引言

2010年10月31日，以“城市，让生活更美好(Better City，Better Life)”(简称“更好城市”理念或“BCBL”理念)为主题的上海世界博览会(简称“上海世博会”)正式闭幕。同日，上海世博会组委会、联合国和国际展览局共同发布《上海宣言》，倡议“将10月31日上海世博会闭幕之日定为世界城市日”。2013年12月，第68届联合国大会通过有关人类住区问题决议，决定自2014年起指定10月31日为“世界城市日”。 ^①应当说，上海世博会的世界性贡献，不仅是一次载入史册的世界盛会，还把旨在推进城市可持续发展的“BCBL”理念引入中国，并将其变成以“世界城市日”为契机，开展城市“BCBL”理念法治化的活动，进而启发世界各国，面对城市化进程中城市功能无序叠加产生的“正正得负”效应，有必要采取一种积极主动的改进方式，即以“BCBL”理念对诸如大城市病、城市灾害等现象进行全面研究和系统应对。

2015年7月，《中华人民共和国国家安全法》(简称《国家安全法》)将生态安全、社会安全、公共卫生安全等非传统安全领域纳入国家安全战略，为中国城市的可持续发展奠定了一定的安全法治基础。2015年12月，中央城市工作会议确立“转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，着力解决城市病等突出问题” ^②，为中国现阶段城市安全工作的指导思想。2016年12月，《中共中央、国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》(简称《减灾改革意见》)指出，中国一些城市高风险、农村不设防的状况尚未根本改变。^③ 2018年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进城市安全发展的意见》(简称《城市安全意见》)指出，中国城市运行系统日益复杂，安全风险不断增大，特别是一些城市安全基础薄弱，安全管理水平与现代化城市发展要求不适应、不协调的问题比较突出。^④由此观之，中国城市安全形势并不乐观。

以灾害法学的视野，观察城市高风险、城市安全基础薄弱、城市法治能力偏弱以及城市管理水平偏低等基本特征，发现致灾因子多样、孕灾环境复杂、承灾体减灾能力过于薄弱等，形成了城市灾害多发频发和灾害后果十分严重的酿灾潜势。也就是说，中国城市灾害风险是通过致灾因子、孕灾环境、承灾体等要素的聚合，加上城市减灾法治能力的不足，从而转化为一个又一个具体的城市灾害的。尤其是在城市化进程中，城市灾害风险因城市功能叠加的“正正得负”效应而加剧，继而演化为严重的“城市高风险”现象。而这一现象本身，属于“防大灾救大险法治能力提升研究”重大课题以及灾害法学基础问题的研究对象。

一.   城市功能叠加与城市灾害生成的内在联系

所谓城市功能叠加，是指一个城市或者都市群、都市区、都市圈(简称“城市”)在城市化发展过程中，基于聚集人口和资源的需要，为了解决城市居民的生活、生产需要以及城市自身的发展需要，而不断添加新的功能，比如交通枢纽、物流中心、经济功能、教育功能、文化功能，或者非必须的政治中心、工业中心、艺术中心等，导致城市在快速、大量聚集人力资源、物质资源和各种城市发展资源时，必然引发各种城市致灾因子超常规聚集，从而使城市演化成城市灾害的孕灾环境，让城市中的人员、各种设施、建筑物和构筑物等财物以及社会秩序等成为承灾体，继而发生严重的城市灾害损失的城市功能增加与重叠现象。

在中国，城市的中心地位与功能的确立，是在《中华人民共和国城乡规划法》(简称《城乡规划法》)引导下，以城市规划来实现的。中华人民共和国成立以来，许多城市的城市规划变动频繁，规划理念和指导思想没有“BCBL”化，以致城市功能的不当叠加现象即城市功能贪多贪大情形时常发生。尤其是，在城市外部关系上，人们对于城市的本质、城市的运行机理、城市与城市间的关系、城市的中心地位与作用、城市状态等领域的研究和法治化关注不到位，从而引发城市问题激增，如城市病及逆城市发展规律的情形大量存在。而在城市内部的小区域布局和城市功能区的设定上，也存在严重的偏差。例如，城市内部的功能区设计不合理，使得工业区、住宅区、办公区和文教区混杂在一起，严重降低了城市交通的通达性。于是，大部分居民选择购买机动车来解决出行问题，结果引发城市道路多高峰、多拥堵现象。科学研究表明，在有限的城市空间内聚集大量的机动车尾气，不仅会对城市环境造成负面影响，更会对人体健康产生极大的危害。就此意义而言，城市道路拥堵现象已逐渐演绎成一种城市灾害——城市堵灾。

