一.   问题提出与研究框架

一   研究背景与问题提出

港澳参与国家治理实践既是我国国家治理体系的有机组成，也是港澳更好融入国家发展大局的必然要求。作为官方政治话语，“港澳参与国家治理实践”的政策表述源于习近平2018年会见香港澳门各界庆祝国家改革开放40周年访问团时的重要讲话。当时，他对港澳同胞提出了四点希望，其中第三点希望是“更加积极主动参与国家治理实践”, “香港、澳门回归祖国后，已纳入国家治理体系。港澳同胞要按照同‘一国两制’相适应的要求，完善特别行政区同宪法和基本法实施相关的制度和机制，提高管治能力和水平。同时，大家要关心国家发展全局，维护国家政治体制，积极参与国家经济、政治、文化、社会、生态文明建设，自觉维护国家安全。港澳人士还有许多在国际社会发挥作用的优势，可以用多种方式支持国家参与全球治理”^[1]。这个讲话，一方面充分肯定了港澳同胞在改革开放后参与国家治理实践所作出的历史贡献，另一方面也希望他们响应国家所需、发挥港澳所长，更好地参与国家治理实践，助力国家的现代化建设。

事实上，习近平关于“港澳更加积极主动参与国家治理实践”的讲话，提出了“一国两制”下中国国家治理体系和治理能力现代化的一个重要话题，即国家治理与港澳参与的内在关系。对此，学界讨论还不多，关注不够。虽有论者注意到港澳特别行政区政府参与国家重大工程决策治理^[2]、港澳居民当选全国人大代表^[3]等港澳参与国家治理实践的某些样态，以及港澳参与国家治理实践与港澳融入国家发展大局间的内在联系^[4]，但尚未在理论层面对港澳参与国家治理实践问题作专门论述。鉴此，本文从公共参与的视角，率先对港澳参与国家治理实践这一话题进行理论分析，力图回答公共参与的三个基础性问题：港澳参与国家治理实践的主体是谁，即“谁来参与”；港澳参与国家治理实践的对象是什么，即“参与什么”；港澳参与国家治理实践的途径是什么，即“如何参与”。

习近平是在纪念改革开放40周年的背景下提出港澳要更加积极主动参与国家治理实践的，但这并不意味着港澳参与国家治理的实践仅仅从改革开放起始。就研究的立场看，还可延展历史的维度，从新中国成立70多年的历史系统梳理港澳参与国家治理实践的前世与今生，总结其内在特质；更进一步，从中国式现代化的新高度，审视其未来的发展路向。

二   港澳参与国家治理实践：一个三重向度分析框架

自2013年党的十八届三中全会提出我国全面深化改革的总目标是“推进国家治理体系和治理能力现代化”之后，“国家治理”便成为一个极为热门的概念。中国共产党的国家治理，既在本质上区别于中国传统统治者的治理国家，又在价值取向和政治主张上区别于西方的治理理论及其主张。根据中国共产党对于马克思主义国家理论的运用和治理国家的政治实践，尤其根据改革开放和新世纪以来中国共产党的“国家治理”理论运用和政治实践可知，国家治理就是在中国特色社会主义道路的既定方向上，在中国特色社会主义理论的话语语境和话语系统中，在中国特色社会主义制度的完善和发展的改革意义上，中国共产党领导人民科学、民主、依法和有效地治国理政^[5]。就现实而言，中国特色社会主义国家治理涵盖了各领域、各部门，是全方位、多层次、系统化的全面治理。在新中国70年的社会主义改造、建设和改革的进程中，国家治理也经历了不同的发展时期和转型，即从统治型、管制型、管理型到治理型的发展和转型，体现了历史的进步、转折和改革发展^[6]。一般认为，国家治理是执政者及其各类国家机关为了实现社会发展目标，通过一定的制度安排和体制机制建构，与社会团体、公民等主体共同治理国家公共事务的过程^[7]。所谓“参与”，是国家治理的参与内容向不同参与主体开放，并允许其以不同参与方式围绕其开展公共行动的公共状态^[8]。

