Spatial Selectivity and Reform Benefits: Policy Arrangements and Governance Logic of China's Special Development Zones
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摘要:
特殊区域的发展既是大国治理的映射，更是地方发展模式变迁的缩影。改革开放以来，给予特殊区域政策倾斜以释放改革红利成为国家空间选择的重要策略，放权赋能、政策工具叠加、管理体制灵活设置是中央面向特殊发展区释放改革红利的主要体现。特殊发展区具有三重属性，既是承担各类治理任务的发展空间，也是叠加多种改革红利以实现改革突破的治理工具，还是动态调整的制度安排，为其获得政策倾斜提供基础性支撑。追求发展效能提升、实现改革风险分担是扩大特殊发展区改革权限、塑造其政策优势的重要原因，并构成国家空间选择的双重治理逻辑。面向特殊发展区的体制机制创设为实现统筹发展与安全的治理提供了路径支撑。
Abstract:Since the reform and opening up, the development process of special areas has not only reflected the transition of a major country but also encapsulates the changes in local development models. The delegation of power, overlay of policy tools, and flexible management system have together shaped the formation of special policies for the special development zones. The national spatial selectivity for the special development zones encompasses not only territorial spatial planning in its traditional sense but also reflect in the preferential special policies aligned with spatial positioning, as well as the differentiated management system based on specific spaces. This constitutes the three-fold attributes of China's special development zones: they serve as development spaces that undertake governance tasks, tools for governance with overlapping multiple policy benefits, and stable institutional arrangements. The effectiveness of development and the sharing of risks jointly mold the dual governance logic of China's special development zones.
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一. 问题的提出
区域发展不平衡是我国发展不平衡不充分的重要体现。改革开放后，东部地区依靠地理区位优势、政策先发优势等率先发展，珠三角、长三角、京津冀等地区进入了经济高速增长的轨道，带动中国经济走向腾飞。与此同时，地区发展差距问题也开始凸显，特别是20世纪90年代我国东中西部差距大幅拉大。从2000年起，我国先后实施了西部大开发、东北振兴、中部崛起等区域发展战略，促进落后地区经济增长，实现区域协调发展。随着一系列重大区域发展政策的落实和推进，我国的区域发展协调程度明显增强。党的十八大以来，脱贫攻坚任务逐步深入，区域协同发展力度不断加大，部分落后省份(如贵州)的经济增速由长期滞后实现全国领先，带动区域差距进一步缩小。同时，近年来我国区域发展格局出现新的情况和问题，全国经济重心进一步南移，南北方发展差距快速扩大，受到社会各界的高度关注和广泛讨论[1-4]。部分观点认为，中国区域发展格局呈现出从“东西差距”转向“南北差距”的新趋势[5]。
实际上，我国经济发展“南快北慢”不是新现象。我国以东西和南北分野的区域发展格局，并不是最近几十年才形成的，只不过具体历史阶段不同，东西和南北发展格局和差距的具体特征和动力机制也不同。有的历史时期国家的区域发展格局更多体现为东西差异，而有的历史时期则南北差异更加凸显。自唐宋以来，我国区域发展格局中，南快北慢的特征往往更为明显，人口和经济重心南移，东南地区逐渐成为经济、财富、人文重地。1840年鸦片战争后，随着中国国门大开，南方特别是东南沿海地区、长江中下游流域更先、更多与世界接触交流，得风气之先，不仅经济上得到更大开发，也改变了南北方在政治、文化乃至军事上的相对地位。
