一.   研究的理论背景

权力制约思想是研究任何政体下行政立法关系的理论起源。西方的分权制衡思想，最早可以追溯至古希腊思想大师亚里士多德的分权理论。通过对古希腊城邦制度的研究考察，亚里士多德提出了著名的政体划分思想以及最早的分权制衡思想。亚里士多德将政体分为“以一个或者少数人为统治者的君主或贵族政体”以及“以群众为统治者的共和政体”，认为一切政体都有议事部分、行政部分和审判部分，提出限制任期、多数人统治、以法治权等观点，开创了西方权力制约思想的先河。^①经历过中世纪政教“二元权力”之后，在资产阶级革命时期诞生了以洛克、孟德斯鸠为代表的分权理论家。洛克在其《政府论》中提出立法权、行政权和联盟权(对外权)三权分立的思想，认为三种权力不是平行关系，但是应当互相独立、互相制约、协调行动。^②孟德斯鸠继承和发展了洛克的分权理论，将分权制衡学说与政治自由紧密联系，提出为反对专制主义、保障公民的政治自由，必须实行分权原则，要将国家分为立法权、行政权和司法权三个部分。^③三种权力不仅要分立，而且要互相制约、互相平衡，以权力约束权力，防止滥用权力。此后，自由主义思想家托克维尔提出，高度利益分化的社会，权力与社会功能相对独立的社团、组织和群体所组成的多元社会，可以对权力构成“社会制衡”。^④ 达尔继承和发扬了托克维尔的思想，认为一个国家要维系民主必须有各种各样的独立社团和组织，即多元的市民社会，社会对权力的制衡比权力对权力的制衡更为重要。^① 进入当代之后，人民感到个人权利和自由受到越来越大的威胁，世界各国掀起了社会制衡的潮流，认为要限制政府权力的膨胀，把权力还给社会，加强社会对国家机关的制约和监督。

① 董波：《亚里士多德与权利概念》，载《海南大学学报(人文社会科学版)》2017年第1期。

② 徐博嘉：《论洛克有限政府思想及其宪政价值》，载《西南政法大学学报》2013年第2期。

③ 张千帆：《孟德斯鸠的“精神”》，载《杭州师范大学学报(社会科学版)》2013年第1期。

④ 陈炳辉：《民主与多数的专制——解读托克维尔的民主理论》，载《厦门大学学报(哲学社会科学版)》2004年第2期。

① 高卫民：《达尔多元民主理论析论》，载《河南社会科学》2008年第1期。

马克思、恩格斯在批判吸收西方分权制衡学说之后，认为经济基础决定上层建筑，进而提出社会主义国家的权力制约和监督思想。他们从社会决定国家的理论出发，论证了社会中制约、监督国家的必要性，提出要实行无产阶级代议制，发挥人民群众监督主体的作用，监督的重点不仅是国家权力，还包括对执政党的监督。^② 邬思源：《论马克思恩格斯权力监督与制约思想》，载《求实》2008年第6期。列宁发展了社会主义国家的权利制约和监督理论，结合巴黎公社的经验提出“人民管理制”，认为在战争环境和公民素质偏低的情况下，应当由“党代表人民管理国家”；社会主义权力制约和监督的对象既包括国家政权，也包括执政党和最高领导人，应当积极发挥人民群众的监督主体作用，实现集中领导原则和权力监督的法制化。^③

