一.   设立特殊区域：国家治理的特有安排

1979年，试办出口特区拉开了中国设立特殊区域的序幕。出口特区的设立主要是为了调动港澳同胞以及爱国华侨参与社会主义建设的积极性，在出口特区内允许其直接办厂投资，或者和地方合办合资企业，产品用于出口^[1]。随后，出口特区改为经济特区。《中国开发区审核公告目录(2018年版)》的数据显示，国家级开发区^①有552家，省级开发区有1 991家。本研究将改革开放以来在特定地区、由中央政府批准设立、享受特殊政策或权限以实现特定治理目标的特殊区域统称为特殊发展区。随着改革进程的推进，各级政府设立了包括开发区在内的各类特殊发展区。在研究层面，一方面，特殊发展区更多地被简化为重要的研究变量，用来检验以开发区为代表的特殊发展区能否推动经济增长^[2-4]；另一方面，无论是从管理体制还是功能属性来说，特殊发展区都不能完全等同于一级地方政府，因此，基于横向管理体制分析特殊发展区与行政区之间的制度症结与转变方向成为现有研究的又一重点^[5-7]。

但问题在于，检验开发区发展绩效的研究只是聚焦特定类型或特定核心机制(变量)对于地方发展的影响，而基于管理体制的讨论则是对特殊发展区的治理结构及其治理关系进行类型学划分。这两个研究面向都未能将特殊发展区这一延续几十年的制度安排及其治理逻辑的变化予以系统性呈现。更为重要的是，中国的特殊发展区有其内在特质，其不只是解决增长问题的特定区域，也不只是发展红利叠加的政策工具，而是在不同时期承担特定国家发展任务、植根于地方发展实际且处于动态调整中的制度安排。尤其是党的十八大以来，新设立的特殊发展区无论是从功能定位还是管理体制抑或是发展任务看，都已经超出以开发区为代表的特殊发展区的治理特征和逻辑。

因此，有必要对特殊发展区的政策安排和治理逻辑进行系统梳理。本研究的主要论题是，中央如何以及为何向特殊发展区释放改革红利，也即，面向特殊发展区的政策倾斜何以成为可能？基于此，本文的主要任务是重新梳理和分析主要国家级特殊发展区的政策选择，以此理解中国特殊发展区的特殊之处，从而进一步扩展对于国家空间选择逻辑的讨论。

二.   国家空间选择：理解特殊发展区的视角

国家空间选择(state spatial selectivity)理论源于国家监管理论，其回应的根本问题是以空间为基础的国家干预如何推动资本积累进程。这意味着，空间不仅是国家的治理单位，更是实现国家战略的重要对象。基于此，国家空间选择被认为是国家通过积累策略、国家项目和垄断项目来赋予特定区域特权的过程^[8]。但国家空间选择不再只是基于国际关系层面的考量，还与特定的地方发展紧密关联，即强调空间选择的地方转向(local turn)。因此，国家空间选择成为现有研究关注空间特权及其实现过程的重要概念。

一   空间特权：国家空间选择与地方发展

现有研究认为，国家空间不再只是静态的、有边界的地域结构^[9]。国家空间选择必然涉及尺度重构(state rescaling)过程。具体来说，国家空间选择的变化由尺度和领土两大维度构成，并体现在国家空间项目(state spatial projects)和国家空间策略(state spatial strategies)的安排上^[10]117。也即，国家在不同治理尺度和地区的管理体制、政策安排塑造了国家空间选择的演变及其结果，由此新国家空间产生。在这一过程中，国家政策倾斜只面向特定地区，以匹配特定的地理区域和尺度^[11]。