自中华人民共和国成立至改革开放前，区域发展模式与以往不同。一方面，由于以美国为首的资本主义世界对我国实行封锁、禁运、孤立政策，东南沿海的对外经贸优势无从发挥；另一方面，我国全面转向计划经济模式并接受苏联的大量经济援助，而苏联援建的156个项目大部分都布局在北方省份，很大程度上促进了北方的发展。因此，在这一历史时期，我国经济呈现出“北强南弱”的发展格局。
改革开放后，我国重新融入世界经济体系，深度参与全球产业分工和合作，取得了举世瞩目的发展成就。南方依赖政策先发优势、靠近国际市场优势等，在这一历史阶段取得了更快的发展。对于20世纪八九十年代中期经济发展南快北慢的现象，学界已有所观察。赵建安指出，在中国的区域问题上，过去一般多关注东西区域发展差异，但南北差距事实上也在逐步形成，须引起重视[6]。陈钊将我国区域进一步细分，指出1978—1995年我国经济发展速度呈现由南向北递减的特征，南北经济发展格局由南弱北强演变为南强北弱[7]。周民良测算了1978—1996年我国经济重心的变化，发现改革开放以来中国经济重心主要由高纬度转向低纬度，区域经济差距扩大的矛盾主要表现在南北方向上，其中所有制结构的变化尤其是非国有经济的发展等因素是南方发展快于北方的重要原因[8]。吴殿廷测算后指出，20世纪八九十年代我国经济发展南快北慢是明显的，南方的地缘优势、政策倾斜、工业结构(所有制结构和轻重工业结构)等是南方发展更快的关键原因[9]。不过，如李二玲和覃成林所指出，随着1993年特别是1996年后南北方经济增速趋同，南北差距并没有明显扩大，全国区域经济差异主要还是体现在东西方向上[10]。受此影响，这一轮关于南北差距讨论的文献数量相对有限。
而2018年以来学界密集讨论的南北差距问题，主要聚焦2008年以来的这一轮差距扩大。①近年来，学界对南北差距扩大问题从各个角度做了较广泛的分析。一些分析视角偏宏观。例如，盛来运等从区域、生产(产业)和需求角度对南北经济增速差距进行分析，指出二三产业增长放缓、投资增速下降(资本存量增长缓慢)是北方增速落后的重要原因[1]。李善同等利用地区投入产出表分析地方经济的产业和投资特征，认为北方经济的产业结构和价值链高度依赖投资拉动，而全国投资增速明显放缓更加抑制了北方经济发展[2]。许宪春等构造省级平衡发展指数对南北差距进行探索，指出南北差距在经济、社会、生态、民生等多个维度都有体现[4]。刘学良等从GDP的产业法、收入法和支出法三个角度对南北差距进行分解，发现从产业角度看工业差距扩大是2008年后南北差距扩大的主要原因；从收入角度看南北差距扩大主要体现为南方在劳动者收入和企业盈利上的相对领先[11]。一些研究则将南北差距聚焦到企业、居民、劳动者等微观层面，例如叶堂林等从企业投资角度[12]、万海远等从劳动者工资角度[13]、刘华军等从居民收入角度[14]对南北差距所做的分析。部分研究还将区域进一步细分，考察特定区域南北差距的变动情况。例如，张可云等考察了西部地区的内部发展差异情况，指出南北分化在西部地区体现得尤为明显[15]；黄少安和谢冬水从中心城市增长极的视角出发，指出南北差距的分化很大程度上体现在南方中心城市的发展和辐射带动作用优势上[16]。
可见，南北差距在过去十几年来快速扩大已是学界共识，且一些研究认为南北差距扩大的趋势似乎仍未停止。然而，南北差距不可能无限扩大，一方面，在要素资源自由流动的情况下，市场规律决定了地区的发展差距是有限度的；另一方面，南北差距扩大的问题已引起各界重视，中央政府必然会采取各种措施抑制差距的极化。那么，南北差距近年来是延续过去十几年来的扩大趋势还是已经开始缩小？差距变动具体体现在哪些行业、哪些部门？差距变动的原因是什么？这些是本文拟回答的问题。
二. 我国南北差距的演变与态势
一 改革开放以来南北差距逐渐扩大
对于中国南北地区的划分有多种方式，包括以“秦岭—淮河”为分界线、以长江为分界线等，其中“秦岭—淮河”分界线的应用更为广泛。但由于秦岭、淮河横贯多个省份，即使采取“秦岭—淮河”分界线，不同文献的划分方式也有细微差异。本文采用“秦岭—淮河”线作为南北分界线，综合地理面积、人口和经济重心分布情况，将我国31个省份(未包括香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾省)中15个省份划为北方地区，16个省份划为南方地区。其中，北方包括北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、山东、河南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆，其余省份为南方。