② 邬思源：《论马克思恩格斯权力监督与制约思想》，载《求实》2008年第6期。

③ 俞良早：《关于列宁社会政治关的若干问题》，载《社会主义研究》2009年第3期。

中华人民共和国成立后，毛泽东提出一系列监督思想，特别是重视发扬党内民主、加强党内监督，此后亦出现通过大规模群众运动进行监督的方式，但对制度化、规范化、经常化的权力制约和监督体制建设重视不够。^④中国共产党十一届三中全会召开以后，党的指导思想实现拨乱反正，权力制约和监督理论与实践进入了新的发展阶段，人民代表大会的监督权和宪法监督原则在宪法上得到确立。此后，邓小平强调把党风廉政建设和反腐败斗争作为党的建设大事来抓，认为既要靠教育又要靠法制，充分发挥党内民主，确立人民群众的监督主体地位。党的十六大报告提出，要“反对和防止腐败”，实现从单纯的反腐败到反对和防止并重，强调领导干部的廉洁自律，构筑反腐倡廉的道德防线。针对中国权力制约和监督主体独立性不足、监督主体之间权责不清、运行方向单一、监督内容不全面等问题，党和国家通过《国家监察法》实现对党政机关监督的一体化，在监督法律、监督体系和监督机制方面建立起对公权力的全覆盖。^⑤

④ 丁俊萍、张声义：《毛泽东正当思想研究综述》，载《毛泽东思想研究》2003年第2期。

⑤《习近平在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民网，2017-10-28，http://cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660.html。

可见，不论是柏拉图和亚里士多德的“混合政体”、中世纪的政教“二元权力观”、洛克和孟德斯鸠的“三权分立”、托克维尔的“以社会制约权力”、达尔的“多元社会权力制衡”，还是社会主义国家的权力制衡模式，都一致认为政府的权力来自人民的授权，政党是实现人民授权的载体，权力需要制衡且重点围绕对执政党的监督展开。西方国家对行政权的监督主要是通过党派更迭和反对党在立法机关的监督来实现，社会主义国家则主要是通过完善党内自我监督体系和加强社会监督来实现。

澳门作为中国的地方特区，为确保中央对特区的全面管治权，实行“一国两制”下的行政主导体制，其政府和立法会的权力均来自中央授权，不存在以执政为目标的政党，因此无法通过类似西方资本主义国家政党更迭的方式实现监督，也不存在社会主义国家执政党自我净化的监督模式。基于此，要分析澳门的行政立法关系，必须全面了解澳门行政主导体制的基本特征。只有了解了政治体制对行政立法关系的设置，才能更好地分析目前澳门行政立法关系的可取及不足之处。

二.   行政主导制下行政与立法的关系

对于特别行政区实行的政治体制，虽然在两部基本法中没有出现“行政主导”四个字，但行政主导是基本法起草委员会设计特区政治体制的指导思想之一。在殖民时期，澳门政治体制形成了以澳督为代表的行政主导体制。为实现回归后澳门总体政治制度的平稳过渡，准确落实“一国两制、高度自治”的方针，澳门特区对以澳督为代表的行政主导体制进行了创新性发展，实行以行政长官为代表的行政主导体制。行政主导体制的最大特征是行政长官在澳门特别行政区政权机构的设置和运作中处于核心地位。按照基本法的规定，行政长官既是特别行政区政府的首长，负责领导特别行政区政府；又是特别行政区的首长，代表特别行政区。行政长官作为特区和特区政府的“双首长”，既对特区负责，又对中央政府负责，是澳门推进“一国两制”实践的带头人。“双首长”身份使行政长官在特别行政区实际上具有超越行政、立法和司法三个机关的崇高地位，是特别行政区的权力核心和领导核心。^①

① 张晓明：《为什么说澳门不是实行“三权分立”的政治体制？》，载《“一国两制”研究》2011年第10期。

从行政与立法的互动过程来看，行政主导制下立法对行政既配合又监督，且重在配合。行政与立法之间的配合主要表现为，在立法问题上，澳门特别行政区行政机关和立法机关各自承担着不同的职责，大家各司其职、相互配合，共同完成属于其权力范围内的法案制定。这样的配合，并不是指行政机关和立法机关在制定法律的时候，一味地降低自己的要求，迎合对方的主张，而是要求同存异，以双方的共同协商为主。立法会作为立法机关，对政府施政有监督的责任，不能盲目地服从政府所做的决策，但是在整个强调行政和立法相互配合的体制之下，立法会也并不会无端地给政府制造各种障碍，立法会没有这样的权力。^②此外，在澳门特别行政区，政府和立法会议员都可以按照基本法的规定在自己的权力范围内提出议案。按照一般的议事规则，应根据议案提出的先后顺序将其列入议程，但在基本法第74条中指出，立法会主席可以应行政长官的要求将政府提出的议案优先列入议程。这样的设定有利于加快通过立法，解决政府在管治过程中急需解决的问题，促进政府依法施政，体现了立法会对政府工作的配合与支持。^③