从历史的角度看，城市功能因应不同时代社会的需求，一直处于变动不居的迁移之中，但整体上突出呈现叠加性演进的基本趋势。当前，中国城镇化的发展速度不断加快，城市功能的有序叠加和适度扩张受到挑战。在国家城市发展政策、城市规划调整的引导下，中国城市从改革开放前的功能单一城市向多功能区域性中心城市、国家中心城市、都市群城市和大都市圈城市目标发展。一方面，劳动力、生活资料、生产资料等要素不断涌入城市空间，带来城市经济、社会的高速发展，并以一种全国城市都是“一个超大的建筑工地”，“城市面貌一日一小变、三日一大变、十日一巨变”等外在形式表现出来；另一方面，由于欠缺“中华人民共和国城市法”(简称“城市法”)这样的统帅性法律，单靠《城乡规划法》和国家级、地方各级的城市发展政策，大部分城市的功能叠加已然陷入了一种无序状态。城市功能叠加过程中，各种城市灾害的致灾因子也快速聚集，成为城市孕灾环境恶化效应、承灾体扩大效应的根源，形成了诸多安全隐患及其连锁反应的“诱发因子”。

这些城市致灾因子包括：(1)高密度开发中心城区的空间资源，造成地基严重受损，存在地面塌陷风险；(2)加速扩张的城市规模，使得部分不适宜人口居住和产业生产的地区被盲目开发，无形中增加了灾害风险；(3)人口过于密集所带来的地下水超采、垃圾处理难、环境污染重、交通拥堵等问题，危及城市生态安全；(4)城市工业园区毗邻居民生活区，一旦发生重大工业事故，必然造成严重的财产损失和人员伤亡，等等。正如乌尔里希·贝克所言：“生产力在现代化进程中的指数式增长，使风险和潜在自我威胁的释放达到了前所未有的程度。” ^⑤

根据城市学的基础理论，城市功能叠加既能产生“正正得正”的积极效应，也能产生“正正得负”的消极效应。这当中，相关涉及城市灾害的单灾种法律的效用消减，恰恰是中国城市化进程中，致灾因子快速、大量聚集的必然结果。或者说，有些在当时看起来完全有利于城市发展的因素，在经过快速、过量聚集之后，以累积效应的方式发挥作用，反而成为制约城市功能的不利因素。

二.   城市的防灾减灾救灾能力及其消减

城市化的一般规律和基本原理表明，城市形成、发展和现代化的自然结构、社会结构、空间结构等，是一个长期的城市功能磨合与城市防灾减灾救灾能力的消长过程。在这一过程中，城市的存在和发展，是城市功能负载于其自然结构、社会结构和空间结构而构成城市发展的外部限制条件以及城市功能拓展与扩张的自身内在限制的过程。比如，拥有3 200年历史的成都，曾经是一个水旱灾害十分严重的地方，后得益于都江堰水利工程的修筑和岁修，才能成为“天府之国”。都江堰水利工程既是成都防灾减灾能力超强的化身，也是成都这座超大都市城市功能叠加的根本性制约条件。

城市的主要职能或基本功能及其相互关系，让城市的经济效益、社会效益和环境效益在内涵和外延上，必然围绕“人的安居”“人的宜居”“人的安全”等内涵展开，而不只是围绕城市的外延性(即城市面积越来越大，楼房、建筑物和构筑物越来越多，以及城市功能越来越复杂)展开的。在中国，关涉城市防灾减灾救灾能力的立法，从中央层面到省市县三级地方政府层面，已经构成了越来越完善的法律法规体系。但受制于2003年后中国应对城市疫病灾害的临时性、应急性和偏离性，中国城市减灾“一案三制”应急指导思想始终存在明显的偏差，^⑥难以通过系统的灾前预防、临灾应急以及灾后重建，来减轻城市灾害造成的损害；相反，却引发了相关法律法规效用的不当克减，即法律法规的效用在灾害到来时，显得非常软弱或者作用力不到位。