按此南北划分后经测算可发现，改革开放以来的多数年份，南方经济的增长速度都领先于或者不弱于北方。从人均GDP看(见图 1)，1978—1993年和2008—2020年两个时期，南方经济增长速度都明显快于北方，南方与北方人均GDP的比值不断升高；只是在1993—2008年这一时期南北方经济发展速度相近，差距没有明显扩大，南北方人均GDP的比值保持基本稳定。南方与北方人均GDP的比值在1993年左右开始超过1，即南方已开始领先北方。2008年南方与北方人均GDP的比值是1.06，到2020年已经上升到1.26。
研究南北差距不能只局限在南北差距一个维度，而要将其放在与其他维度差距比较的框架下，这样才能得出南北差距是大是小的准确判断，也才能更深入地分析其变化阶段和动力机制。鉴于此，为了更准确考察我国南北差距变化的最新情况，参考刘学良等[11]的研究, 本文采用人口加权变异系数分解方法，对我国省际人均GDP进行南北差距和东西差距②的两层嵌套分解，分解次序为先南北后东西③，结果见表 1、图 2。
表 1 1978—2022年我国区域差距结构测算年份 总体差距 南北差距 东西差距 剩余组内差距 南北差距占比(%) 东西差距占比(%) 剩余组内占比(%) 南北方人均GDP比值 1978 0.565 0 0.006 5 0.089 2 0.469 2 1.16 15.79 83.05 0.85 1979 0.481 8 0.004 0 0.081 0 0.396 7 0.83 16.82 82.35 0.88 1980 0.468 3 0.005 3 0.086 9 0.376 1 1.12 18.56 80.31 0.86 1981 0.411 0 0.003 0 0.085 2 0.322 8 0.74 20.73 78.53 0.90 1982 0.361 7 0.002 4 0.083 9 0.275 5 0.66 23.18 76.16 0.91 1983 0.328 0 0.005 9 0.078 7 0.243 4 1.79 23.98 74.23 0.86 1984 0.302 9 0.006 0 0.082 6 0.214 3 1.98 27.28 70.74 0.86 1985 0.295 8 0.003 4 0.088 6 0.203 8 1.16 29.94 68.90 0.89 1986 0.275 7 0.003 1 0.093 0 0.179 6 1.14 33.73 65.13 0.89 1987 0.255 2 0.002 6 0.103 5 0.149 1 1.00 40.56 58.44 0.90 1988 0.238 2 0.001 6 0.111 6 0.125 1 0.66 46.84 52.50 0.92 1989 0.219 8 0.001 6 0.108 3 0.109 8 0.73 49.29 49.98 0.92 1990 0.208 2 0.001 1 0.096 4 0.110 8 0.53 46.28 53.19 0.94 1991 0.222 9 0.001 3 0.109 6 0.112 0 0.58 49.17 50.25 0.93 1992 0.239 5 0.000 2 0.128 4 0.110 9 0.06 53.63 46.31 0.98 1993 0.271 5 0.000 1 0.158 8 0.112 6 0.05 58.50 41.46 1.02 1994 0.275 8 0.000 3 0.173 5 0.102 0 0.11 62.91 36.98 1.04 1995 0.268 8 0.000 7 0.169 5 0.098 6 0.27 63.05 36.68 1.06 1996 0.260 9 0.000 4 0.163 3 0.097 2 0.16 62.58 37.26 1.04 1997 0.269 4 0.000 5 0.163 9 0.105 1 0.17 60.84 38.99 1.04 1998 0.279 6 0.000 6 0.165 4 0.113 6 0.21 59.16 40.63 1.05 1999 0.295 9 0.000 6 0.172 0 0.123 3 0.21 58.12 41.67 1.05 2000 0.303 2 0.000 5 0.173 9 0.128 8 0.18 57.35 42.47 1.05 2001 0.302 2 0.000 6 0.171 4 0.130 2 0.20 56.71 43.09 1.05 2002 0.311 2 0.000 8 0.176 3 0.134 0 0.25 56.67 43.07 1.06 2003 0.324 3 0.001 4 0.184 4 0.138 6 0.43 56.84 42.73 1.08 2004 0.313 1 0.001 0 0.178 5 0.133 6 0.33 57.02 42.65 1.07 2005 0.301 0 0.000 7 0.179 7 0.120 6 0.22 59.71 40.06 1.05 