关于国家空间选择的讨论进一步延续到中国城市治理场景中。一方面，现有研究主要关注不同时期国家空间选择的动力、特征以及策略^[12]。基于此，特殊发展区成为国家空间项目和差异化国家空间策略的体现^[13]。另一方面，现有研究关注国家空间选择背后的动因。增长主义下的城市竞争使得中国的开发区成为支撑地方政府进行城市扩张的“特殊路径”(back doors)，其动力在于地方政府在同级以及向上的增长竞争中保持优势^[14]。但有研究者指出，中国的国家空间选择旨在应对经济分权所产生的负面影响以及由此而来的城市间失序竞争，其实现机制包括行政兼并、区域战略规划和区域制度创设^[15]。基于此，“城市—区域”成为国家空间选择下新的尺度安排，被赋予更多的发展特权。其中，特殊发展区成为地方政府在不同尺度间穿梭以获取各种优势的例外空间^[16]。

二   国家空间选择理论的可能推进

国家空间选择的核心意义在于给予特定区域特殊授权，并动员多层级的治理权威^[17]。那么, 这些特权在具体情境下或者说特定空间内是如何分配的？本文对于国家空间选择理论的推进之处在于，现有研究主要以国家为基本分析单位，从历史脉络出发讨论国家空间选择的演变过程，本质上是理清国家干预方式的转变；而本研究主要关注国家空间制度安排(如发展规划、优惠政策)在特定情境下的呈现，即国家层面究竟塑造了哪些空间类型并赋予特殊政策支持，以及如何利用这些空间来实现治理目标。同时，国家空间选择并非仅体现在历史维度上的演变以及区域制度调整，目前对于尺度的强调更多停留在空间层级划分上，而关于尺度背后实际管理权限的分配、资源倾斜、政策工具选择的讨论，都相对被弱化或者只集中于对特定区域如城市群、国家新区的分析上。因此，对于国家空间选择的分析既需要对空间类型予以区分，又需要回归到中观运作机制层面。

中国特殊发展区的性质和国家空间选择逻辑需要被重新理解。国家空间选择理论的核心预设在于政府对资本积累的干预方式的调整，其治理逻辑经历了从均衡发展向不均衡增长的转变，本质是危机管理的逻辑^[11]。但以特殊发展区为代表的国家空间并非为资本积累服务的工具，而是有着强大的内生动力。这一内生动力与国家发展任务紧密相关，更重要的是，中国特殊发展区的内在动力还来自因功能不同而形成的政策红利差异, 这直接决定了国家空间选择的差异化和多样性。因此，本研究主要以国家级特殊发展区为切入点，分析国家空间选择的实现机制，并以此探究中国特殊发展区的治理特征与国家选择逻辑。

三.   改革红利：面向特殊发展区的国家空间策略

国家空间策略包括中央政府通过一系列权力配置、政策工具(如财政政策、空间规划)和制度调整来推动特殊发展区治理目标和治理功能的实现。中国特殊发展区经历了几十年的发展，中央在不同时期出台的与各类特殊发展区相关的政策文件为全面分析特殊发展区所获得的政策倾斜和发展优势提供了依据。基于此，本研究采用质性内容分析(qualitative content analysis)的方法对国家级特殊发展区政策文本进行分析。该方法旨在对政策文本内容进行诠释并建构意义^[18]。本研究选取了中央出台的关于国家级特殊发展区的发展规划纲要、指导意见、通知、国务院批复等正式文件，通过中国知网法律法规库共获取542份政策文本。文本分析发现，在政策安排层面，特殊发展区的改革红利主要来自中央放权、多种政策工具叠加、管理体制机制的灵活安排(见表 1)，并由此构成国家空间选择的重要策略。