② 江华：《论澳门特区行政与立法的互相制约与互相配合》，载《行政》(澳门)2013年第1期。

③ 潘爱国：《传导、主导与领导：行政主导体制的三个面向——以澳门特区为对象》，载《岭南学刊》2014年第1期。

行政与立法之间的制约主要表现在以下几个方面：其一，若澳门特别行政区行政长官认为立法会通过的法案与澳门特别行政区的整体利益不相符，可将法案发回立法会重议^④ ；其二，在基本法规定的情况下，行政长官有权解散立法会^⑤；其三，澳门特别行政区政府要对立法会负责，执行立法会通过并已经生效的法律，定期向立法会做施政报告，答复立法会议员的质询^⑥；其四，对于政府提出的财政预算案以及预算执行情况的报告，立法会有审核、通过、审议的权力，此外立法会有弹劾行政长官的权力^⑦。在起草基本法的过程中，有意见认为，行政长官不能享有很大的权力。对此，政治体制专题小组曾经讨论过一个原则性的意见，即行政长官要有实权，但又应该受到制约和监督。^⑧没有监督的实权，不利于澳门特别行政区的经济和各项工作的开展。因此，澳门基本法中对行政机关和立法会的相关规定也体现了行政与立法之间的相互制约。

④⑤⑥⑦ 《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第51条，第52条，第65条，第71条。

⑧ 萧蔚云：《论澳门基本法》，第78页，北京大学出版社2003年版。

从澳门基本法的条文来看，其制度设计保障了以行政长官为代表的行政机关的强势主导地位。这种主导地位不仅体现在对立法权的主导、对立法会监督制约权的“反制”上，还通过行政会和官委议员的制度安排，体现在行政与立法的配合关系上。在实际运作中，行政长官具有绝对的立法主导权，现时相关法案的立法由法务局进行统筹，草案首先交由行政会讨论，再递交至立法会审议。行政机关有权拟定并提出法案、议案、行政法规，对涉及公共开支、政治体制及政府运作的议案享有专属提案权；议员的提案权受到限制，涉及政府政策的议案，议员在提出前必须得到行政长官的书面同意；特别行政区政府提出的法案、议案应优先列入立法会议程；立法会通过的法案须经行政长官签署、公布方能生效。此外，行政长官可以委任七名官委议员，确保立法会的构成中具有行政长官的代言人，且在行政会的运作中可以委任立法会议员兼任行政委员，主导行政与立法之间的沟通配合。

由此可见，行政主导制下行政立法关系与传统“三权分立”的权力制约思想有着很大的区别。传统的权力制约更注重立法机关对行政机关的制约，立法与行政往往由不同的政党把持，立法对行政的制约某种程度上反映了在野党和反对党对执政党的制衡；而澳门虽然存在政治团体，但不存在以执政为目的的政党，不同政治团体背景下选举产生的立法会议员和行政长官委任的立法会议员分别代表着不同群体、阶层的利益，更多的是民众利益的代表。这意味着立法机关作为特区政治体制的重要组成部分，在行政与立法关系的处理上，既要做到互相制约、互相配合，又要保障以行政长官为核心的权力主导政治体制的运作。立法机关对行政机关更为重要的定位是“支持”，在“支持”中监督，而监督不仅要有批评，还要有“支持”属性的“建设性意见”。

三.   澳门行政与立法的互动现状

从前文分析可知，澳门行政主导体制下行政与立法呈现既监督又配合且重在配合的关系。那么，在实际运作中是否如此呢？下面将通过分析目前行政与立法的互动情况，了解其中存在的不足，以便更好地提出针对性的建议。