2006 0.290 1 0.000 7 0.177 3 0.112 0 0.25 61.13 38.62 1.06 2007 0.272 2 0.001 0 0.166 3 0.104 9 0.36 61.11 38.54 1.07 2008 0.236 8 0.000 7 0.147 7 0.088 3 0.29 62.40 37.31 1.06 2009 0.223 6 0.001 4 0.140 1 0.082 0 0.65 62.67 36.68 1.08 2010 0.199 7 0.002 5 0.126 7 0.070 5 1.23 63.46 35.31 1.11 2011 0.168 4 0.002 9 0.105 0 0.060 6 1.71 62.33 35.97 1.12 2012 0.151 1 0.002 6 0.090 4 0.058 2 1.70 59.81 38.49 1.11 2013 0.144 2 0.003 1 0.083 2 0.057 9 2.13 57.69 40.18 1.12 2014 0.141 5 0.004 2 0.078 9 0.058 4 3.00 55.76 41.24 1.14 2015 0.148 2 0.006 4 0.082 5 0.059 3 4.29 55.70 40.01 1.18 2016 0.152 8 0.008 6 0.082 5 0.061 7 5.64 54.00 40.36 1.21 2017 0.151 2 0.009 9 0.078 7 0.062 7 6.56 52.01 41.43 1.23 2018 0.149 0 0.011 1 0.072 8 0.065 1 7.42 48.86 43.71 1.24 2019 0.143 7 0.011 7 0.068 4 0.063 6 8.13 47.61 44.26 1.25 2020 0.141 4 0.012 5 0.067 1 0.061 8 8.82 47.45 43.73 1.26 2021 0.143 7 0.011 6 0.067 6 0.064 5 8.07 47.05 44.88 1.25 2022 0.134 8 0.010 3 0.063 7 0.060 8 7.62 47.24 45.14 1.24 由表 1、图 2可知，一方面，南北差距的绝对水平在2008年尤其2013年后快速升高, 同时南北差距在全国省际区域差距中的占比也在2008年后快速升高。2008年南北差距占总体差距的比例仅为0.29%，几可忽略不计，但到2020年，南北差距占全国区域差距的比例已上升至8.82%；④另一方面，尽管2008年来南北差距快速扩大，但差距水平仍然明显小于东西差距，2020年东西差距在总体差距中的占比达到47.45%，而同期南北差距占总体差距的比例仅为8.82%。因此，尽管南北差距快速扩大，但南北差距在总体区域差距中的占比依然远小于东西差距占总体差距的比例，我国区域发展差距主要体现为东西差距的结构特征并未发生根本改变，学界就此问题也已形成了共识[11, 17-18]。
二 2021年以来南北差距呈现由升转降的新态势
南北差距不可能无限制扩大，一方面，在要素资源自由流动的情况下，市场规律决定了地区的发展差距是有限度的，资本要素会寻找低生产成本的地方投资，劳动要素也会对低生活成本有所追求，这些都会促进落后地区的发展；另一方面，南北差距扩大问题已引起各界重视，中央政府必然会采取各种措施抑制差距的极化，将差距控制在合理的范围内。因此，不能以过去的演变路径简单推断南北差距的未来走向。
基于2021—2022年各省份人均GDP和人口数据进行测算，可以发现，2021—2022年南北差距扭转了过去快速扩大的势头，南北差距的绝对水平和相对占比均出现下降(见表 1、图 1、图 2)。其中，人口加权的南北方人均GDP比值从2020年的1.26降至2022年的1.23，南北差距在全国总体差距中的比例也从2020年的8.82%降至2022年的7.62%，变异系数群组分解得到的南北差距值从2020年的0.012 5降至2022年的0.010 3⑤。分省份看，北方省份中的山西、内蒙古、新疆等在2021—2022年GDP增速较高，带动了北方的整体经济增长，而南方经济重镇如上海、浙江、江苏、广东等在2022年经济增速较低，拉低了南方的经济增长速度和整体人均GDP水平。
三. 从产业和收入两个维度解析南北差距的演变
本部分使用变异系数二维分解方法分别从产业和收入两个维度对南北差距的来源做进一步分析。
一 产业维度的解析
从产业增加值的角度对差距做产业分解，考察长期以来我国南北差距变化的成因，结果见图 3。从中长期看，一方面，2008—2020年工业差距扩大是南北差距飞速扩大的核心，从相对占比看，2008年工业的南北差距占南北总体差距的比例达到26.96%，到2020年这一比例达到41.06%⑥；另一方面，2008—2020年南北差距的扩大是全方位的，这一时期几乎所有行业的南北组间差距绝对值都有不同程度的上升。