一   城市水灾对《防洪法》时空效用的直接拷问

《中华人民共和国防洪法》(简称《防洪法》)是中国参与“国际减灾十年”活动的重要立法成果之一，但《防洪法》在中国快速城市化诱发的城市功能叠加效用面前，却显得“法力不足、功用超低”。据住建部统计，2007—2015年全国超过360个城市遭遇内涝，其中1/6单次内涝淹水时间超过12小时，淹水深度超过0.5米；水利部统计的数据显示，2010—2016年全国平均每年有超过180座城市浸水受淹或发生内涝。^⑦其中武汉、南京、广州等省会城市曾多次出现严重内涝，尤其是作为首都的北京，在2012年7月21日遭遇了中华人民共和国成立以来最大的一次城市内涝灾害，包括由强降雨天气引发的山洪泥石流等次生灾害，造成至少77人死亡和近6万人被迫撤离，直接经济损失估计为100亿元人民币 ^⑧。

如果说，中国快速城市化或者都市群、都市区、都市圈的发展是一种必然选择的话，那么，科学规划城市功能，并依据城市防灾减灾救灾能力进行有效的城市减灾设计，也是一种必然选择。然而，两种不可分割的必然选择中，只选择前者而放弃后者，是非常不应该的。这种不应该，不仅体现在城市水灾的发生次数、损失数量和城市水灾的时空分布特征上，而且也反映在《防洪法》生效和数次修改后，相关城市水灾依然屡屡发生。

二   城市地震灾害对《防震减灾法》建筑安全的反复呼唤

《中华人民共和国防震减灾法》(简称《防震减灾法》)是“国际减灾十年”活动在中国结出的防灾减灾救灾法律文化之果。然而，生效十年的《防震减灾法》，既没有防住北川老县城的震毁，也没能让在芦山大地震、九寨沟大地震中频受地震灾害威胁的城镇建筑牢牢保留住建筑抗震的文化记忆。

事实上，1976年唐山大地震后，国家即颁行了《工业与民用建筑抗震设计规范》TJ11-78，为全国通用的城市建设设计了通用抗震规范。1989年，“国际减灾十年”活动尚在联合国酝酿，中国建筑科学研究院就已经会同有关部门，在《工业与民用建筑抗震设计规范》TJ11-78基础上修订形成了《建筑抗震设计规范》GBJ11-89。《建筑抗震设计规范》GBJ11-89对城市抗震设防烈度为6—9度地区的一般建筑抗震设计以及10度地区和行业有特殊要求的建筑抗震设计，都进行了明确的规定。2001年，建设部会同有关部门在《建筑抗震设计规范》GBJ11-89的基础上修订形成了《建筑抗震设计规范》GB5011-2001。此次修订的内容主要包括：调整建筑的抗震设防分类；提出按设计基本地震加速度进行抗震设计的要求，并将原规范中涉及近、远震改为涉及特征周期分区；改进砌体结构、混凝土结构、底部框架房屋的抗震措施，等等。^⑨

然而，《建筑抗震设计规范》GB5011-2001的颁行，对于北川老县城而言，似乎并没有产生多大的效用。整个北川老县城除叠加了商贸功能以外，并未对城市地震灾害的减灾能力进行过任何改进。2008年“5·12”汶川大地震，使这座震前总人口16.1万(其中羌族9.1万)的县城在顷刻间毁于一旦。汶川大地震后的2018年，全国人大常委会执法检查组在中国《防震减灾法》实施情况报告^⑩中指出：(1)中国地震形势依然严峻，防震减灾任务艰巨；(2)城市老旧房屋、农村民居未达到抗震设防要求的占比依然较大；(3)地震观测环境和监测设施保护力度不够；(4)一些重大基础设施、重大生命线工程地震风险突出。尤其是，中国《防震减灾法》第39条对已经建成的重大建设工程和可能产生严重次生灾害的建筑工程的抗震设防提出了具体的特殊要求；但在检查中发现，有的地方交通、电力、通讯、供气、供油等重大基础设施、生命线工程建设时期较早，设防水平偏低，有的横跨地震断层却未采取专门的抗断裂和柔性措施，基本没有地震预警服务和紧急关闭等措施。 ^⑪这种状况充分说明，1997年就落地施行并进行过全面修订的《防震减灾法》，其应有的减灾效用，被无情地克减^⑫了。

三   城市火灾对《消防法》减灾效用的消极回应

《中华人民共和国消防法》(简称《消防法》)颁行之前，全国人大于1957年11月29日批准了《消防监督条例》，并于1984年5月1日批准了《中华人民共和国消防条例》。也就是说，从中华人民共和国成立开始，国家就给予了城市消防安全高度重视。《消防法》是中国在“国际减灾十年”活动期间制定的又一部与城市减灾有关的重要法律。从《消防法》进行第一次修订后的实施效果来看，其减灾效用被严重克减的情形可以通过表 1得证。