根据澳门基本法第71条规定，澳门立法会行使以下职权：“(一)依照本法规定和法定程序制定、修改、暂停实施和废除法律；(二)审核、通过政府提出的财政预算草案，审议政府提出的预算执行情况报告；(三)根据政府提案决定税收，批准由政府承担的债务；(四)听取行政长官的施政报告并进行辩论；(五)就公共利益问题进行辩论；(六)接受澳门居民申诉并作出处理；(七)如立法会全体议员三分之一联合动议，指控行政长官有严重违法或渎职行为而不辞职，经立法会通过决议，可委托终审法院院长负责组成独立的调查委员会进行调查。调查委员会如认为有足够证据构成上述指控，立法会以全体议员三分之二多数通过，可提出弹劾案，报请中央人民政府决定；(八)在行使上述各项职权时，如有需要，可传召和要求有关人士作证和提供证据。”此外，澳门基本法第76条亦规定，澳门立法会议员有权依照法定程序对政府的工作提出质询。依照立法会报告所做出的划分，澳门立法会的监督职能主要包括一周一次的书面质询、每次立法会大会的议程前发言、不定期的口头质询和辩论动议、尚未正式启动过的听证动议、每年定期举行的与行政长官之间的施政答问和与司长之间的施政方针答辩，以及土地及公共批给事务跟进委员会、公共财政事务跟进委员会、公共行政事务跟进委员会。

从第五届立法会的运作来看，立法会议员履职的积极性有很大提高，政府的立法主导权和施政主导权得到有效的配合和支持。这一届立法会的议员共提交了2 756份书面质询、进行了287项口头质询和1 078项议程前发言，三个跟进事务委员会共举行了91次会议。进一步分析立法会议员履职情况后，本文发现在跟进事务委员会当中，行政长官委任方式产生的官委议员、法人团体间接选举产生的议员和直接选举产生的议员参与的积极性差别不大。然而，对于议程前发言、书面质询和口头质询，官委议员在第五届立法会四年会期内参与的积极性极低，总共参与的次数仅181次，占全体议员参与次数的4.35%；绝大多数间选议员也呈现积极性偏低的状况，总共参与的次数仅666次，占全体议员参与次数的16%。此部分监督职能主要由直接选举产生的立法会议员发挥。值得指出的是，六位官委和间选议员参与率极低，仅有个位数的参与，几乎放弃了此部分监督职能。与此同时，在43次辩论动议中，除间选议员李静仪发起辩论动议外，其余均为直选议员发起，绝大部分间选和官委议员没有很好地运用此职能，甚至在大会进行投票的时候对直选议员提出的部分辩论动议采取了否决投票。

从政府的回应来看，在口头质询、书面质询、辩论动议等多个监督职权范畴，政府响应不足、不聚焦甚至消极。议员们常常批评政府的回应长篇累牍或带议员“游花园”。有不少议员抱怨政府不尊重立法会，回复口头及书面质询时经常答非所问，主管官员也常不列席立法会。与质询和辩论形成鲜明对比的是，立法会三个跟进事务委员会在与政府的互动方面呈现较好的效果。跟进事务委员会确定监督议题后，每次会议均会召集相关领域的司长及局长就议题开展进度及存在的问题做出解释，并对改进做出明确的承诺。