从2021—2022年的情况看，南北差距在行业层面全方位上升的趋势出现转变，其中工业差距不管是绝对水平还是相对占比都有明显下降，房地产业是差距出现明显缩小的另一个行业。表 2显示了这两个行业的差距水平和占比结果，2022年南北组间差距值相比2020年下降0.002 2，其中工业和房地产业差距变动的贡献合计达到86.36%，而其他行业的差距变动并不明显。
表 2 2018—2022年南北差距的工业和房地产业贡献年份指标 南北组间差距值 工业差距 房地产业差距 工业差距占比(%) 房地产业差距占比(%) 2018 0.011 1 0.004 9 0.001 5 44.10 13.83 2019 0.011 7 0.005 0 0.001 6 42.76 13.40 2020 0.012 5 0.005 1 0.001 8 41.06 14.54 2021 0.011 6 0.004 3 0.001 6 37.37 13.92 2022 0.010 3 0.003 7 0.001 3 35.61 12.88 二 收入维度的解析
GDP按收入法可分解为劳动者报酬、生产税净额、营业盈余和固定资产折旧，反映了劳动者、政府、企业等不同部门的收入来源或者产出分配情况。但由于收入法GDP数据更新较为迟缓，缺乏近几年各省的收入法GDP结构数据，因此无法用前面的二维分解方法对近几年南北差距的情况进行考察。不过，可以通过一些统计指标的情况间接对这一问题进行类似的探索。具体而言，收入法GDP中，劳动者报酬与居民的可支配收入密切相关(工薪收入和经营净收入是居民可支配收入的主要来源)，营业盈余与企业利润密切相关，生产税净额与政府税收收入密切相关，因此本文采用相应指标作为代理变量来考察南北差距的变动情况。
1 企业部门营业利润的南北差距缩小
用各省份工业企业营业利润数据来考察企业部门的南北差距变动情况，如图 4所示，2008—2020年南北方工业企业的利润之比从接近1.01一路升至2.36，中间个别年份虽有波动但幅度不大。然而，2021年这一比值突降至1.83，2022年进一步降至1.68。可见，工业企业利润的南北差距在2021—2022年缩小明显，与人均GDP差距的缩小周期一致。
2 政府部门财政收入的南北差距缩小
用各省份政府财政一般公共预算收入来考察省际政府部门的南北差距变动情况，结果见图 5。2010—2012年南北方政府财政一般公共预算收入之比从1.49下降至1.43，但2012年后就开始了南北差距快速扩大的过程，到2020年，这一比例已上升至1.74。2021年南北财政预算收入之比与2020年基本持平，但到2022年这一比值下降至1.66，降幅较为明显。可见，从政府财政一般公共预算收入看，2022年南北差距也出现了明显缩小。
3 居民部门可支配收入的差距继续扩大但速度放缓
用居民人均可支配收入来考察居民部门的南北差距变动情况，如图 6所示。2013—2020年南北方居民人均可支配收入的差距快速扩大，其中人口加权的南北省份可支配收入之比在2020年已达到1.17。然而，与人均GDP的差距不同，2021—2022年以人均可支配收入衡量的南北差距并没有出现缩小，而是继续扩大，只不过差距扩大速度在2022年有所放缓，2022年人口加权的南北可支配收入的比值已升至1.19。
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图 6 南北方居民人均可支配收入的比值(南方/北方)注：“人口加权”是以省份常住人口为权重计算得到的人均可支配收入，“无人口加权”则是南北省份居民人均可支配收入的简单平均。因此，从企业、政府、居民三部门收入的情况看，2021—2022年南北差距的缩小主要体现在企业部门，其次是政府部门，而居民部门的南北差距并未缩小。这一结果是符合逻辑的，GDP度量经济的总产出，而企业是社会生产的主体，因此GDP差距的变化在企业部门有直接体现；与生产密切相关的税收如增值税、企业所得税只是政府财政收入的一部分，且政府的预算制定要滞后于实体经济的变动，因此对政府部门的影响相对间接；居民部门的收入中工薪所得等收入由于有劳动合同、工资制度等的约束，相比实体经济的波动更加滞后，而转移性收入与经济波动的关系也不够强。居民部门的差距并未缩小而是继续扩大，或许也是社会对南北差距缩小感知不明显的重要原因。
四. 近期南北差距缩小的原因
如前所述，2021—2022年南北差距扭转了过去快速扩大的势头，南北差距的绝对水平和相对占比都有所下降。对于本次南北差距的缩小，本文综合国内外整体经济形势、省份分析、行业分析等不同视角，从有利于北方经济发展的因素和不利于南方经济发展的因素两个方面作出可能的原因解释。
一 有利于北方经济发展的因素
1 中央采取措施积极应对南北差距扩大问题