表  1  2010—2016年全国火灾情况^⑬

年份	火灾概况					主要起火原因/起
	数量/起	死亡/人	受伤/人	损失/万元		电器	用火不慎	玩火	吸烟
2010	132 497	1 205	624	195 945.2		41 237	25 878	7 094	7 586
2011	125 417	1 108	571	205 743.4		37 960	22 248	8 247	7 091
2012	152 157	1 028	575	217 716.3		49 043	27 293	5 771	9 492
2013	388 821	2 113	1 637	484 670.2		115 598	69 080	12 982	26 226
2014	395 052	1 815	1 513	470 234.4		108 282	71 318	16 639	23 701
2015	346 701	1 899	1 213	435 895.3		104 534	61 089	11 478	19 503
2016	312 000	1 582	1 065	372 000.0		未公布	未公布	未公布	未公布

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表 1中，尽管7年间数据有变动，但在主要起火原因中，电器原因增长至6位数，以及2016年37.2亿元的经济损失、31.2万起的火灾数量、1 582人死亡的惨痛事实，令人触目惊心。应急管理部消防救援局公布的2018年全国火灾情况显示，近八成致命火灾发生在居民住宅，即城乡居民住宅发生火灾10.7万起，造成1 122人死亡。^⑭ 如此看来，中国《消防法》生效、修订后，城市消防安全的形势依然非常严峻。

中国城市的防洪、防震或抗震、防火或消防等，都是有具体明确和详细的法律法规及技术规范的。然而，前述的分析、论证和研讨，无不说明一个非常重要而又严峻的事实，那就是法律法规的效用，因城市管理者的防灾减灾救灾能力未能达到应有的制度设计所要求的高度而受到了严重的能力克减或事实降低。也就是说，城市减灾法律法规的效用，在城市功能无序叠加背景下，被排除在有效规制人们行为的区间之外，即无法控制城市灾害致灾因子的增加、城市孕灾环境的恶化以及城市承灾体的过度聚集。在许多城市管理者看来，只要为了发展，出现了城市功能叠加的“正正得负”效应又有什么关系呢？而这正是《减灾改革意见》中得出“城市高风险”判断的根本原因。

三.   提升城市防灾减灾救灾能力的法治路径

《减灾改革意见》《城市安全意见》既是构成提升城市防灾减灾救灾能力法治路径的基础，也是城市减灾顶层制度设计的根本。概据城市学应用原理，城市人口、城市住宅、城市就业、城市交通、城市治安和城市环境等，是定位城市基础功能的基本前提；而城市发展型功能或者区域带动型功能的附加或叠加，必然带来城市居民(即城市人口)大规模增加后，城市居民需求总量快速增长，以及城市满足居民快速增加需求的资源调集能力、城市管理能力和城市空间布局、城市自然结构、社会结构、空间结构的适应性调整，从而防范和控制城市致灾因子、孕灾环境和承灾体的过快聚集，避免形成很强的酿灾潜势，就成为一种提升城市管理能力的必然选择。

从城市学的角度看，各种城市发展资源的快速聚集，具有推动城市发展的内在优势。但是，如果从城市灾害学角度来看，任何城市资源过快、过度和过多聚集，实际上就是城市致灾因子、孕灾环境和承灾体的聚集。这种聚集一旦超出城市自然结构、社会结构、空间结构的最大承载容量，必然会导致严重的城市灾害。例如，北京市因聚集了工业城市、人居城市和教育中心、交通中心和科技中心等非首都功能，诱发了严重的城市大气污染、雾霾灾害以及城市快速发展中的交通拥堵、城市水灾、城市地面塌陷等城市灾害。上述城市灾害的爆发或群发，无疑是“北漂”和非首都功能过度叠加而产生的必然现象。从目前来看，这种现象的消减和克服，正在依托非首都功能的疏解——北京市政府整体迁入通州副中心，其他相关功能向雄安新区转移——而初见成效。但北京聚集了太多的医院、学校、科研单位和文化事业单位，使其仍然是一个具有超强人口“虹吸效应”的中心城市。要使城市灾害得到标本兼治的效果，必须依托法治路径。