表  1  特殊发展区改革红利的主要体现

主类别	次类别	具体解释
管理权限	经济管理权	特殊发展区在定价权、外贸经营权、科技创新、贸易、投资等方面享受经济管理权限
市场准入	降低市场准入门槛	放宽特殊发展区内企业(特别是外资企业)设立、登记、股权比例、业务范围、资质要求等限制
	业务开放	在特殊发展区内，允许符合条件的企业或机构开展特定业务和服务，主要集中在会计、医疗、律师、贸易、金融等领域
行政审批	简化流程	简化特殊发展区内行政流程，改善营商环境
	审批权限调整	向特殊发展区委托或下放行政审批权限(如外资项目审批、城市发展等)，取消相关行政审批项目
政策支持	土地优惠	特殊发展区在各类用地指标、土地出让享受政策倾斜，在国家新区允许土地利用总体规划评估、修改
	指标倾斜	在符合条件的情况下，增加特殊发展区的指标配额或取消配额限制，比如改革开放初期的外汇额度倾斜、符合条件的进出口货物不受进口配额以及许可证的限制
	项目优先	国家重大项目布局优先考虑在特殊发展区落地
	平台建设	支持与特殊发展区功能相匹配的各类平台性机构建设，如研究中心、国家实验室、研发机构等
	人才引进	特殊发展区在吸引海内外人才方面享有特殊政策支持，主要体现在放宽境外专业人才在出入境、工作许可以及永久居留的限制、开展技术移民试点等
	多区叠加	允许不同类型特殊发展区联动发展，不同类型特殊发展区可实现政策红利共享
	监管制度调整	在特殊发展区内实行告知承诺制、备案管理、暂停法律实施等方式突破现有制度安排
政策试点	科技创新试点	与技术创新、科技成果相关的试点，如科技成果处置权、科技人员股权激励、研究开发费用加计扣除试点
	金融试点	与金融领域改革相关的各类试点，如非上市股份公司代办转让
	生态文明试点	与绿色发展相关的试点，如国家公园体制试点、用能权交易试点
	企业改革试点	高新技术企业产权制度改革，进行股份制试点
	财政试点	在特殊发展区内开展税收相关的试点，如企业增值税一般纳税人资格试点
财政激励	税收减免	面向符合条件的经济主体、经济活动、货物等减税或免税
	投融资便利	特殊发展区享受多种方式的投融资支持，如贷款贴息、产权质押融资、信托、保险等
	财政补贴	通过加大财政投入、财政补贴、转移支付等方式支持特殊发展区
管理体制	管理机构	特殊发展区设立差异化的管理机构和监管方式，建立以聘任制为核心的用人机制
	统筹层次	特殊发展区的辖区范围可跨地级市、不同行政区；由省级政府统筹管理
	省部级联席会议	特殊发展区与国家部委建立联席会议制度以推动改革进程
	联合领导	特殊发展区由跨行政级别、跨行政区的“省—市”政府共同领导运作
	多元主体参与	允许新型组织、民营企业参与国家重大科技项目

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一   放权发展的推动

不同于一般意义上的放权，特殊发展区的放权以其功能定位为基础，以中央发文为依据，以先行先试为特征。这使得面向特殊发展区的放权内容明确且改革优势明显。其中，中央放权，特别是经济管理权限的下放和超行政级别的管理权限配置，是特殊发展区改革优势的重要来源。经济管理权限下放的起点来自扩大沿海城市的自主权^②。其直接体现在赋予沿海城市的经开区和高新区未统一定价产品的自行定价权，这也成为市场经济转型的重要试验。在改革开放初期，特殊发展区主要通过发展“两头在外”的贸易来扩大出口，因此允许特殊发展区内符合条件的企业从事进出口贸易成为外贸经营权下放的直接体现。作为发展开放型经济的重要平台，海关特殊监管区域同样享有进出口经营权的下放。随着改革开放进程的推进，特殊发展区享有的经济管理权限下放范围扩展到科技创新、投资、贸易、交通运输、医疗、教育等诸多领域，比如，雄安新区被赋予制定地方高质量发展标准的权力。经济管理权限的下放，一方面意味着地方发展的自主性增强，为地方推动经济发展创造更多机遇；另一方面也激励不同层级政府配套更多资源来支持特殊发展区的经济发展。

特殊发展区在管理权限上的优势不仅来自经济管理权限的下放，还因其灵活的管理体制而享有超行政级别的经济管理权限配置。以国家新区、自贸试验区为代表的特殊发展区享有省级或者副省级的经济管理权限。这使特殊发展区在扩展经济决策权的同时，还可以超越既有的科层体系的限制而直接与更高层级政府对接经济发展事项。管理权限的配置主要指向政府内部纵向权力的分配。面向特殊发展区降低市场准入门槛成为党的十八大以来特殊发展区更为突出的改革优势。一方面，放宽特殊发展区内企业(特别是外资企业)设立、登记、股权比例、业务范围、资质要求等限制；另一方面，实施业务开放即允许符合条件的企业或机构开展特定业务和服务，主要集中在医疗、贸易、金融等领域。例如，在粤港澳大湾区内开放建筑、医疗、法律等业务范围，降低或取消面向港澳投资者的投资限制；在自贸试验区内允许外资设立医疗机构、开展跨境人民币业务等。