从公共参与(Public Engagement)的视角看，公共参与研究涉及参与主体、参与对象、参与机制、参与动力、参与途径或方式、参与保障等诸多内容，但“谁来参与”“参与什么”“如何参与”是其三个基本问题。具体到国家治理中的公共参与，“谁来参与”主要关涉参与国家治理的主体，通常可划分为公众个体行动者以及政党、政府、市场、社会团体、专家智库等组织行动者^[9-10]；“参与什么”指向的是参与国家治理的内容，主要包括全球事务、全国事务、跨域事务、地方事务和基层事务等，因应和解决不同空间层级国家治理的多重事务^[11-12]；“如何参与”则要回答参与国家治理的方式和途径问题，学界多从政治、经济、社会、文化、行政等功能领域加以论述，又或是对个人参与和组织参与、自愿式参与和动员式参与、制度化参与和非制度化参与等方式进行探讨^[13-16]。

结合港澳的实际情况，本文提出港澳参与国家治理实践的三重向度分析框架(见图 1)。在参与主体的向度，“谁来参与”将聚焦于由公众个人行动者以及行政机关和社会团体两大组织行动者所构成的参与主体；在参与内容的向度，“参与什么”将着重对港澳协助国家参与全球事务、全国事务、跨境事务及地方事务的内容进行论述；在参与方式的向度，“如何参与”则主要聚焦政治生活、经济建设、社会民生、行政管理等功能领域，讨论港澳参与国家治理的方式或途径。下文将依循这个三重向度分析框架，梳理港澳参与国家治理实践的内涵与现实样态，并从大历史观出发，总结港澳参与国家治理实践的主要特质。

图  1  港澳参与国家治理实践的三重向度分析框架

资料来源：作者自制。

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二.   港澳参与国家治理实践的向度与样态

新中国成立以来，香港、澳门始终与祖国内地紧密相连，既是国家建设发展的受益者和见证者，也是国家治理实践的重要参与者和贡献者。以大历史观概要回顾新中国史和改革开放史中的重要事件及人物，可清晰呈现出港澳“谁来参与”“参与什么”和“如何参与”国家治理实践的三重向度及其在不同历史阶段的具体样态，能够更好地理解港澳参与国家治理实践的深层内涵。

一   “谁来参与”：港澳参与国家治理实践的多方主体

在港澳地区，谁来参与国家治理实践是港澳参与国家治理实践研究要回答的首要问题。它关系我国的国家治理实践“属于谁”和“依靠谁”这两个根本问题。本文侧重从公众个人行动者以及行政机关、社会团体两大组织行动者层面，对港澳参与国家治理实践的多方主体做一概要分析。

在个人行动者层面，根据港澳基本法相关规定，港澳参与国家治理实践的参与主体通常是指，回归以后特别行政区港澳居民中享有各项基本权利和义务的中国公民。但事实上，一些港澳同胞早在港澳回归前就以个人身份积极参与祖国内地的国家治理事务，成为当时港澳参与国家治理实践的“关键少数”参与主体。例如，何贤、马万祺、汪明荃等当选全国“两会”代表，参与国家政治生活^[17-19]；霍英东、程万琪等积极奔走，为中国在国际体育组织恢复合法席位作出重要贡献^{[20]1146-1147}；内地改革开放后，田家炳、包玉刚、胡应湘等港澳商人积极为内地捐建生产基础设施，并扮演“带徒弟”的“师傅”角色，引进了先进的国际规则和管理经验^{[20]1084-1097，[21]159-241，[22]}。更重要的是，港澳社会各界人士还自发地通过义演、筹款等方式帮助祖国内地渡过难关^[23]，如1991年华东水灾、1998年特大洪水、2008年汶川地震、2010年青海玉树地震等自然灾害，展现出港澳与祖国内地患难互助、血浓于水的同胞情谊。可见，港澳参与国家治理实践的个人行动者不仅包括港澳回归以来符合港澳基本法规定的“更大多数”港澳居民，还涵盖回归前拥有家国情怀的“关键少数”港澳同胞。

在组织行动者层面，可以从港澳特别行政区的行政机关和社会团体两大主体来理解。前者是指“一国两制”国家治理制度框架下，作为中央政府统一领导和管辖下的港澳特别行政区政府，依照港澳基本法主动落实国家发展战略，将特别行政区各项地方事务建设好，以“香港特别行政区”“澳门特别行政区”的名义与内地地方政府开展跨境事务治理，抑或是以“中国香港”“中国澳门”的名义协助国家参与全球治理，均是其作为参与主体推动港澳参与国家治理的应有之义。后者特指各类爱国爱港爱澳社团，如香港中华总商会、澳门街坊会联合总会等，它们不仅在港澳回归前自发地为祖国内地与港澳社会往来搭建桥梁纽带，广泛凝聚港澳社会各界共识，推动港澳回归及顺利过渡；还在回归以来积极协助港澳特别行政区政府维护港澳繁荣稳定，增强港澳同胞的国家认同和爱国精神。