2018年以来，南北差距快速扩大问题引起全社会广泛关注，中央也已充分认识到这一问题并作出积极应对。虽然中央并未公开出台专门针对南北差距的区域性战略政策，但在实践中已采取措施，对部分北方经济发展落后的地区进行帮扶。这可以从中央对地方财政的转移支付中管窥一二。整理全国31个省份一般公共预算收入中中央对地方的转移支付数据并按照南北省份进行统计(结果见表 3)，可以发现，2019年中央财政对南方各省的平均转移支付金额达到2 116.33亿元，尚高于北方省份(2 004.33亿元)5.59个百分点。但2019年以来北方省份接受中央转移支付的增长快于南方省份，到2022年北方省份平均接受的中央转移支付已高于南方省份。
表 3 2019—2022年中央财政一般公共预算收入对各省份平均转移支付年份 南方省份接受中央转移支付(亿元) 北方省份接受中央转移支付(亿元) 南方/北方(%) 2019 2 116.33 2 004.33 105.59 2020 2 203.67 2 145.63 102.70 2021 2 322.56 2 305.35 100.75 2022 2 490.49 2 525.10 98.63 2 能源类商品价格上涨促进北方部分省份经济发展
2020年新冠疫情暴发使得石油等大宗商品价格在当年出现低谷，对一些资源型省份的经济产生负面冲击。但美国、欧盟等世界主要经济体采用大幅宽松货币政策应对，致使2021年石油、煤炭等大宗商品价格明显上涨。2022年俄乌冲突爆发进一步加重了国际能源危机，天然气、石油等大宗商品国际市场价格大幅上涨。特别是天然气价格涨幅较大，如图 7所示，2022年伦敦国际石油交易所天然气期货结算价是2020年初价格的5倍以上。此外，乌克兰和俄罗斯均是国际市场重要的农产品出口国，因此多种大宗农产品的国际市场价格也出现明显上涨。这些均利好北方那些能源资源密集型省份和农业产值高的省份，部分省份(如山西、内蒙古等)2021—2022年经济增速出现明显提升。
二 不利于南方经济发展的因素
1 新冠肺炎疫情反复冲击南方经济核心地区
2020—2022年，新冠肺炎疫情的暴发和反复对我国经济发展造成较大影响，而不同地区的疫情严重程度也有区别。按南方省份和北方省份分别计算2020年初至2022年底的新冠肺炎累计确诊病例，可以看到南方的疫情总体要比北方更为严重，南方的累计确诊病例始终明显多于北方且差距逐渐扩大。截至2022年12月25日，北方累计确诊病例124 597个，南方累计确诊病例278 250个，南方远高于北方，南北方确诊病例的比例也远高于南北方的人口比例。分省份看，2020—2022年，较大规模的新冠疫情主要暴发在湖北(2020年上半年)、上海(2022年)和广东(2022年下半年)，这三次疫情的确诊病例数均达到了50 000例以上。⑦发生在其他省份的疫情大多是零星、散发的，确诊人数要少得多。疫情的暴发和相应防控措施对经济影响较大，以上海为例，2022年上海GDP名义增速仅为2.56%，位列全国倒数第三，而上海处于长三角产业链的核心地位，因此也拖慢了长三角区域的浙江、江苏等省份的经济增速。
2 外需不振抑制南方出口导向型省份的经济增速
2020年新冠疫情暴发后，欧美主要经济体都施行了相当宽松的货币政策来对冲疫情的负向冲击，导致物价水平自2021年加速上涨，促使欧美主要经济体货币政策转向。2022年俄乌冲突进一步恶化了能源、农产品等大宗商品的供给，欧美国家的通货膨胀飙升至1980年第二次石油危机以来40年内的最高水平，迫使欧美国家货币政策从宽松骤然转向大幅度紧缩。国际政治经济形势的变动对我国外需造成较大冲击，南方一些以出口导向型经济为特征的省份、城市的经济都受到负面影响。2019年和2020年，南方进出口总额特别是出口总额的增速都领先于北方，但2021年和2022年，北方省份不管是进出口总额还是进口或出口，增速都明显领先于南方省份(见表 4)。从省份层面看，一些外贸大省2022年经济增速明显滑坡，广东省GDP当年名义增长3.4%，增速位列全国倒数第五名。并且，广东省2022年进出口总额(以美元计价)同比下降2.5%，出口下降10.2%，不仅相比2021年增速大幅下滑，还明显落后于全国整体水平。
表 4 2019—2022年南北方进出口总额增速(%)年度 南北方 进出口总额增速 进口总额增速 出口总额增速 2019 南方 -0.93 -3.87 1.12 北方 -1.04 -0.46 -1.90 2020 南方 3.89 4.25 3.65 北方 -4.23 -9.33 3.49 2021 南方 27.93 28.48 27.56 北方 35.88 33.37 39.22 2022 南方 2.80 -3.07 6.75 北方 8.42 9.33 7.26 注：省级行政区进出口数据使用以美元计价的按经营单位所在地分货物进出口总额数据。 3 房地产业低迷拖累南方部分省份和城市经济