一   颁行“城市法”，定位城市减灾职责

灾害法学视野中，城市学的研究领域涉及城市的产生与发展、结构与功能、组合与分布等方面的客观规律，以及各种城市问题产生、发展及其解决的法治能力机制。就其方法论而言，城市学既要研究城市的共同规律，又要研究不同类型城市的特殊规律。中国城市灾害的发生以及防灾减灾救灾的制度规律提示，制定中国“城市法”是以法治路径提升城市综合减灾能力的第一步。

所谓“城市法”，是指在城市定义、城市设置、城市规模、城市功能及叠加限制、城市规划区、城市建设步骤和建设标准、城市防灾减灾救灾规划、政府城市减灾能力建设、规划实施监督和法律责任等方面专门规范城市灾害能力的法律。1989年12月26日通过的《中华人民共和国城市规划法》(简称《城市规划法》)规定，国家实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针。但从实践来看，效果并不明显。2019年4月23日修正后的《城乡规划法》 ^⑮, 将城市防火、防爆、抗震、防洪、防泥石流和治安、交通管理、人民防空建设等要求，以及“强烈地震和严重洪水灾害”“防灾”等2条，修改为第4条、第17条、第18条、第33条等4处规定。可以说，如此修改，大致符合中国现阶段区域人口发展、国防建设、防灾减灾、人民防空、通信和公共卫生、公共安全等方面的基本需要。但从现实的角度看，《城乡规划法》中的防灾减灾因素，既无法与“城市高风险”的特征相匹配，也无法适应城市防灾减灾救灾能力提升的长远需要。

2014年10月29日，国务院《关于调整城市规模划分标准的通知》(简称《城市标准通知》)发布，以城区常住人口为统计口径，将中国城市划分为五类七档。^⑯这个《城市标准通知》发布恰逢其时，但它并不包含都市群、都市区、都市圈的界分，且对于中国将城市划分为五类七档的科学依据在哪里、应对城市灾害的防灾减灾救灾能力是否匹配以及城镇政府如何承担相应的责任等问题，都没有进行明确的规定。尤其是，这个《城市标准通知》并不能防范“树形城市” ^⑰规划所带来的新的城市灾害的发生或者加剧。为此，必须另行出台专门以提升城市防灾减灾救灾能力为目标的“城市法”，来规定城市定义、城市规模、城市功能及叠加限制、城市规划区、城市建设步骤和建设标准、城市防灾减灾救灾规划、政府城市减灾能力建设、规划实施监督和法律责任等，从而让中国城市化、城镇化和乡村振兴当中的新型城镇，成为具有“城市安全”“宜居城市”“人居城市”特征，以及全面控制和防范城市病发生的法治能力超强的城市或者城镇。

二   城市减灾的“一岗双责”“终身负责制”

彼得·霍尔^⑱认为，随着中国城市发展步伐加快，城市发展、城市战略、城市竞争力、交通基础设施投融资、土地和交通规划等问题，已经成为中国特大城市发展进程中，各界普遍关注和备受困扰的课题。中国城市正以人类历史上从未有过的速度向前发展，同时面临三大挑战：(1)珠三角、长三角逐渐成为世界工厂所在地，要进入高级服务领域，必须强调城市安全，建构法治能力提升的“城市安全之芯”——城市灾害的防灾应急和减灾法治能力；(2)从城市可持续性发展的角度，节约能源要与城市发展并行，让城市成为绿色生态文明发展区域；(3)城市快速发展中，居民的生活质量和居住安全要得到相应提高。彼得·霍尔认为，城市的可持续发展，必然要依赖城市自身的更新，而更多地是通过向其他城市扩展来实现的。

例如，1993年《北京城市总体规划方案(1991—2010)》设定了2000年常住人口1 160万人的控制目标；但据《北京统计年鉴》显示，该目标在1995年就被超过。又如，《上海市城市总体规划(1999—2020年)》预测到2020年全市实际居住人口将达到1 600万；而在规划被批复前一年，即2000年，上海市人口已达1 609万人。^⑲城市人口总数提前达到规划目标，直接导致城市规划丧失了对城市发展应有的调控作用。特别是城市规划中欠缺防灾减灾救灾规划或对这部分内容轻描淡写，“规划规划，不如领导的一句话”“换一届领导就改一轮规划”等现象普遍存在。^⑳在“BCBL”理念之下，按照世界城市日的主旨，尊崇《国家安全法》的立法宗旨，以“城市安全”“宜居城市”“人居城市”为目标，制定安全城市规划，践行《减灾改革意见》和《城市安全意见》的相关要求，做好城市防灾减灾救灾规划，实行城市减灾“一岗双责”“终身负责制”，将成为一种必然选择。