二   “参与什么”：港澳参与国家治理实践的主要内容

所谓参与内容，是指不同时代背景下，港澳因应不同空间维度的国家治理实践问题，逐渐融入的包含全球事务、全国事务、跨境事务、地方事务等在内的各种国家治理事务总和。

在协助国家参与全球事务上，港澳参与国家治理实践的内容经历了几个阶段性转变。回归前，港澳协助祖国内地参与全球事务主要以协助新中国重返国际社会为主。回归后，港澳特别行政区政府依法以“中国香港”“中国澳门”的身份加入联合国科教文卫组织、承办国际重大会议和赛事、推动“一带一路”倡议实施，或者由港澳人士担任国际组织要职，如陈冯富珍曾任世界卫生组织总干事，为全球处理事务贡献中国智慧^[24]；香港廉政专员白韫六于2022年1月5日当选为国际反贪局联合会新一任主席，为“一带一路”沿线国家讲好中国的廉政治理故事^[25]。近年来，伴随国内外环境的变化，港澳参与全球事务增添了新的角色，即国家与世界连接的“超级联系人”与“精准联系人”角色。与此同时，中央政府自2019年以来陆续推荐港澳青年赴联合国任职^[26-27]，既肯定了港澳在协助国家参与全球治理中的作用，也为更多港澳居民参与国家外交事业打造了新平台，丰富了港澳协助国家参与全球治理的内涵。

港澳参与全国事务治理实践最主要的表现是港澳同胞自新中国成立以来陆续当选全国“两会”代表，为国家建设、改革和发展建言献策。从第一届全国人民代表大会和第三届全国政协会议开始，一些港澳同胞就先后“受邀”当选全国“两会”代表参与国家事务治理，如澳门街坊会联合总会荣誉会长姚鸿明曾当选第十届全国政协委员、第十一届全国人大代表参与国家议政工作，为祖国内地的社会工作专业化建设建言献策^[28]。港澳回归后，中央政府在港澳基本法中明确了港澳居民“依法参与国家事务管理”的基本权利，为他们当选“两会”代表、履行职责提供了法律支撑。港澳“两会”代表提出的人大议案和政协提案，对于密切港澳与内地之间联系、推动港澳融入国家发展大局发挥了不可或缺的作用，同时也增强了港澳同胞对国家和中央政府的认同感。

港澳参与跨境事务治理实践大致可分为三个阶段，即市场主导的跨境经济合作阶段、地方主导的跨境综合事务治理阶段、中央主导的粤港澳大湾区跨境融合发展治理阶段。第一阶段可追溯至国家改革开放后，港澳与祖国内地在优势互补的“前店后厂”模式下，逐渐形成了市场驱动、民间主导的跨境经济合作治理模式，参与主体以港澳企业家为主。第二阶段是港澳回归后，在“一国两制”环境下由粤港或粤澳政府双方开启了政府合作模式，共同解决跨境区域规划、环境治理、产业协作、公共服务、重点合作平台打造等事务，参与主体不仅有港澳企业家，更有粤港澳地方政府。第三阶段是粤港澳大湾区建设这一重大国家战略实施后，港澳特别行政区政府在中央政府集中统一领导下，深度参与到粤港澳大湾区跨境发展中，并与大湾区内地政府协作共治跨境事务。

港澳参与国家治理体系层级中的地方事务有时间界限和特定的内涵。就时间界限而言，港澳回归后，重新纳入国家治理体系，港澳两个特别行政区成为中央政府统一领导和治下的地方行政区域，此时才谈得上与中央相对的地方事务；而港澳回归前，港英政府和澳葡政府治下的所谓本港事务、本澳事务，均不能纳入我国国家治理体系层级中的地方事务。从法理内涵看，作为国家不可分割的一部分，港澳两个特别行政区参与本地(地方)事务治理实践是国家治理实践的题中之义。港澳特别行政区严格遵循宪法与基本法确立的宪制秩序，完善特别行政区内部治理体系，提升地方(本地)治理能力，这本身就是融入国家治理体系、参与国家治理实践的重要方面。各类参与主体自觉维护国家主权、安全和发展利益，将地方事务治理好、发展好，不仅是港澳在地参与国家治理实践的基本要求，更是港澳基本法赋予的属地管理责任。