根据第五届立法会各委员会的跟进报告^① ，本文将各议题的政府响应情况进行整理，并对其成效进行分析判断(表 1)。

①澳门特别行政区立法会：《土地及公共批给事务跟进委员会跟进报告书》， http://www.al.gov.mo/zh/land-public-grant。

表  1  各重大议题监督成效分析

监督议题	政府回应情况	成效
公共巴士批给服务	政府改变违法做法，重新采取专营合约方式	成效好
轻轨工程预算超支及进度缓慢	承诺2019年部分通车，无法交代总体预算及其余路线规划	成效差
新填海区填海进度及规划	政府进行跨区协调海沙问题，但延误多年并未对承建商罚款	成效慢
离岛医院综合体预算及建设进度	多次修改设计图，不断承诺及修改建成时间	成效差
赛马专营批给滞纳款项问题	政府征收滞纳款项，但同时延长专业批给给同一公司	成效一般
防灾减灾公共工程规划及建设	政府与国家部门合作调度各司分工，做出长中短期防灾规划	成效好
采购法和相关制度	承诺进行修改，已经递交立法会审议	成效好
财政储备管理和监督	承诺2019年设立特区投资发展基金及调整投资策略	成效好
政府租用私人物业办公情况	政府规划兴建办公楼及逐步减少租用私人物业办公	成效好
工商业发展基金贷款、还款和审批	对于已贷的数亿款项因公司破产无法收回，但修改了相关审批机制	成效好
中央招聘制度实施情况	政府对招聘制度进行改革，但程序仍然烦琐，公务员招聘仍需时二年，廉署亦批评	成效慢
挖路工程的规划和协调事宜	对跨部门工作机制进行完善，仍然无法解决路面工程多、重复开挖的问题	成效差
电信服务监管事宜	降低电信服务收费，邮政局和电信局合并	成效好
餐饮业及发牌制度	政府出台临时牌照措施加快发牌效率	成效好
协助居民解决渗漏水问题	政府提出修改分层所有权法律，推动业主会自治，实践效果不佳	成效差

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由表 1可知，立法会在监督特区政府提升公共行政效率、简化公共服务程序和加快公共财政管理等多个方面成效显著，虽然政府在中央招聘制度和渗漏水处理机制、公共服务批给、公共工程等方面的改进成效差或者慢，但是在一定程度上做出了回应。部分事项改进成效慢，是因为监督议题涉及修改法律，而法律的修改需要较长的时间才能完成。

第五届跟进事务委员会之所以能取得较好的监督成效，关键在于立法会对跟进事务委员会进行了改革，改变了以往三个负责立法细则审议的常设委员会和三个负责监督政府施政的跟进事务委员会“一套班子两个招牌”的做法，由直选议员担任三个跟进委员会主席。跟进委员会在监督工作方面发挥了更大的效用，使得跟进事务委员会的会议次数大幅提升，专项监督的议题更贴近市民关心的议题。政府在财政预算的资料解释以及三个跟进委员会监督议题的沟通解释上做了许多工作，使得三个跟进委员会监督的事项基本上都能够得到改进落实。此外，由于跟进事务委员会政府官员和立法议员之间的沟通并未对媒体开放，使得官员在回应问题的时候更为直接，不会因媒体效应产生“游花园”；并且每位议员与官员的互动不会受限于议事规则的次数、时间，从而实现自由表达，这也使得跟进事务委员会的监督成效相对于口头质询、书面质询、辩论动议等的监督成效更为显著。

四.   澳门行政与立法互动不足的原因

在行政立法互动的过程中，行政、立法及其互动机制三个方面都至关重要。要实现行政立法的平衡制约，既需要立法会议员积极履职强化监督能力，也需要行政机关积极配合立法会，还需要建立促进行政立法自由、畅顺沟通的机制。当前澳门行政与立法之间的互动关系表现为:立法对行政的“配合”功能有效发挥，充分确保了行政主导体制的运行，而立法对行政的“监督”功能的发挥方面则存在很大的改进空间，主要是有部分议员未能充分履行监督职权以及政府对立法会监督的回应还存在不足。

监督职能是立法会议员最重要的职能之一，也是立法会议员的天职之一，是对其代表群体的起码责任要求。议员是否积极履行监督职能，直接影响到立法对行政的制约成效，对澳门而言，还会影响对政府的“支持与配合”。

从立法机关方面来看，主要是三类议员的比例结构不合理、部分议员对职责的理解不准确，导致立法会在与行政机关互动的过程中存在不足。根据澳门基本法附件二《澳门特别行政区立法会的产生办法》，澳门立法会议员由行政长官委任、间接选举和直接选举三种方式产生，比例是7 : 12 : 14。一人一票直接选举产生的议员比例占42%。在直接选举中，建制派与反对派议员的比例是10 : 4。三种不同方式产生的议员在履行立法会监督职能的时候有很大的差异。直选议员均能全面、积极地履行立法议员的法定职责，部分间选议员的履职水平看齐直选议员，然而有部分间选议员和部分官委议员在议程、书面质询、口头质询、辩论动议等监督职权的行使方面长期缺位，没有很好地履行“民意代表”的职责。澳门立法会监督在整个制度设计上是完全配合澳门基本法框架下的行政主导的政治体制的，同时直选议员比例未过半，来自议会的监督以建设性为主，加上部分议员缺乏民意压力未能积极履职，使得在政府做得不好的时候立法会的监督仍然偏弱。