除了降低市场准入门槛外，行政审批制度改革也是推动向市场放权的重要方式。面向特殊发展区的行政审批制度改革不仅仅是以改善营商环境为目标的简化行政流程、提高行政效率的常规改革，向特殊发展区委托或下放一般行政区不具备的行政审批权限，取消相关行政审批项目成为改革重点。例如，以“证照分离”改革为重点的行政审批改革率先在上海浦东新区开展，随后逐步扩展到其他地方。

总体来说，无论是经济管理权限的配置还是市场准入门槛的降低，抑或是行政审批制度改革，高层级政府特别是中央放权始终是彰显特殊发展区改革红利的重要维度。特别是在党的十八大以后，面向特殊发展区的放权更多来自重要领域的中央事权。同时，放权固然重要，特殊发展区政策优势的形成与发挥也离不开政策工具的配合。

二   政策工具的叠加

享受特殊政策支持是特殊发展区的鲜明特征，在这个意义上说，特殊发展区的改革红利来自政策倾斜和政策试点的推动。更为重要的是，特殊发展区享有的并不只是单一的政策倾斜，而是多种优惠政策的集合，并呈现出政策工具叠加的特征。指标型政策工具、规制型政策工具和激励型政策工具构成了特殊发展区政策工具的主要类型。

以指标分配为核心的政策支持是中央政策倾斜的直接信号，意味着特殊发展区享有指标优先权。特殊发展区在各类用地指标、土地出让金等方面享受政策倾斜。此外，允许国家新区土地利用总体规划修改，并按程序报批。土地优惠既满足了特殊发展区的建设需要，更是特殊发展区吸引投资的重要抓手。指标倾斜也为特殊发展区提供了发展便利。由于改革开放初期市场经济体制并没有完全确立，双轨制成为经济运行的重要特征。当时特殊发展区的指标优势主要体现在外汇额度、商品配额以及进口许可证发放等方面。当然，指标倾斜不仅起到激励作用，也起到一定的约束作用。特别是对于承担绿色发展、转型发展任务的特殊发展区来说，需要对环境污染总量进行指标控制。特殊发展区的指标优势延续至今。

除了明确的指标倾斜外，国家重大项目的布局、申请都会优先考虑特殊发展区，且在项目落地实施阶段予以持续支持。重大项目尤其是产业项目落地对于促进边境开发开放的特殊发展区来说有着重要意义。特殊发展区功能的实现离不开平台支撑，特别是科技平台建设。平台支持虽始于高新区的设立，但近十年来，中央对于特殊发展区平台建设的支持力度持续增强，新设立的特殊发展区均鼓励设立各类与其功能定位相匹配的平台。由此，特殊发展区内的各类研究中心、国家实验室和研发机构不断增加。

如果说指标型政策工具是特殊发展区改革红利的直接体现，那么规制型政策工具的使用则在制度设计和政策安排层面放宽了特殊发展区的发展权限。无论是推动技术进步还是谋求产业转型都需要吸引人才，特殊发展区在人才引进上的优势由此产生。例如，近年来粤港澳大湾区放宽对海内外专业人才在出入境、工作许可以及永久居留上的限制，开展技术移民试点。多种特殊发展区在空间上的重叠与中国特殊发展区的种类逐渐丰富、任务逐渐多元、治理经验不断累积密切相关。在特定的特殊发展区内，既有新区又有自贸片区，同时还设有高新区。这意味着同一辖区内可以享受因身份不同而带来的特殊政策支持，进而形成政策叠加优势。更重要的是，以监管制度调整为重点的规制型政策工具成为特殊发展区突破现有制度安排的重要方式。例如，在自贸试验区和粤港澳大湾区，通过事中事后监管、告知承诺制、备案管理、暂停法律实施等方式，在现行制度外创造了新的制度空间。