三   “如何参与”：港澳参与国家治理实践的基本方式

“如何参与”国家治理实践，是指港澳各类参与主体以何种方式参与国家事务治理。综观港澳参与国家治理实践的历史与现实，可从政治生活、经济建设、社会民生和行政管理等剖面，对港澳参与国家治理实践的具体方式进行阐释。

港澳在政治生活中参与国家治理实践，主要是指港澳同胞中的“关键少数”为国家建设发展资政建言，传递“港澳声音”。港澳回归前的港英政府和澳葡政府时期，中央政府已经允许港澳同胞当选全国“两会”代表，在全国“两会”期间参政议政，共商国是。港澳回归后，在保留港区、澳区全国“两会”代表参与国家政治生活这一常规通道的基础上，全国人大常委会增设了香港基本法委员会和澳门基本法委员会，并统一任命各半数的内地和香港人士、内地和澳门人士组成历届成员^①，使港澳委员能为全国人大常委会解释与修订基本法提供重要意见。此外，董建华、梁振英、何厚铧这三位港澳特别行政区前任行政长官以全国政协副主席身份列席中共党代会，以及李家超、贺一诚两位现任行政长官受邀列席全国人民代表大会开幕式和闭幕式，也是港澳在国家政治生活中传递“港澳声音”的重要体现。

自1978年国家实行改革开放政策以来，港澳同胞积极参与祖国内地的经济建设事业，在资金、技术和管理方面贡献自己的力量。对此，习近平将港澳同胞所发挥的作用归纳为六方面，即投资兴业的龙头作用、市场经济的示范作用、体制改革的助推作用、双向开放的桥梁作用、先行先试的试点作用、城市管理的借鉴作用^[1]。而这六大作用，实际上就是港澳同胞如何以经济建设的方式参与国家治理实践的最生动诠释。例如，霍英东出资建设的白天鹅宾馆，不仅以引入先进经验、助推酒店管理模式改革等方式推动国家经济建设，还先后接待了邓小平及多国访华政要^[21]167-182，成为向国人与世界展示改革开放成果的重要窗口。

港澳在社会民生领域参与国家治理实践，表现为港澳积极为国家乃至全球民生问题的解决尽己所能，奉献爱心力量。一方面，无论是在祖国内地的华东水灾、汶川地震、玉树地震等赈灾救援行动中，还是在为内地创办希望小学、捐资捐建教育医疗基础设施、帮扶边远地区脱贫致富等援建活动中^[29]，都活跃着港澳同胞的身影，记录着他们所作出的重要贡献。另一方面，港澳也以“中国香港”“中国澳门”的名义积极为解决国际性民生问题贡献“香港力量”“澳门力量”。如2023年2月土耳其大地震发生后，香港特别行政区政府为灾区捐集价值3 000万港元的灾后应急物资，并派出中国香港特别行政区救援队首次参加国家境外应急救援^[30]，以实际行动践行人类命运共同体理念和国际人道主义精神。

港澳参与国家治理实践的行政管理方式，一方面是指港澳回归以来，在越来越多的国家级重大工程或重大战略决策中，港澳两个特别行政区政府和内地地方政府均享有平等的知情权、参与权、决策权和管理权。比如，无论是港珠澳大桥前期建设的决策治理还是建成后的运营管理，港澳特别行政区政府均深度参与中央专责小组和地方的两个管理机构^[31]。又如，粤港澳大湾区建设这一重大国家战略出台后，中央政府于2018年成立了粤港澳大湾区建设领导小组，首次将香港、澳门特别行政区行政长官纳入这一高规格的议事协调机构。粤港澳三方作为大湾区跨境治理的重要责任主体，携手参与国家战略的顶层设计和政策落实。再如，横琴粤澳深度合作区成立了管委会和执委会的双层架构，其中管委会实行“双主任制”，由广东省省长和澳门特别行政区行政长官共同担任主任，执委会由广东省政府和澳门特别行政区政府互派管理层和工作人员，充分体现了澳门特别行政区政府在横琴粤澳深度合作区建设中拥有了与内地地方政府平等的行政管理权。另一方面，根据《粤港澳大湾区发展规划纲要》的政策精神，近年来大湾区内地城市已允许港澳居民考任内地公职人员，招收了一批港澳籍公务员、事业单位人员、国有企业员工和法定机构工作人员，这是港澳居民以个人参与的方式，积极参与国家行政管理实践的新样态。