此外，议员的主观能动性对于立法会监督职责的行使乃至监督效果有很大的影响。议员的履职水平除了受自身专业背景和能力、辅助团队影响之外，更为重要的是对议员角色的理解与责任的担当。过去很多人认为，直选议员要向选民负责，间选议员要向间选的团体负责，官委议员要向行政长官负责。这种理解并不正确。客观来讲，立法会议员是澳门整个社会的“民意代表”，不管是何种方式产生的议员，均应向整个社会负责。只有这样才能真正做到依法履职、尽职尽责。目前，部分官委议员和间选议员在角色定位上存在一定的偏差，更多是向行政长官负责而非向全社会负责，这也是导致立法会监督不力的一个原因。

从行政对立法的回应来看，政府除了在跟进事务委员会方面与立法机关有着较好的互动成效外，对立法会其他范畴监督的回应存在不足。其原因主要是澳门法律滞后影响政府依法回应，以及行政系统职权不清导致部门之间互相推卸责任。目前，澳门公共行政相关法律法规系统庞大、繁杂且强调法律之间的协调性，做出总体性修改是庞大的系统工程。这也使得公共行政相关法律制度多年来虽有修改，却始终无法得到系统性改进，成为制约公共行政改革的重大阻碍。一些事项即便官员和议员之间有共识推动，但由于法制约束，行政机关也无法“有所作为”。

公共行政法律的滞后严重制约改革成效。经过多轮的公共行政改革之后，澳门政府部门的职权仍然存在大量职权不清、政出多门的情况。大量事务需要通过跨部门合作推动，间接形成“不做不错、少做少错”的行政文化，部门之间往往以“依法办事”为名推卸责任，导致部门本位主义盛行，跨部门合作效率低下。然而，跨部门合作的事务往往是民生的痛点以及议员监督的重要方向。行政治理体系职权不清、治理能力僵化等问题，导致立法会的监督无处着力，政府部门的响应消极，相关工作见效缓慢。

从行政与立法的互动机制来看，行政和立法对于彼此之间互动的机制、权责都没有明确的规定，大幅削弱了立法对行政的监督和配合效果。在立法方面，《立法会议事规则》是确保立法议员有效行使监督职权、规范行政立法互动关系的重要文件。每届立法会都会对《立法会议事规则》做出修改完善，但是其文本只对立法会议员有约束效力，无法对政府的响应做出规范。澳门基本法明文规定，议员有权向政府提出质询，政府一定要答复议员的质询。但是，立法会定制的质询程序只是立法会的决议，对外是没有任何约束力的，导致《立法会议事规则》规定的书面质询30日内政府必须做出回答，对行政当局并无约束力。

在行政方面，政府对于立法的意见回应亦未有完善的机制，经常发生同一议题政府在不同压力下产生截然不同的回应。对于强力批评意见政府往往屈于压力而做出政策调整，而对于建设性的意见则吸纳不足。有意见就认为，目前反对派议员“为反而反”，对政府痛批而较少提出意见，但政府却迫于压力往往做出政策调整，使得反对派的监督显得“有效”；而建制派议员在批评的时候会提出相关建议，政府往往感受不到压力，不珍惜、不重视建设性意见，使得建制派议员的监督“效果不彰”，进而遭受市民的批评。这导致越来越多的建制派直选议员采取递信、游行等方式，借助媒体的报告对政府施加压力，以达到所要寻求的监督效果。