激励型政策工具的运用特别是财政激励虽然是常规的政策工具，但却能塑造特殊发展区独特的竞争优势。税收优惠是特殊发展区政策红利的集中表现，体现了中央的支持力度。例如，在前海、横琴、南沙实行的双15%个人所得税和企业税的优惠为这些区域的发展建设提供了坚实保障。关税优惠主要集中在海关特殊监管区域，其税收优惠主要通过关税减免来体现。在该区域内，符合条件的进出口货物享受保税或者免税，区内贸易免征消费税和增值税。其中，海南自贸港实行全国唯一的“零关税”政策。特殊发展区所享受的多种方式的投融资支持，如贷款贴息、产权质押融资、信托、保险等，成为吸引企业进驻的重要手段。此外，中央还通过专项资金、转移支付、财政补贴等方式直接支持特殊发展区建设。

政策工具的运用在政策试点中得到充分体现。中央授权政策试点是特殊发展区体现其功能定位、对接国家战略的重要机制。这也就决定了不同类型特殊发展区所承担的政策试点存在差异。例如，改革初期高新技术企业的股份制改革试点为企业管理体制改革奠定了基础；高新区、国家自主创新示范区(简称“国家自创区”)以知识产权或知识价值为导向的分配制度为主，旨在激励科研人员创新；国家自创区允许开展研究开发费用加计扣除、科研成果处置权和科研成果收益权等多项试点; 生态文明示范区开展国家公园体制试点。特殊发展区的政策试点还强调政策扩散和治理经验的可复制。例如，在重点开发开放示范区内复制自贸试验区的外商准入清单制度。总体而言，政策工具的叠加推动了特殊发展区政策利好的形成，也为地方自主性的发挥创造了更多空间。

三   管理体制的调整

尽管有些特殊发展区已经转变为一级行政区，但其管理体制和运行机制依然与传统的行政区存在差异，主要是为了在现有政府体系外寻找更为高效的治理机制。就管理机构来说，实行管委会制是最为典型的管理模式。当然，在管委会体制之外，中国各地还探索出诸多类型的管理体制。就运行体制来说，特殊发展区主要实行以聘任制为核心的用人机制。特殊发展区不同于一般的行政区，其一方面可以打破行政区划的限制而设立，呈现出跨行政区的特征。这既包括跨地级市的新区，如西咸新区，也包括跨城市内行政区的新区。另一方面，特殊发展区的统筹层次向上提级，自贸试验区是以省为单位设立的；横琴粤澳深度合作区是由粤澳双方联合组建合作区管委会。省部级联席会议、跨行政级别或跨行政区的“省—市”政府共同领导运作成为特殊发展区开展工作的重要机制。除了跨部门、跨区域的行政联合外，社会力量被纳入特殊发展区的治理中。国家自创区还支持多元主体共同参与国家重大科技项目，新型组织、民营企业均可参与其中。

管理体制的调整或差异化的制度安排为特殊发展区发挥其优势作用提供了更为灵活的体制机制支撑。这也使得特殊发展区可以超越行政层级、行政区划的限制享有更自主的发展权限，从而能够在多层级治理体系中获取政策支持。

四   政策差异：不同特殊发展区的比较

面向不同类型特殊发展区的支持力度以及支持内容存在差异。就不同功能特殊发展区的改革红利来说，其差异主要体现在经济管理权限、政策工具、管理体制等方面。与其他特殊发展区相比，自贸试验区在放宽对外开放领域(如金融)、降低市场准入门槛、税收减免这几方面有着限制性更小的政策支持。自贸试验区的法律调整已经涉及航运、金融、税收、医疗、教育等多个领域，并在一些方面开展制度创新。法律调整的主要形式包括行政审批改为备案管理，例如对中外合资经营企业的设立、变更实行备案管理；涉及暂停相关法规的适用范围，需要全国人民代表大会或其常务委员会予以授权。国家新区可以对现行法律在新区进行暂时调整后实施，主要体现为暂停实施某一条款或将行政许可改为事中事后监管。但与自贸试验区调整法律适用范围的规模相比，国家新区通常仅限于特定且少数领域进行法律调整。