三.   港澳参与国家治理实践的特质演变

在“一国两制”的国家治理制度框架下，港澳参与国家治理实践既在“一国”之内打破了“两制”藩篱，也推动着“两制”回溯“一国”体系内，守护了“一国两制”的完整内涵和初心^[4]。但港澳参与国家治理实践的三重向度，早在港澳回归之前就已逐渐形塑。同时，由于历史和制度原因，港澳有着不同于内地参与国家治理实践的生成和演进逻辑。为此，本文将以大历史观审视港澳参与国家治理实践的历史脉络，进一步论述其三重向度的内在特征。

一   参与主体：从个体行动者的自觉参与转向组织行动者的法制化参与

在内地，国家治理的参与主体自以中国共产党为核心的国家治理体系生成之时^[32]，就天然地涵盖了中国共产党领导下的人民群众、各级政府、社会团体、企事业单位等个体和组织行动者。相比之下，港澳因其特殊的历史原因，不同主体在新中国成立之时无法全部纳入国家治理体系的参与范畴，而是呈现出由个体行动者向组织行动者逐步扩展的特征。即，早期由港澳同胞以个人身份自觉地参与相关的国家治理实践，改革开放后爱国爱港爱澳社团开始参与其中，港澳回归后则依据宪法和港澳基本法由特别行政区政府与上述个人和社团共同参与。

从参与国家政治生活的角度看，新中国成立之初，港澳还是由港英政府和澳葡政府分别管治，因此，港澳的各类参与主体尚不在我国宪法和相关法律的适用范围内，无法享有法定的参与权利。但毛泽东等老一辈领导人高瞻远瞩，从服务于国家发展全局和长远大计的高度，赞同港澳同胞以个人身份当选全国“两会”代表参与国家治理。不过，港澳同胞在第一届至第八届全国人民代表大会只能附属于广东省代表团当选人大代表，而政治协商制度确立之初也仅将港澳同胞笼统地纳入了“特别邀请人士”界别，直至1983年的第六届全国政协会议才为其设立了相对独立的“港澳同胞”界别。由此可见，在当时的背景下，港澳同胞参与国家治理实践的主体作用尚未凸显，更多是一种个人自觉的参与行为。但随着国家实施改革开放政策、港澳进入回归过渡期，中央政府不仅给予港澳更多的代表名额，实现了港澳籍全国“两会”代表由无到有、由少及多，进而到人员数量基本保持稳定的转变(见图 2)；更在港澳回归后为港澳籍全国“两会”代表名额及其产生办法提供了合法化、制度化的保障，并增设了专属的“港区全国人大代表团”“澳区全国人大代表团”和“特邀香港人士界别”“特邀澳门人士界别”，在北京人民大会堂开设香港厅和澳门厅作为全国“两会”期间的议事场所^[33-34]，愈加凸显其平等的参与主体地位。

图  2  新中国成立以来当选全国人大代表(上)和全国政协委员(下)的港澳同胞人数^②

资料来源：结合中国政协网(http://www.cppcc.gov.cn/)与中国人大网(http://www.npc.gov.cn/npc/index.shtml)的相关资料自制。

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香港、澳门相继回归祖国后，重新纳入国家治理体系，成为中央政府统一领导和管辖下的地方政府。由此，依照宪法和港澳基本法规定，港澳特别行政区政府在中央行使全面管治权的前提下，能以地方政府的身份参与国家的诸多行政管理实践活动。比如，上文述及的港珠澳大桥筹划建设与运营管理、粤港澳大湾区建设领导小组、横琴粤澳深度合作区管委会和执委会架构，均有港澳特别行政区政府的重要位置，缺少不了它们的行政参与。与此同时，中央也立足实现中华民族伟大复兴的“中国梦”愿景，鼓励和推动“最大多数”的港澳同胞、爱国爱港爱澳社团增强国家意识与爱国精神，把握祖国内地的新政策、新机遇，更加积极主动地融入国家发展大局，依照宪法和港澳基本法赋予的法定权利，广泛参与国家的经济建设和社会民生事务。归结而言，港澳参与国家治理实践的主体，经历了由个体行动者到组织行动者的逐渐拓展、从个人自觉参与到法制化参与的历史嬗变。