所谓“一岗双责”，是指在城市减灾领域，城市规划、城市建设、城市管理和城市安全等部门的主要领导干部，既要抓好分管的业务工作，又要以同等的注意力抓好分管部门的党风廉政建设，把反腐倡廉、案件防范工作与业务工作同研究、同规划、同布置、同检查、同考核、同问责，做到“两手抓、两手硬”，使党风廉政建设和反腐败工作始终保持应有的力度，一旦发生城市灾害或者城市防灾、城市灾害应急和城市减灾失职的情形，党政负责人要一同被追究党纪责任、政纪责任和法律责任的制度设计。中国正在制定《中华人民共和国危险化学品安全法》，但从其草案征求意见稿的内容来看，并没有“一岗双责”的直接规定，建议应当在相应的地方予以规定。比如，在附则中，增加“发生危化品事故后，追究危化品园区规划、危化品生产、储存、运输，以及危化品原料与半成品的采购、堆放、照看等主要负责人、直接责任人责任时，实行‘一岗双责’的责任追究制度”的规定。

所谓“终身负责制”，是指城市规划、城市重大工程(如地铁工程、大型公共设施等)以及城市空间功能设计等，应当探讨和确定具体决策者、设计者、管理者和运行者的“终身负责制度”，即前述城市规划和城市重大工程的决策者、设计者、管理者和运行者的法律责任，是永久性的。一旦发生城市灾害或者城市安全生产事故，那么就要对城市规划和城市重大工程决策者、设计者、管理者和运行者的法律责任进行倒查和追溯。除非城市规划和城市重大工程的决策者、设计者、管理者和运行者已经死亡(自然人)或者终止清盘(法人或者组织机构)，否则，其相应的法律责任一律不予免除。如此，才能有效防止随意决策、个人擅断和非法决策、非科学决策等情形的发生。

三   城市灾害终结报告制度

片面追求经济增长，忽视城市防灾减灾救灾能力建设，就必然会聚集、滋生和放大、强化城市灾害风险。也就是说，尽管中国在防灾减灾救灾领域已经制定了大量的单灾种法律法规，且随着时间的推移还在不断修订和完善，比如将中国《危化品条例》升格为《危险化学品安全法》；应对新型冠状病毒肺炎(简称新冠肺炎)疫情之初，将新冠肺炎确定为乙类传染病，并纳入中国《传染病防治法》甲类传染病实行管理等。但是，中国城市减灾法律法规的效用消减以及城市功能无序叠加导致防灾减灾救灾义务的克减，必然加剧城市灾害风险的生成和聚集，而多因素聚集后造成灾害损失扩大的当事人，不承担党纪政纪和法律责任的现象却很常见。这种现象在新冠肺炎疫情应急期间，被从制度上改变了。时任湖北省省委书记、武汉市市委书记和相关地方的党政负责人被纷纷免职的事实表明，中国已经开始重视城市灾害应急过程中的责任追究问题。

在防大灾救大险法治能力提升研究中，应该建构中国“灾害终结报告制度”，即确立一种与中国安全生产事故调查制度相类似的制度，涵盖自然灾害(包括城市灾害在内)、安全生产和公共卫生事件、公共安全事件的“灾前防灾”“临灾应急”“灾后重建”投入、支出和灾害损失、损害、危害结果的“总报告”“总结算”“总建议”的法律制度，以便追究有责者的法律责任，通过法律责任追究的威慑力，促使城市灾害的防灾减灾法治能力有效提升。从灾害法学角度看，城市功能无序叠加后，之所以会产生“正正得负”的消极效应以及城市灾害损失强化或增大效应，很大程度上是因为城市功能从形成到运行，并加入现有城市功能后，必将导致城市自然结构、社会结构和空间结构发生改变，而这种改变需要强有力的后续资源、政策和措施的支持，可是这些支持因素作用的发挥与显现，却缺乏相应的城市防灾减灾救灾法律法规的有效指引和强力规制。对于有限的城市空间结构而言，其所能承载的人财物总量是存在上限的，而这种上限必须为人们所承认和遵守。城市功能的无序叠加或超限叠加所伴随的人口和产业高度聚集，一旦突破这一上限，必然会引发城市致灾因子、孕灾环境和承灾体聚集，继而形成酿灾潜势显现化的趋势。