就政策倾斜方向来说，经开区享有的支持政策主要集中在外汇额度、外汇贷款层面；海关特殊监管区域的政策支持主要为保税免税以及货物进出口监管限制。与此同时，中央政策支持的方式也发生转变，特别是在外商投资方面，开发区时期主要是直接给予税收优惠政策；自贸试验区时期则以降低市场准入门槛、简政放权为特征，扩大外资的投资领域，推动高水平对外开放。就政策试点来说，国家自创区的政策试点围绕科研成果的产权展开；自贸试验区围绕营商环境改善展开；生态文明示范区以国家公园体制、能源产权交易试点为重点。管理权限、政策体系和管理体制的差异化安排使得特殊发展区的特殊意义和多重属性得以体现，并塑造着国家空间选择的逻辑。

四.   发展与安全：国家空间选择的逻辑显现

改革开放至今，中国设立了种类繁多的特殊发展区，但从历史发展脉络来看，不同类型特殊发展区的设立既有特定的发展背景，更有其自身的连贯性和调适性。具体来说，中国治理情境下的特殊发展区不能简单等同于开发区，因为它们有着诸多功能，示范区、试验区等新区域持续设立；也不只是为经济增长服务的增长机器，因为其还需承担建立生态体制、保护国家安全等诸多任务；也不能简单等同于单一政策试点，因其有着完整的管理体制安排。中国特殊发展区的多重属性使得兼顾发展与安全的国家空间选择成为可能。追求发展效能始终是国家空间选择的核心动力，而风险分担则旨在降低改革成本、消解改革风险，确保实现更安全的发展。

一   空间、工具与制度：特殊发展区的多重属性

作为发展空间的特殊发展区为特定地区政策高地的形成提供了空间和区位基础，这也是中央与地方积极推动其设立的重要原因。中央层面需要特殊发展区完成重大改革任务，地方层面则需要特殊发展区带动地方发展，不仅指经济增长，还包括人民福祉的实现。例如，除了直接推动边境地区的经济发展以外，改善边境地区居民的生活条件也是设立特殊发展区的政策目标。加大中央对边境地区的基础设施建设投资、改善边境地区基本公共服务供给、创造就业机会都是特殊发展区的重要任务。

作为治理工具的特殊发展区本质上是多重政策工具叠加以服务于特定治理目标的制度安排。无论何种类型的特殊发展区，它们本质上都是多种政策工具的集合体。指标型、规制型、激励型的政策工具在不同类型的特殊发展区均有体现。更进一步讲，特殊发展区政策工具选择的多样性是由其功能定位决定的。多区叠加意味着特殊政策的叠加，从而塑造着特殊发展区的政策优势。政策工具的多样性又能够产生诸多政策效应, 其中政策扩散和政策学习最为典型。政策扩散意味着特殊发展区的特殊政策可以扩散到其他区域。政策学习则是地区之间就某项开展较为成功的政策进行经验借鉴。当然，无论是作为发展空间还是作为治理工具，特殊发展区本身都是一种正式的制度安排。

作为制度安排的特殊发展区为其获得并争取政策倾斜提供了组织基础和合法依据。央地都可以在特殊发展区开展试点，并给予优惠政策和权限。作为一种制度安排的特殊发展区意味着其具有正式且稳定的规则体系和运作方式。现有研究对制度对于特殊发展区的作用有着不同的理解。有研究者将特殊发展区视为一种“制度修补”，即当制度阻碍经济增长时，地方政府会通过其他制度来消解这种制度层面的障碍^[19]。在这个意义上，面向特殊发展区的制度安排主要是对现有地方政府治理制度的补充，以弥补其制度上的不足。另一些研究则将特殊区域的设立视为一种制度创新，其能够使地方政府在服从上级政府约束的同时保持服务供给的灵活性^[20]。无论是制度修补还是制度创新，特殊发展区都是有着完整制度体系的治理安排，并处于动态调整中。

