，创业致富带头人培训参与意愿与吸收转化率“双低”。样本村(社区)所在省的扶贫办提出，从2018—2020年，为贫困村培训创业致富带头人三人以上，为贫困人口100人以上的非贫困村培训创业致富带头人一人的工作目标^[12]。调研发现，各村(社区)普遍存在培训选人难的状况。“村里家境比较好的，有能力的都到外面打工赚钱；培训时间长也没有培训补贴，在家的村民也不愿意去，我们村两年去了三个人，有一个还是村组长。”(F2)不仅如此，村民参加完这种一次性培训后的效果也不明显，理论知识向现实生产力转化困难。“我们村2018年有两人参加培训，其中一人2019年外出打工去了，另外一人也没有创业。”(D2)这种情况并不是个例，根据各村台账资料显示，截至2019年底，样本村(社区)共培训32人(见表 5)，除了C村和E村有两位本来就是合作社负责人，没有其他参训人员进行创业致富并起带动脱贫作用。另外，科技特派员制度在样本村(社区)发挥作用有限。样本村(社区)共有科技特派员17名(见表 5)，但似乎并没有常态化进驻开展工作，受访七个村(社区)干部均表示不认识本村科技特派员。

面向成年贫困群体，缺乏有效的工作机制是导致“扶智”工作效率偏低的主要原因。农村成年人在年龄、受教育程度、个人经历、家庭条件等方面存在很大的差异性，以正规学校教育的思维模式开展“扶智”教育难免效果不佳。

四   缺乏有效供给，农村贫困特殊儿童教育仍是短板

改善特殊教育学校和接收残疾学生融合教育的普通学校办学条件，保证不让一个残疾儿童因贫失学，是特殊教育扶贫的目标^[13]。样本村(社区)356个建档立卡户涵盖三个贫困残疾儿童家庭，涉及三名智力轻度残疾或腿部残疾的孩子(详见表 3)。

当下，农村贫困特殊儿童教育仍是教育公共服务推进的最短板。调研发现，三名贫困残疾儿童均留守在家，从未上学。其中E5和F5家庭中父亲外出务工，母亲在家照顾残疾儿童。E6家庭中父母均外出务工，由爷爷奶奶在家照顾。对于孩子的未来，父母也都没有明确的想法。“多存点钱，希望她以后能够嫁一个愿意照顾她的好人家，我们存的钱就给她做嫁妆。”(E6)“一直养着呗，我们父母活着就得管着他吃穿。”(F5)对于残疾儿童上学问题，家长和驻村(社区)干部都表示不太现实。“市里有特殊学校，但太远了，娃儿小又不能寄宿，每天接送不现实。”(F5)“孩子脚不能走，没有自理能力，去特殊学校也十分不便，需要人陪着照料，不如多存点钱让孩子下半生有个安排。”(E5)“我们这边家长大部分都还是很重视教育的，主要是其他因素导致这些孩子没有接受到基本的教育。一方面是投入，虽然建档立卡户家庭的孩子读书不需要交钱，但需要陪学的话，家里就少一个干活的人，这样一算其实也要花很多钱；路程远也是一方面，乡里虽然有中小学，但没有特殊教育的班级，周边特殊儿童毕竟不多，开不起一个班，每天接送孩子去城里上学也很不便。”(F1)样本村(社区)所在Y市2018年常住人口达到35.82万人^[14]，目前Y市没有市属特殊学校，州立特殊学校位于A市，面向全州八个县市招生。尽管如此，家校距离仍是特殊家庭面临的难以逾越的障碍。以样本家庭为例，三个家庭到特殊学校的距离平均约17公里，有些还需步行五公里山路，单程需2—3.5小时。