所谓灾害终结报告制度，是指城市风险点分布概况与风险度、致灾因子、孕灾环境和承灾体现状等的归纳；城市灾害的防灾规划、应急物资储备、防灾项目与措施、防灾投入及其效果评估；城市灾害临灾期的应急响应启动、应急预案评价、应急投入、应急措施和应急过程中的处置措施；灾后期的过渡安置、恢复重建(包括复工复产)规划、灾后恢复政策和措施、对口支援、资金筹措、项目开工竣工以及验收; 甚至还包括应急期和灾后重建期的心理危机干预等，即以专门对城市灾害事实进行总结、数据整理以及责任分段、分岗和分人等处理建议为主的法律制度。

提出这个制度建议的主要依据是：(1)化解“城市高风险”，建立“安全城市”“宜居城市”“人居城市”目标与责任的要求；(2)防范城市规划设计中“树形城市”思路的危害，同时以“生态城市”“城市绿色化”“无废城市”“海绵城市”“韧性城市”等理念，与“BCBL”理念相融合；(3)一百次的批评教育，不如一次追究责任，特别是依据“一岗双责”“终身责任制”的要求，配合“灾害终结报告制度”，能够让决策者、管理者和社会公众等主体清晰地看到一次自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和公共安全事件所造成的损失与损害，从而引导人们更加重视城市灾害(灾难)的防灾与应急。

灾害终结报告制度的内容主要包括：(1)城市灾害发生的背景因素；(2)城市灾害发生的过程；(3)城市灾害发生的原因；(4)城市灾害发生前的防灾情况；(5)城市灾害临灾期的抢险救灾情况；(6)城市灾害灾后期的恢复重建情况；(7)城市灾害的损失构成及各单项损失情况；(8)城市灾害的责任追究情况；(9)该次城市灾害的成本核算与损失转嫁情况。通过灾害终结报告制度，把城市灾害涉及的城市规划、城市管理决策、城市灾害致灾因子聚集、城市孕灾环境和城市承灾体管理以及城市管理者的职责履行等联系起来，形成城市减灾能力提升的法治路径。

结语

现有的城市单灾种法律难以有效减轻由城市功能叠加带来的灾害风险及城市灾害，并存在各种各样的城市灾害法律效用耗散或效用克减情形。这些情形的出现，与中国城市七线管理制度^㉑不能得到有效贯彻执行有直接关系。事实上，城市灾害风险源自两个方面：一是城市外部风险，通常是指由自然因素导致的自然灾害风险；二是城市内部风险，即来自城市功能叠加导致的人为灾害风险，具体作用在城市人力资源结构、城市社会结构和城市空间结构等方面。在生产力水平相对低下的传统社会，城市面临的灾害风险主要集中在外部风险，如地震、洪涝、干旱等自然灾害，而由城市内部风险引发的城市灾害相对较少。

科学技术的突飞猛进、城市人口数量的高速增长以及现代社会城市功能的无序叠加，导致城市空间结构的稳定性被打破，快速聚集了大量的城市致灾因子，使得城市空间成为孕灾环境，城市的人财物等资源都取得了承灾体属性，继而由人为因素聚集产生的城市灾害风险急剧增加。中国1989年《城市规划法》、2008年《城乡规划法》以及各单灾种防灾减灾法律法规、各类国家防灾减灾标准，往往不能有效控制城市灾害，或者在城市灾害发生的临灾期，难以发挥有效的应急救援和控制灾害损失的作用，进而造成典型的法律效用耗散与克减现象。

在中国，要制定专门的“城市法”，把“一岗双责”“终身负责制”和“灾害终结报告制度”引入城市减灾法治能力的提升中，以利于国家严格控制大城市规模、合理制定发展中等城市和小城市的方针，让中国的大中小各级各类城市真正成为“BCBL”理念下适宜人居的安全城市。

① 《联合国大会决议·联合国人类住区会议(人居二)成果的执行情况和加强联合国人类住区规划署(人居署)》，A/68/439(2013), 第4页。

② 《中央城市工作会议在北京举行》，《人民日报》2015年12月23日，第1版。

③ 《中共中央国务院出台意见推进防灾减灾救灾体制机制》，中国政府网，http://www.gov.cn/xinwen/2017-01/10/content_5158599.htm，访问日期：2019年9月29日。

④ 《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于推进城市安全发展的意见〉》，中国政府网，http://www.gov.cn/zhengce/2018-01/07/content_5254181.htm，访问日期：2019年9月29日。