2021—2022年，经济增速放缓、房地产供需形势转变和房地产业调控措施等多重因素叠加，对房地产业形成冲击。一方面，南方城市房地产市场较之北方更加繁荣；另一方面，许多南方房地产企业存在杠杆率过高、融资结构对海外美元债过于依赖的问题。2020年房地产调控“三条红线”政策发布前，美元债余额排名前十位的开发商中，恒大、碧桂园、融创等九家都是南方开发商，从美元债占企业债券形式债务的相对比例看，南方开发商也普遍对海外美元债有更高依赖。当以高杠杆、高负债、高周转为特征的房地产开发方式出现周转减缓时，高杠杆和高负债就会反噬房地产企业。2021年后，因欧美货币政策大转向，国际美元融资条件变差，国际利率上升和人民币相对美元贬值进一步放大了债务问题。因此，房地产业遇到的困难对南方房地产企业和房地产市场冲击更大，使得房地产业成为2021—2022年南北差距缩小的重要因素之一，南北差距的行业分解也支持这一判断。
必须说明的是，虽然受新冠疫情、俄乌冲突、能源危机、房地产市场下行等因素影响，南北差距快速扩大的势头在2020年被中断，南北差距的绝对水平和相对占比在2021—2022年都出现下降。但新冠疫情、俄乌冲突、房地产市场调控等都是短期因素，两年的考察时间较短，不足以据此作出趋势性判断，还需要继续加强研究观测，密切跟踪南北差距发展的最新情况。
五. 南北差距的趋势研判和政策思路
一 我国南北差距的趋势研判
过去十几年来，由于南北差距持续快速扩张，人们容易形成适应性预期，即认为南北差距可能会延续扩大的趋势。然而，分析最新数据发现，南北差距扭转了过去快速扩大的势头，南北差距的绝对水平和相对占比都有所下降。从产业视角看，工业和房地产业两个行业的南北差距有所缩小，是本轮南北差距缩小的重要原因，这两个行业对2021—2022年南北差距缩小的贡献占到86.36%。从收入视角看，南北差距的缩小主要体现在企业部门差距缩小，其次是政府部门，而以可支配收入衡量的居民部门南北差距尚未出现缩小。本文从有利于北方经济发展的因素和不利于南方经济发展的因素两个方面，简要分析了2021—2022年南北差距缩小的原因。
根据本文的结论，得到两点启示。第一，应客观、理性看待南北差距扩大的现象。改革开放以来，南方有靠近国际市场、交通运输便利、市场机制灵活、水等自然资源丰富等比较优势，因而经济发展南快北慢的总体格局和目前南北存在一定差距的现象有其合理性。北方确实应在市场化、对外开放等方面向南方学习，但简单地将北方作为一个整体“打包”下结论，把各种与北方相关联的特征，包括文化、习俗等都视为落后的原因或表现是不正确的。第二，不能从过去的演变路径简单外推来判断南北差距的走向。要看到，在不同历史阶段，经济发展的动力不同、机制有异，会形成不同的区域发展格局。近期出现了一些有利于北方经济发展的因素，而过去一些促进南方经济快速发展的因素则正在发生变化，且本文中分析的一些因素也只是潜在因素的一部分，那么，能据此断定南北差距的走势要逆转吗？恐怕答案是否定的。特别是当经济受到的是如新冠疫情、俄乌冲突、房地产市场调控等短期因素的影响时，需要较长的观察时间，去判断未来南北差距的演变趋势。
二 应对南北差距扩大问题的政策思路
习近平总书记2019年在《求是》发表署名文章《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》，指出“不平衡是普遍的，要在发展中促进相对平衡”，要尊重“产业和人口向优势区域集中”的客观规律，我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，我们必须“适应新形势，谋划区域协调发展新思路”。这为我国的区域协调发展指明了方向。缩小包括南北差距在内的区域差距，关键要发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，尊重产业和人口向部分优势区域集中的规律和现实，同时增强其他地区在保障粮食安全、生态安全等方面的功能，保障不同地区的人民生活水平和基本公共服务水平差距合理适度，确保因承担粮食安全、生态安全等战略任务而发展受限区域人民的生活水平和基本公共服务水平不受损。
1 扩大南北资源、要素的交流融合
缩小南北差距的重要途径是加强南北的交流融合，要以推动国内大循环和建设全国统一大市场为契机，加强南北资本、人才等要素的交流沟通，变“孔雀东南飞”为“双向飞”，引导南方优质资源、要素向北方地区转移，鼓励南方企业到北方投资。北方则要积极改善营商环境，主动承接南方的产业转移。
2 转变政府工作作风，改进北方营商环境
伴随南北差距的扩大，南北方在营商环境、观念机制、工作作风上的差异也愈发凸显。市场化的差距既是南北差距扩大的深层原因，又是南北差距扩大的必然结果。要正视此差异，从转变北方政府工作作风和机制入手，建设服务型政府，要从民心、顺民欲，避免悖民心、逆民欲，避免一禁了之、简单粗暴的懒政惰政思维，加大对民营经济、小微经济的扶持力度，提升北方营商环境和市场化程度。加大南北间干部交流力度，推动更多南方干部到北方挂职、任职，为北方地区输送更多适应市场经济发展的好干部，同时推动北方干部到南方挂职锻炼，提供更多学习和成长的契机。
3 加大对相关省份“三农”的支持力度
我国自隋唐以来形成的南粮北运格局，在当代已逆转为北粮南运。北方省份特别是东北、华北平原省份成为粮食等农产品主产区，保障了我国农业特别是粮食的安全，相应也为国家承担了相关成本。南北差距的重要体现是南北农村的差距，应加大对北方农业、农村和农民的政策支持力度，通过“三变”改革、土地制度改革等政策支持，加快北方农村农业的经济模式变革、规模化经营和效率提升，加大对农业、农村和农民的政策性补贴，从提升农民收入、改善农村人居环境和生活条件入手，改变部分北方农村发展落后、农民收入低的状况。