此外，澳门熟人社会、熟人政治的特征也影响到行政与立法之间的互动效果，形成立法对行政配合较佳，而监督则往往碍于情面显得留有余地。议会文化是政治文化的缩影，而政治文化又是社会文化的缩影。澳门社会文化的包容性很强，回归前后其都是澳门社会的一个核心价值。包容性强的意思是对一些社会现象、法律和政策的制定可能存在不满，但是不会表达出强烈的要求。一些建制派的议员存在较大的政治包袱，因为担心“被”变色、“被”归类，为避免被认为与反对派议员为伍，在一些监督活动中较为克制，从而影响了监督效果。例如，在第五届立法会期间共有55份辩论动议被送入立法会表决，但获得通过而进入最终辩论程序的只有27份，不足半数。那些被否决的辩论案中不乏一些现实存在、市民关心、在社会上有一定争议的问题。又例如，在听证动议方面，澳门特别行政区回归20年都未曾正式启动过一次听证程序，其中并非没有进行听证的必要，如东亚运动会开支与效益问题、轻轨项目问题、批地问题等。

总的来说，澳门行政与立法互动不足的背后有着深刻的社会文化、行政文化、议会文化和体制机制等原因。要进一步促进澳门行政与立法之间形成良好的互动关系，还需从立法会、公共行政、法制及文化等多方面着手进行系统性改革，才有可能实现较大程度的跨越和发展。

五.   构建立法与行政良性互动关系的建议

针对产生澳门行政立法互动不足的原因，本文认为促进行政与立法之间的良性互动，需要更准确地理解行政主导的内涵、更准确地了解立法会监督职能的定位、进一步增加直接选举议席、加快澳门治理体系和能力现代化建设，包括推动法制现代化进程和建立权责清晰的公共行政体系，以及建立具有约束力的监督程序。

一   维护行政主导的同时要避免走向行政霸道

为维护“一国两制”，根据澳门基本法的设计要求，立法会在监督政府的时候必须确保行政主导制得以有效运行。这一点在学界和政界已形成共识。正如王薇所言，立法会对行政长官的制衡的适度原则应当要“始终清晰认识到基本法确立的是以行政为主导的政治体制，其中最重要的就是行政长官在特别行政区政权机构的设置和运作中处于主导地位”^①。澳门基本法起草委员会委员、澳门立法会前主席刘焯华在接受本文访谈的时候也表示：“当时来说我们的政治体制小组的指导原则，是有写明我们的政治体制是行政主导的。”具体来讲，就是全体议员要“始终坚持全面准确理解和贯彻‘一国两制’方针……切实维护宪法和基本法共同构成的特别行政区宪制基础，确保基本法确定的行政主导体制有效运作”^②。

① 王薇：《论“一国两制”下行政与立法之间的适度制衡》，载《“一国两制”研究》2014年第2期。

② 《张德江视察澳门立法和司法机关》，新华网，2017-05-09，http://www.xinhuanet.com//politics/2017-05/09/c_1120945430.htm。

但是行政主导并不代表行政霸道，议会一定要监督，过分地保护政府、不提出任何批评是不可以的。政府有错一定要监督，但是不可以诋毁、无中生有。假如政府做得好，那就多多支持；做得不好，那就监督。这是议员在维护行政主导体制下处理行政与立法关系应当把握的基本方向。

二   立法会议员要依法监督、尽责监督

澳门基本法赋予了立法会一定的权限。在基本法框架下，立法会作为立法机关应善用手中的权力。正如澳门立法会前主席刘焯华所言：“作为一个议员来看。基本法赋予了我什么职权，我需要行使到尽，尽职尽责。这是基本法赋予我们的，你不去行使，或者只行使部分，这称不上是尽责。所谓尽责的角度，就是要行使到尽。要做好它就需要用心，用心才能解决它的质以及效果。”议员肩负着澳门居民的信任和重托，必须以绝大多数市民的利益为依归，以绝大多数市民的评价为准绳，做好“民意代表”应有的角色担当，依照基本法赋予的权力，坚持依法监督，依照法定职责、限定于法定范围、遵守法定程序，尽职尽责监督行政机关的工作，行成加强和改进工作的合力。