二   发展效能：国家空间选择的核心动力

追求发展效能的提升始终是中央和地方政府设立各类特殊发展区并给予政策红利的重要动力。当然，在经济增长之外，发展效能还意味着消解不同阶段国家所面临的治理压力，包括对于创新驱动发展、产业结构调整、城乡协调发展、环境保护等诸多治理挑战的回应。在改革开放之初，改革诉求主要是解决国内的经济困难、技术匮乏等问题。因此，面向经开区的政策倾斜以吸引资金和先进技术为主要目标。与此同时，为了改变高新技术落后的局面，加快高新技术的市场化、产业化和国际化被提上国家议程，高新区由此设立。如果说20世纪80年代特殊发展区的设立是为了解决经济发展所急需的技术和资本问题，那么20世纪90年代特殊发展区的设立则是为了更好地服务于中国的市场经济转型并扩大对外开放。特别是在国际局势突变、国内体制转轨的背景下，上海浦东新区的设立拉开了国家新区建设的序幕。作为20世纪90年代唯一设立的国家新区，其战略任务不仅在于利用优惠政策吸引外资，更在于为提升城市功能、参与全球体系积累经验。这一时期，国家还通过设立海关特殊监管区域为出口加工、对外贸易发展提供政策支持，以更精准地释放对外开放的政策红利。

进入21世纪以来，加入世界贸易组织(WTO)意味着中国开始参与全球市场体系的运作并直面全球竞争的挑战。但既有的特殊发展区面临一定的治理瓶颈，例如经开区出现产业结构相对落后、体制机制不健全、违规开发等问题；高新区的创新环境有待改善、创新动力不足，国际化程度不高。与此同时，市场经济转型所产生的城乡和区域发展不均衡、资源利用效率不高等问题需要回应，全球竞争力特别是创新能力仍需提升。因此，这一时期新设立的特殊发展区所承担的发展任务更加多元，开始向社会建设、城乡均衡发展、环境保护、创新发展等多元治理目标转变。特殊发展区的功能定位主要以推动系统性改革为特征，国家综合配套改革试验区的设立便是直接体现。由此可见，无论是解决既有特殊发展区的治理挑战，还是消解市场转型所带来的治理张力，释放特殊发展区的发展效能本质上都是通过体制创新和多元化的政策配套来实现的。

党的十八大以来，特殊发展区不仅是解决经济社会问题的关键场景，也是进行改革试验的制度安排。特殊发展区在保障国家重大战略落实方面发挥了更为明确的作用，如推动“一带一路”倡议、粤港澳大湾区和雄安新区建设。更为重要的是，全球竞争压力推动中央通过设立特殊发展区来实行更为市场化的政策以应对挑战，例如其他国家实施更开放的贸易政策在一定程度上挤占了中国的外贸市场；再比如改革进程中所面临的来自发达国家的技术封锁。因此，发展效能的实现不仅来自从中央到地方不同层级政府和职能部门、市场主体、社会力量等多层级治理体系的搭建，更来自多种政策工具的叠加，还来自制度层面的调适，以此消解不同时期改革进程中的阻碍。

三   风险分担：国家空间选择的新考量

特殊发展区的政策倾斜关乎政策红利的分配和治理风险的分担。特殊发展区内的政策试点并不只是单一的政策优化，更涉及重大改革试验，这也意味着改革风险扩大。中国的诸多改革实践并没有完整的经验可以遵循，同时区域差异大，即便是同一种政策倾斜或者相同的政策试点，在不同地区的实现路径也会存在差异，这使得改革试错的成本被分散到不同地区，即便有些地区的试点效果不理想，但在其他地区却可能会产生显著的治理效能。