二   参与内容：由“外”向“内”渐次融入国家治理的多层级事务体系

自新中国成立至港澳回归前，祖国内地与香港、澳门分属中、英、葡管治，此时的香港、澳门游离于中国国家治理体系之外。香港、澳门相继回归后，中央政府对二者恢复行使主权，标志着港澳重新纳入中国国家治理体系。在港澳与国家70多年的关系互动过程中，港澳参与国家治理实践的主要内容即多层级事务体系，呈现出由国家治理体系外部向内部渐次融入的特质。

新中国成立至改革开放前，我国学习苏联模式构建了高度中央集权的社会主义政治、经济、文化等国家治理制度体系，而香港、澳门则分别由港英政府和澳葡政府管治，因此，回归之前，港英政府和澳葡政府对本港、本澳事务的治理，均不能纳入我国国家治理体系的内部事务。而且，当时受三国外交关系的政治约束，祖国内地与港澳难以开展官方和非官方的跨境交流，跨境事务较少。这一时期，港澳参与国家治理实践的主要内容，一方面是港澳同胞当选全国“两会”代表，在政治生活中参与全国事务治理；另一方面是港澳同胞以个人力量帮助新中国重返国际社会，协助国家参与全球事务治理。但显而易见，无论是港澳参与全国事务治理还是协助国家参与全球治理，在当时的背景下均是从国家治理体系外部介入的。

自1978年国家实行改革开放政策后，一批批商界精英和爱国爱港爱澳社团积极投身祖国内地改革开放事业，参与内地的经济建设、社会民生、扶贫济困等事务，并以经济合作为轴心衍生了不少跨境事务。但在港澳回归前，这些跨境事务依然属于我国国家治理体系外部事务，不在内地政府管辖范围内。直至港澳相继回归后，重新纳入国家治理体系，从此香港、澳门既是我国中央政府统一领导和管辖的地方行政区域，也是我国“一国两制”实践的主阵地，港澳本地(地方)治理事务当然纳入我国国家治理体系内部的“责任空间”中，成为国家地方治理实践的有机组成部分。与此同时，无论是港澳“北上”内地参与跨境事务和全国事务治理，抑或是以“中国香港”“中国澳门”的身份协助国家参与全球治理，在国际社会讲好“中国故事”、贡献“中国力量”，都已全部纳入国家治理体系内部范畴，接受中央政府和港澳特别行政区政府的管辖。

尤其是2017年中央实施粤港澳大湾区建设这一重大国家战略以来，在支持港澳更好融入国家发展大局的政治要求和政策部署下，港澳参与全球事务、全国事务、跨境事务和地方事务的意愿与行动均焕发出新的活力，展现出新的风貌。港澳特别行政区政府和港澳居民逐渐摒弃过去形成的“本地治理”思维以及“以我为主”的“本港优先”“本澳优先”意识，愈加强调服务于国家发展大局的多层级治理能力提升^[11]；同时，立足“一国”的国家内部治理体系来思考港澳命运与国家发展的内在关系，愈发成为主流共识。

三   参与方式：由单一参与向包容性参与渐进迭变

作为国家治理的基础，国家治理制度的性质决定了其各功能领域的属性。在我国，社会主义制度作为根本制度，决定了国家治理制度及其各功能领域的最本质属性是社会主义^[35]。然而，无论是在英葡管治下，还是在“一国两制”制度环境下，港澳均未改变其资本主义制度的社会制度属性。因此，从理论上讲，我国内地社会主义制度属性的国家治理实践，本是无法容许资本主义制度下的港澳参与其中的。但事实正相反，无论是港澳回归前抑或是港澳回归后，我国国家治理的主体制度——社会主义制度均对港澳参与国家治理实践持开放态度；而港澳参与国家治理的方式，也逐渐由单一的方式向多元的包容性方式渐进迭变。这在人类制度文明史上是独一无二的，其重要原因就在于：我国的国家治理制度具有开放包容性，能以包容的姿态允许社会主义与资本主义在“一国”之内共存并相互促进。正如习近平所说：“我们既要把实行社会主义制度的内地建设好，也要把实行资本主义制度的香港建设好。”^[36]