缺乏充足的特教资源供给是农村贫困特殊儿童教育难以获得保障的根本原因。一方面是普通学校接收难，贫困户居住地附近能提供融合教育服务的普通学校有限；另一方面是特殊学校入学难，特殊学校距离远，学位紧张，交通不便，上学给家庭带来的直接和间接成本过高。残疾儿童的自理能力一般要弱于正常儿童，需要家长花更多心思照顾，在客观上会影响家庭劳动力的释放，导致家庭收入的减少。同时这类特殊群体没有接受过教育，在家里处于事实上的“隔绝”状态，长大后难以融入社会，不仅无法赡养父母，甚至自己的生活都无法自足，最终形成恶性循环，导致整个家庭无法稳定脱贫。

五.   脱贫巩固阶段连片特困地区教育扶贫治理突破

本研究在村级层面探索了脱贫巩固阶段教育扶贫政策在深度贫困地区落实过程中存在的困境。基于这些发现，在已完成消除绝对贫困任务，推动全面建设社会主义现代化国家的新时期，需要不断发掘贫困人口的内生发展能力，持续增强贫困人口的人力资源储备，提升贫困人口的教育水平，夯实当前连片贫困地区已取得的扶贫成果。

一   关注脱贫边缘群体需求，建立教育帮扶衔接机制

脱贫巩固阶段需要着力破解“一扶就脱贫，不扶又返贫”的恶性循环，做好过渡期边缘群体帮扶政策衔接的制度设计，实现巩固期教育帮扶政策平稳过渡，并注重“扶志”教育，做好“脱贫不脱政策”衔接工作。

首先，对脱贫边缘户设立教育奖补巩固制度。灵活安排贫困户学生奖补退出政策，根据教育支出占家庭总收入的比重设置分级教育奖补退出标准，达到标准则退出政策享受序列，低于标准则可继续享受奖补，避免因升学而返贫。同时，完善临时性贫困学生救助制度。设立专项资金，畅通申请渠道，让因病、因灾造成家庭暂时性困难的学生，有机会获得临时性救助。

其次，创新驻村(社区)工作制度，着重提升贫困户教育决策参与意愿和能力。基层帮扶由当下“一对一”“手把手”模式，逐步过渡到“集中培训—个别咨询”模式。通过以村(社区)为单位开展集中培训，以乡镇为单位设置咨询热线电话和专门的农村政策咨询岗位的方式，重点提高贫困户自主教育决策能力。另外，对于贫困程度深、自身发展意愿不强的家庭，在巩固期内继续保留结对帮扶，重点激发其家庭关注教育、积极反贫的意愿和信心。

最后，开展扶志教育，增强贫困群体脱贫的信心，形成“耻感文化”。对贫困群体进行责任文化观念教育和主体性文化观念教育，建立贫困群体反贫困主体意识，树立自尊、自主、自强的精神。同时，也要加强“勤劳致富光荣”“懒惰致贫、赖在政策上可耻”的宣教，在全社会形成“加油干出好日子”的积极氛围。

二   激发学校助困的主体性，创建教育扶贫专项督导机制

将基础教育学校纳入教育扶贫的工作主体中，创建教育扶贫过程性督导机制，督导内容包括贫困生在校学习状态数据及学校贫困学困生教育帮扶制度的落实情况。

首先，调整教育帮扶考核指标，着重降低隐性辍学率。教育扶贫应从先期经济导向帮扶，逐步实现向教育规律导向帮扶的转变。从政府的角度来看，应从对扶贫干部、学校等教育扶贫的考核指标开始调整，从关注劝返和学籍的“硬”数据向关注在校学习质量和效果的“软”指标调整，将贫困学生学校教育帮扶获得和学生学习状态等细化指标纳入考核细则，重点关注贫困学生的出勤情况、心理健康、在校表现和学业成绩变化。