4 保障经济落后和人口流出省份的社会保障支出
北方经济相对落后带来了北方政府财力的相对紧张，对北方省份的医疗、养老等社会保障类支出构成较大压力。特别是在部分省份面临人口持续流出的背景下，居民(职工)缴费对于基金收入的贡献不足，社保收支平衡压力大。需多措并举保障长期人口流出省份的社会保障支出，加大对相关省份的财政转移支付力度，推动社会保障征管体制改革，加快建立和完善全国统一的社会保障体系以适应不断变化的人口格局。
5 完善财政转移支付制度，加强对生态、环保等领域的转移支付
完善财政体制，加大中央政府一级转移支付的调节力度，为因承担生态环保战略任务而发展受限的地区提供有效转移支付，促进相关地区产业转型升级，减轻污染排放压力。健全区域间生态利益补偿机制，形成受益者付费、保护者得到合理补偿的良性局面。
① 部分研究将本轮差距扩大起点定为2013年(盛来运等[1])，有些则将其回溯到2008年(刘学良等[11])。这两种划分都有其依据：2008年南北差距就开始了扩大的过程，而2013年后南北差距的扩大更加迅速。
② 按国家统计局标准，全国实际分为东、中、西、东北四大区域，东西差距为简写。
③ 嵌套分解的先后次序会一定程度上影响具体计算结果，但不会有根本差别。
④ 需注意的是，不管是南方还是北方更富有，只要有差异就会有南北组间差距的存在。如前所述，1978—1992年北方省份的平均人均GDP一直是超过南方的，因此，1978—1992年南北差距占全国差距比例的下降其实也是由南方发展速度超过北方带来的。
⑤ 同时，东西差距的占比有十分轻微的下降，剩余其他差距的占比也从2020年的43.73%提升至2022年的45.14%。
⑥ 中间的个别年份如2014—2015年工业差距占南北差距比例一度超过50%。
⑦ 2022年12月25日，国家卫健委发布说明，即日起不再发布每日疫情信息，因此这里的数据截至2022年12月25日。
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表 1 特殊发展区改革红利的主要体现
主类别 次类别 具体解释 管理权限 经济管理权 特殊发展区在定价权、外贸经营权、科技创新、贸易、投资等方面享受经济管理权限 市场准入 降低市场准入门槛 放宽特殊发展区内企业(特别是外资企业)设立、登记、股权比例、业务范围、资质要求等限制 业务开放 在特殊发展区内，允许符合条件的企业或机构开展特定业务和服务，主要集中在会计、医疗、律师、贸易、金融等领域 行政审批 简化流程 简化特殊发展区内行政流程，改善营商环境 审批权限调整 向特殊发展区委托或下放行政审批权限(如外资项目审批、城市发展等)，取消相关行政审批项目 政策支持 土地优惠 特殊发展区在各类用地指标、土地出让享受政策倾斜，在国家新区允许土地利用总体规划评估、修改 指标倾斜 在符合条件的情况下，增加特殊发展区的指标配额或取消配额限制，比如改革开放初期的外汇额度倾斜、符合条件的进出口货物不受进口配额以及许可证的限制 项目优先 国家重大项目布局优先考虑在特殊发展区落地 平台建设 支持与特殊发展区功能相匹配的各类平台性机构建设，如研究中心、国家实验室、研发机构等 人才引进 特殊发展区在吸引海内外人才方面享有特殊政策支持，主要体现在放宽境外专业人才在出入境、工作许可以及永久居留的限制、开展技术移民试点等 多区叠加 允许不同类型特殊发展区联动发展，不同类型特殊发展区可实现政策红利共享 监管制度调整 在特殊发展区内实行告知承诺制、备案管理、暂停法律实施等方式突破现有制度安排 政策试点 科技创新试点 与技术创新、科技成果相关的试点，如科技成果处置权、科技人员股权激励、研究开发费用加计扣除试点 金融试点 与金融领域改革相关的各类试点，如非上市股份公司代办转让 生态文明试点 与绿色发展相关的试点，如国家公园体制试点、用能权交易试点 企业改革试点 高新技术企业产权制度改革，进行股份制试点 财政试点 在特殊发展区内开展税收相关的试点，如企业增值税一般纳税人资格试点 财政激励 税收减免 面向符合条件的经济主体、经济活动、货物等减税或免税 投融资便利 特殊发展区享受多种方式的投融资支持，如贷款贴息、产权质押融资、信托、保险等 财政补贴 通过加大财政投入、财政补贴、转移支付等方式支持特殊发展区 管理体制 管理机构 特殊发展区设立差异化的管理机构和监管方式，建立以聘任制为核心的用人机制 统筹层次 特殊发展区的辖区范围可跨地级市、不同行政区；由省级政府统筹管理 省部级联席会议 特殊发展区与国家部委建立联席会议制度以推动改革进程 联合领导 特殊发展区由跨行政级别、跨行政区的“省—市”政府共同领导运作 多元主体参与 允许新型组织、民营企业参与国家重大科技项目 
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