风险分担意味着各类特殊发展区特别是党的十八大以来新设立的特殊发展区承担着风险测试的任务。这里的风险测试已经超越央地关系下的代理风险测试，既不同于风险规避意义上的行政避责，也不同于运动式治理下的地方动员以纠正既有的政策偏差，而是发展风险的测试，例如防范系统性金融风险，适应国际贸易规则的制度体系建设。风险测试通常以政策试点的方式来进行，以自贸试验区为代表的特殊发展区在金融创新、政府职能转变、营商环境改善、贸易和投资便利化等方面开展政策试验。当然，政策试验的目标不仅在于测试政策与地方发展的适配度，还要为政策扩散积累经验，这也在一定程度上降低了改革的总体风险。

风险分担也为地方的主动创新提供了激励。特别是党的十八大以来，中央面向特殊发展区的政策倾斜不再只是以土地、资金、项目等为核心的资源倾斜，而是通过特殊权限配置来推动制度创新。即使面对相同的权限下放，不同地区、相同功能的特殊发展区在特殊政策落地、改革红利的转化方面都会有所差异。这在一定程度上分解了地方推动制度创新的改革压力，为发挥特殊发展区的治理优势提供了可复制的方案。以改革权限下放为抓手、给予特殊发展区制度创新的空间也是风险分担的应有之义。

中国特殊区域的发展并非建立在成熟经验基础上，而是在中央允许范围内发挥地方自主性进行试验和探索的过程。国家空间选择是在中央权力集中与权力下放、制度的统一性与差异化、尺度的单一性与多重性、资源的平衡与集中之间进行选择的结果^[10]128。在中国治理场景中，面向特殊发展区的国家空间选择的本质是更好地平衡不同治理之间的张力，即更好地平衡中央控制与地方自主的关系，在保持制度统一的同时允许地方政策的差异化等。因此，特殊发展区无论是在功能还是在管理体制层面都存在内部差异，这种差异能够折射出复杂的治理目标和治理逻辑，进而超越尺度重构理论和新国家空间理论对于国家空间选择的想象。

五.   结论与讨论

面向特殊发展区的国家空间选择有多重意涵。国土意义上的空间布局是特殊发展区的应有之义，这是国家战略、发展方式和管理边界的空间体现。由此，物理意义上的发展空间形成，并纳入国土空间规划统一管理，成为各类国家空间战略的组成部分。物理空间特殊性的显现与政策倾斜紧密关联。特殊发展区意味着创设新的制度空间特别是政策空间。一方面，特殊发展区因其功能定位的差异和先行先试的制度优势，承担着与其发展任务相匹配的政策试点；另一方面，先行先试离不开特殊政策空间的创设，也即特殊政策向特殊发展区的倾斜以推动改革进程，释放改革红利。在这个意义上来说，特殊发展区是国家空间策略的实现载体。差异化的政策空间创设服务于地方发展的实际需要，同时贯彻国家发展意图。设立特殊发展区本身就是对治理体制的探索，区别于一般行政区的管理体制并有针对特殊事务的运行机制，例如特事特办制度、联席会制度等。由此，国家空间选择更意味着对于空间管理制度的塑造以及改革路径的尝试与选择。

在全面深化改革时期，特殊发展区的发展面临着特殊性和可复制性之间的现实张力。一方面，特殊发展区需要保持自身的特殊优势，这体现于其在经济社会发展和区域竞争中的不可替代性和引领地位。特殊优势的形成离不开中央政府的政策、资源倾斜或者权力下放，但在优势资源分配有限的情况下势必会引发区域间的竞争和排他。保持自身的特殊性成为地方政府的重要策略选择。另一方面，特别是对于国家级特殊发展区而言，其还要承担制度创新和将改革路径推广复制到其他地区的任务，即要使地方发展的先进经验可以被学习、借鉴和扩展。在推动高质量发展的时代背景下，如何充分发挥特殊发展区的优势以回应新的改革难题，将关乎国家空间选择的有效性并影响改革创新的路径选择。

① 根据《中国开发区审核公告目录(2018年版)》，国家级开发区主要包括经济技术开发区、高新技术产业开发区、海关特殊监管区域、边境/跨境经济合作区和其他类型开发区。

② 资料来源：《沿海部分城市座谈会纪要》(1984年4月30日)，https://www.pkulaw.com/chl/963ffeeacb6c59-a0bdfb.html，访问日期：2023年12月10日。