其次，以学校为中心，建立贫困学困生教育帮扶制度。只有提升学习兴趣，提高学习成绩，贫困学生在校的学习情况才能得到根本改善，才有可能真正留住学生。大量研究证明，根据学生的学习水平提供针对性的辅导措施是有效的。如巴纳吉(Banerjee)和杜弗洛(Duflo)在印度城市学校针对弱势学生的学习开展了两项随机实验。其一是学校教育补习方案，安排老师在课堂外教授落后的学生基本识字和算术技能；其二是计算机辅助学习项目，让学生每周用计算机玩两个小时的数学难题游戏。研究发现，这两个方案对成绩落后的学生都有效^[15]。学校要充分利用现有的乡土资源，根据学生的学习能力、学习程度、家庭情况和思想心理状况，为贫困学困生提供针对性的辅导措施，提升贫困家庭子代的学习兴趣和学业成绩。

三   关注成年贫困群体发展，创新“扶智”实施机制

教育是“百年树人”的基础性工程，其效果具有长期性、迟效性和潜隐性。在扶贫巩固阶段，针对农村地区成年贫困群体“扶智”效果难以持续的问题，要坚决防止“游击战”“一阵风”“运动式”的工作方式。“输血”容易“造血”难，对成年贫困群体的“扶智”可谓难上加难。亟待战线稳定、准备充分、保障严密的“阵地战”工作方式，应按中长期规划来制定落实成年贫困群体的“扶智”措施。

第一，探索创新推普脱贫工作机制。落实资源保障，制定“以县为主”的推普脱贫领导机制，由县级教育(语言文字工作)部门组织师资定期授课，确保各地继续深入推行普通话专项学习培训。充分考虑村民语言基础不同、空闲时间不一致的实际情况，鼓励乡镇干部、帮扶干部、村干部带头说普通话，营造良好的语言环境；鼓励家庭学生向长辈进行普通话教学；建立普通话过级奖励制度，鼓励村民自学考级，以考以奖促学。

第二，着力提升成人技能培训实效。精准选派培训对象，在充分了解当地文化基础、产业发展意向、村里人际关系等基础上选人；因地制宜安排课程，根据当地的自然环境、产业状况、消费情况等条件安排适宜的课程；落实课程跟踪指导，确保培训对象学得会、用得上、能致富。科技特派员制度要严格落实，人员下沉到村，规定每月驻村、宿村数天，参照驻村工作队同标准考核。

第三，适当扩大“一村一名大学生”计划范围。支持有意愿学习的农村青壮年通过该计划提升学历，同时加强教育与就业的工作衔接，转移就业优先推荐“一村一名大学生”计划的毕业合格学员，鼓励学员通过考试进入村官、社工等公职岗位，充分发挥“一人就业、全家脱贫”的带动效应。

四   聚焦特教短板，探索建立农村特教保障机制

农村贫困特殊儿童群体是贫困群体中的最短板，他们的发展关系到整个家庭的未来，对一个地区的稳定脱贫也有直接的影响。针对连片特困地区农村特殊学生教育仍落后的现状，应通过资源“引进来”的方式帮助特殊儿童“走出去”，打通农村特殊儿童教育扶贫“最后一公里”。

首先，要完善普通学校条件配备和特殊学校布点规划。加大投入改造当地普通学校并配置相应师资，确保轻度智力障碍和有限肢体障碍儿童实现随班就读。同时，发挥和完善特殊教育学校的骨干作用，落实市(地)和30万人口以上的地区有一所特殊教育学校政策，过渡期内暂时有困难的，地市也应主动对行政区域内的特殊教育学校招生进行统筹。

其次，协同多种力量，多渠道整合特教资源。一是推广特殊留守儿童之家。充分利用各村新建的村级综合服务平台，建立各村(社区)特殊留守儿童之家，并将其与村级农家书屋结合，邀请村(社区)里的贤达人士、驻村(社区)干部、大学生村官或志愿者参与特殊儿童的关爱教育，为他们打造一个走出家门、接触社会和学习提高的平台。二是引进特殊教育学校老师或高校志愿者开展送教上门活动，由政府对参与送教上门的教师和志愿者给予相应的补贴，提高教师的积极性，为尚未能进入特殊学校或随班就读的残障儿童提供过渡性的基本教育服务。