改革开放前，港澳参与国家治理的方式较为单一，主要是由港澳同胞在国家政治生活中以个人身份当选全国“两会”代表的方式进行。随着祖国内地实施对外开放政策，中央政府对港澳同胞逐渐释放经济、社会领域的包容性空间，允许他们或以跨境投资设厂、专班培训等经济建设的方式，或以赈灾救援、捐资扶贫等社会民生的方式，参与内地社会主义现代化建设。其间，港澳同胞在政治生活中的参与方式也更具有包容性。例如，何贤曾先后担任第五届全国政协常委、第六届全国人大常委，^[17]以在全国政协和全国人大的常设机构任职的方式，更加深度地参与国家治理实践活动。

香港、澳门相继回归后，我国成功实践了“一国两制”的伟大构想，国家治理制度的基础已由以往祖国内地的社会主义制度，转变为“一国两制”下两种制度和平共处的中国特色社会主义制度^[37]，各项国家治理制度的包容性也愈加凸显。一方面，港澳“如何参与”国家治理实践的包容性方式拥有了宪法和港澳基本法的“硬支撑”保障；另一方面，随着粤港澳府际关系由早先的“非对称关系”向“包容性关系”转换^[38]，中央政府在粤港澳大湾区跨境治理中为港澳创新了更多的包容性参与方式，如出台系列政策，鼓励和促进港澳青年到大湾区内地城市创新、创业和就业。尤其在行政管理事务上，中央政府以“双主任制”“联合管理”等方式为粤澳双方推动横琴开发提供了“共商、共建、共管、共享”的体制机制保障；同时，允许港澳居民以考任内地公职人员等方式，参与社会主义制度下相关行业的行政管理事务。这些均是中央根据实践需要对“一国两制”不断发展、完善的新产物^[39]，蕴含着超越单一社会制度形态的包容性特质，为港澳参与国家治理实践渐进叠加了愈发多元的包容性参与方式。

四.   总结与展望

纵观新中国成立以来70多年的历史，港澳参与国家治理实践贯穿新中国史、改革开放史尤其是新时代十年治国理政史，与新中国从“站起来”“富起来”到“强起来”的过程同频共振。毫无疑问，港澳参与国家治理实践是推进我国国家治理体系与治理能力现代化、实现中华民族伟大复兴的重要组成部分，加强对其理论研究和学理分析具有重要的历史和现实意义。本文立足公共参与的三重分析框架，对港澳参与国家治理实践的主体、内容和方式进行了理论分析，率先回答了“谁来参与”“参与什么”和“如何参与”这三个基础性问题，进而厘清了港澳参与国家治理实践的理论内涵，阐释了其内在特质的历史演变过程。

展望未来，港澳参与国家治理实践应响应“一国两制”新实践的时代要求，依循党的二十大提出的“支持香港、澳门更好融入国家发展大局，为实现中华民族伟大复兴更好发挥作用”的政策精神，做好更多的制度创新和实践探索，以支持港澳更加积极主动地参与国家治理实践。可以预见，新时代港澳参与国家治理实践也将涌现出新的样态，展示出新的内涵。为此，需要进一步加强对其追踪研究。比如，在“谁来参与”的主体上，如何惠及不同年龄、身份、地位的“最大多数”港澳居民，让港澳社会的普罗大众扮演好“一国两制”成功实践的见证者、港澳长期繁荣稳定的推动者、中国式现代化的参与者三重角色？^[40]又如，在“参与什么”的内容上，如何让更多港澳居民认识到，在理念和行动上主动关心国家发展大局、自觉尊重和维护社会主义制度这一国家的根本制度本身就是最好的参与内容？再如，在“如何参与”的方式上，如何为港澳居民打开更多的“大门”、打通更多的“小门”，让他们享有更多参与上的“国民待遇”？这些都值得更为深入和具体的研究。

① 香港基本法委员会成员12人，内地和香港人士各6人；澳门基本法委员会成员10人，内地和澳门人士各5人。任期均为5年。

② 由于历史原因，第三届全国政协会议才有港澳同胞参与，直至1993年的第八届全国政协会议后，才分别公开了全国政协委员中的港澳同胞数量(或身份)；此外，澳门同胞未在第一届至第三届全国人民代表大会中当选人大代表。