⑤ 乌尔里希·贝克：《风险社会:新的现代性之路》，张文杰、何博闻译，译林出版社，2018，第3页。

⑥ 作者认为，2003年非典后中国形成的城市疫病灾害应急指导思想，在以“一案三制”(即一个应急预案为“一案”；城市疫病灾害的公共卫生事件的应急体制、应急机制和应急法制为所谓应急“三制”)建设方面，只是一种头痛医头、脚痛医脚的治标之举，而非建立完善的城市灾害防灾减灾救灾能力体系的法治举措。

⑦ 陈磊：《180多座城市年年暴雨年年内涝 排水防涝工程体系仍待完善——治理城市内涝政府勇于担当》，《法制日报》2019年7月2日，第4版。

⑧ Qiu Jane，“Urbanization contributed to Beijing storms，” Nature News & Comment，November 8, 2012(6).

⑨ 建设部：《建筑抗震设计规范GB5011-2001》，第4页。

⑩ 艾力更·依明巴海：《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国防震减灾法〉实施情况的报告——2018年10月24日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上》，《中国人大》2018年第23期。

⑪ 《防震减灾法》第40条明确规定城乡居民抗震设防要求，但全国人大检查组发现，中国居民抗震设防能力不足的状况仍没有根本改变。据有关部门统计，中国城市有许多老旧房屋还没有抗震出险加固，抗震能力较弱的现象依然非常严重。

⑫ 克减，即克扣和减少。一些国际人权条约规定，允许国家在某些情况下单方面决定不履行条约义务。人们通常把这样的条款称为克减条款，将国家的这项权利称为克减权。在这里，作者将克减现象归纳为法律上的义务克减现象。

⑬ 数据来源：应急管理部消防救援局网，http://www.119.gov.cn/xiaofang/hztj/index.htm，访问日期：2019年9月29日。

⑭ 应急管理部消防救援局：《数说2018年全国火灾及出警情况》，应急管理部消防救援局网，http://www.119.cn/content/201901/23/c98327.html，访问日期：2019年9月29日。

⑮ 《城乡规划法》2007年10月28日通过，取代《城市规划法》，2015年4月24日第一次修正，2019年4月23日第二次修正。

⑯ 国务院《关于调整城市规模划分标准的通知》中规定：(1)小城市。城区常住人口50万以下，包括：Ⅰ型小城市，20万以上50万人以下；Ⅱ型小城市，20万以下城市；(2)中等城市。城区常住人口50万以上100万人以下；(3)大城市。城区常住人口100万以上500万人以下，包括：Ⅰ型大城市，300万以上500万人以下；Ⅱ型大城市，100万以上300万人以下；(4)特大城市。即城区常住人口500万以上1 000万人以下；(5)超大城市。城区常住人口1 000万人以上。

⑰ 现代英汉综合大辞典定义的“树形城市”(Tree)是一种设计理念，代表一套等级显著且内部相互不干扰的城市系统。与之相对应的是“复杂网格城市”(Semi-Lattice)，表征一套内部充满复杂重叠关系的城市系统。通过抽象的数字集合模型，可以直观了解两者区别。

⑱ 彼得·霍尔(Peter Hall，1932.3.19—2014.7.30)，英国剑桥大学博士，当代国际最具影响力的城市与区域规划大师之一，被誉为“世界级城市规划大师”、定义“世界城市”的全球权威、“世界工业区”概念之父，英国皇家科学院院士和欧洲科学院院士。在世界城市研究、大城市地区规划、城市与区域政策研究领域作出了杰出贡献。

⑲ 蔡继明等：《中国的城市化——功能定位、模式选择与发展趋势》，东方出版中心，2019，第115页。

⑳ 如武汉市名为外滩花园的房地产开发项目，总建筑面积达6万多平方米，建在《防洪法》明令禁止地段，该地段按照武汉市城市总体规划也属于非法建设用地。2001年11月被中央电视台“焦点访谈”栏目曝光后，由朱镕基总理亲自批示，该项目于2002年1月被拆除。但因该建筑规划行政审批手续齐全，纠正该违法行为就必须由国家财政资金给予全额赔偿计2亿多元。国务院发展研究中心课题组：《中国新型城镇化:道路、模式和政策》，中国发展出版社，2014，第470-471页。

㉑ 中国城市规划中的七线，包括:城市红线、城市绿线、城市蓝线、城市紫线、城市黑线、城市橙线和城市黄线。所以，城市七线管理即城市规划的七线设计与运行管理。