行政主导制下立法会对行政机关既配合又监督且重在配合，在履行监督职能的时候，始终坚持合力共建的目标，明白不管是监督还是配合都只是手段，广大市民的利益才是根本目标，把握好手段运用的条件和尺度。“制约”并不等于“反对”；互相配合是为了避免过分强调制约影响效率和治理，不意味着在行使权力的时候尽量满足对方的要求，一味地“迎合”；行政与立法的相互制约和相互配合关系，既不“为反对而反对”，也不“为同意而同意”。^①正如爱国爱澳政界人士所言，要做到“小骂大帮忙”，“有批评更要有建议”，寓支持于监督之中，做建设性的监督者。

① 江华：《论澳门特区行政与立法的相互制约和相互配合》，载《行政》(澳门)2013年第1期。

三   增加立法会直选议席，加强代表社会的监督力量

立法会议员的产生方式对于行政与立法的互动有着非常重要的影响。立法会议员代表民意，需要为其代表的阶层、群体发声，监督政府施政是否符合其所代表群体的利益。目前，澳门立法会议员的产生方式中，一人一票直选产生的议员仍然以爱国爱澳的力量为主。其在立法会中既能较好地配合政府施政，又能比间选议员和行政长官委任的议员更积极地发挥监督职能。因此，有必要进一步修改澳门《立法会选举法》，增加直选议员的席位，并且建立更科学的官委机制和更具代表性的间选机制，强化间选议员与官委议员在一些恒常性监督方面的履职要求，加强培训，深化对“议员”角色定位的理解。行政长官要将议员的表现作为委任和推选的重要依据，间接选举则要尽快检讨目前的法人团体登记的年限要求，建立有利于吸纳新兴社团、更具代表性的社团法人的登记机制。

与此同时，要继续发挥好双料议员和官委议员的沟通作用，促进行政与立法的沟通协调。部分身兼行政会议成员和立法会议员的官员以及由行政长官委任的官员，在履行议员职责的时候，应当借助其便于与行政长官接触沟通的条件，强化问题的反映，促进行政与立法之间的沟通。

四   建立现代化、法制化的公共行政治理体系

对行政权进行控制与监督的目的是保证行政权在法治的轨道上运行，规范行政权的运作。除了健全和完善立法机关对行政机关的监督外，就行政机关自身而言，要不断强化依法施政的理念，依法规范行政权的运行。首先，要加快公共行政授权制度改革，建立更加法制化的授权体系，完善行政机关依法回应的法制保障；其次，要不断改革公共行政治理体系，针对政府大量存在的“政出多门”、“山头主义”、跨部门合作效率低下等问题，尽快启动以明确职权、建立部门权力清单为方向的新一轮公共行政改革；再次，要提升施政团队的服务能力，优化官员的选拔和培训机制，强化官员问责制，改变施政作风，深入群众了解民间疾苦，推进政务公开，打造“阳光政府”。

五   建立具有约束力的监督程序，提升行政回应立法的成效

目前，立法会的监督程序由立法会内部以议事规则的方式制定，对行政机关并无约束力，导致行政机关在响应立法会监督的时候缺乏约束力。行政长官应当发挥行政主导作用，通过行政法规对行政部门进行相应的约束，以便及时响应议员的监督。

综上所述，在澳门行政主导的体制之下，立法会在支持和配合特区政府依法施政的同时，要充分合理的运用监督手段对政府施政不足的地方进行依法监督，保障和加强监督的效果。从当前来看，澳门立法会要围绕代表民意开展“社会监督”的根本定位，不断提升监督思想的先进性、监督工具的科学性、监督策略的灵活性。行政机关要正确理解行政主导的实质内涵，不断优化澳门特别行政区的行政管理结构，促进澳门特别行政区经济结构的平稳转型，加强公众参与澳门特区治理的积极性，拓宽公众参与澳门特区治理的渠道，加快澳门特区自我治理体系和能力的现代化建设。目前，澳门立法会、传媒、社会均能对澳门政府进行监督。除了加强立法会对政府的监督之外，笔者也期待传媒、社会各界等能加强对政府的监督，以此来提升政府的施政能力，希望能以立法会中的声音作为动力来推动澳门的变革。