建成充满活力的世界级城市群是《粤港澳大湾区发展规划纲要》五大战略定位之首，足见城市群建设在粤港澳大湾区建设中举足轻重的地位。但众所周知，粤港澳大湾区处于“一国、两制、三个独立关税区和三种货币体系”的制度环境，是世界上极为特殊的跨境湾区和跨制度湾区。在如此艰巨且复杂的环境中建设世界级城市群，国内外均没有先例，需要大胆创新。正如习近平所指出的：“建设好大湾区，关键在创新，要创新体制机制，促进要素流通。”^[1]从这个意义上讲，粤港澳大湾区城市群建设的创新关键就在于体制机制创新。而从城市群治理或区域治理的学理视域看，所谓体制机制创新实质上就是城市群治理体系的创新，而且是其核心内涵。那么，什么是充满活力的世界级城市群？或者说，成熟的世界级城市群有哪些通行的标准？如何对粤港澳大湾区进行自我画像，既借鉴吸收国际经验又因地制宜地勾画出世界级城市群治理体系的基本框架？更重要的是，如何开展粤港澳大湾区世界级城市群治理体系创新？

对上述问题的回答具有重要的理论和政策意义。一方面，粤港澳大湾区建设这一重大国家战略的全面实施，正在重塑着“一国两制”下中国跨境城市群治理实践。这对传统意义上的粤港合作研究提出了诸多理论挑战，因此需要汲取新时代中国之治的理论养料，并从世界级城市群治理比较的视域展开拓展性研究，以促进粤港澳跨境治理研究的知识增长与理论发展。另一方面，在中国进入新发展阶段的背景下，粤港澳大湾区已成为贯彻新发展理念、构建新发展格局的战略支点。大湾区世界级城市群建设及其治理体系创新，将是践行新发展理念、助力新发展格局构建的重要政策抓手，对其进行专门研究具有显著的政策价值。本文立足于新时代以来中国国家治理体系的制度逻辑和话语情境，结合粤港澳大湾区跨境城市群治理的特殊场域，在观照国内外有关世界级城市群治理体系一般规律的基础上，构建有中国特色的“一国两制”跨境城市群治理体系创新的话语体系和分析框架。

一.   理解新时代中国国家治理体系的三维框架

城市群是一个国家开展国家治理的重要单元^[2]，而城市群治理体系本质上是一种区域治理体系，属于国家治理体系的有机组成部分。在单一制国家结构的当代中国，要了解区域治理、地方治理和基层治理的制度密码及其实际运作逻辑，首先需要理解宏观的国家治理制度逻辑和政策话语。因此，要厘清和界定粤港澳大湾区城市群治理体系这一概念的内涵及其创新路向，可以或者必须先从解构中国国家治理体系的概念开始。

一   中国国家治理体系的价值、结构和功能维度

众所周知，党的十八届三中全会中提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。在党的十八届三中全会第二次全体会议上，习近平精准界定了“国家治理体系”和“国家治理能力”的核心内涵：“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规的安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。”^[3]根据这一权威政策论述，理解国家治理体系概念有两个关键点：其一，它是一个制度体系，具体可以包括体制机制、法律法规乃至大政方针政策；其二，它也可以从功能领域(治理场域)来理解，涵盖经济、政治、文化、社会、生态文明“五位一体”总体布局以及党的建设等各个方面。

在学界，学者们主要从横向和纵向两个维度对国家治理体系概念进行解读。横向上看，这些观点是对官方概念的再解读和抽象化，即：国家治理体系是综合协调并解决各领域各种矛盾的制度化架构，本质上是各个领域各种制度的有机组合。比如，俞可平认为，国家治理体系包括规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序，政府治理、市场治理和社会治理是现代国家治理体系中三个最重要的次级体系^[4]。对于“国家治理体系”的纵向理解，有学者主要是从治理理念、治理制度、治理组织和治理方式这四个层次^[5]或从治理主体、治理机制和治理效果这三个层次来解读^[4]。对此，薛澜等做了更综合的界定，认为国家治理是一种实现公共事务有效治理的活动与过程，它涉及治理权威、治理形式、治理规则、治理机制和治理水平等内容，而正是与这些内容密切相关的所有主体、资源以及各种正式与非正式的制度关系，构成了国家治理体系^[6]。除了横向和纵向两个维度的理解，还有学者从利益政治的内涵对国家治理体系概念进行阐释。王浦劬认为，国家治理体系本质上是以利益关系结构为基础的政治权力主体与公民权利主体体系，现实地体现为以国家治理制度体系为主体，以国家治理的行动和价值体系为匹配的系统。王浦劬提出了国家治理体系包括制度、行动和价值体系三维构成的重要观点^[7]。在此基础上，有学者对国家治理体系中的价值体系做了专门研究，认为国家治理体系的核心要素是价值体系，因为价值体系赋予国家治理以灵魂和关怀，价值体系就是国家治理的心灵版图^[8]。

综合上述政策界定与学界代表性观点，笔者认为，对于国家治理体系这一中国话语和中国特色概念，最主要可以从三个维度来理解(见图 1)。一是价值维或理念维，即价值体系或发展理念赋予国家治理以灵魂和关怀，是指导和驱动国家治理行为的先导。比如，进入新时代以来国家提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”五大新发展理念，以及党的十九大提出的“富强、民主、文明、和谐、美丽”五大发展愿景等。二是结构维，即国家的制度体系，包括体制机制、法律法规、公共政策等。比如，中国特色社会主义的13个制度优势、高效运作的行政管理体制机制等。三是功能维，即在一定的价值或理念指导下，国家的制度体系能够在哪些功能领域或治理场域发挥作用，实现该领域的功能调适。归结来说，国家治理体系的价值维、结构维和功能维是三维一体的有机体，其中，价值维指导结构维的创设与创新，结构维的调整和变化又影响到功能维的治理效能发挥。

图  1  新时代中国国家治理体系三维框架

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二   粤港澳大湾区城市群治理体系与国家治理体系的关系

根据上述对国家治理体系概念的内涵阐释，应从三个方面理解粤港澳大湾区城市群治理体系与国家治理体系的相互关系。

第一，粤港澳大湾区城市群治理体系是中国国家治理体系的有机组成部分。从国家治理的空间视角看，国家治理体系含括区域治理体系、地方治理体系以及基层治理体系几个子体系。其中，国家治理体系层次最高，是一种以整个国家为对象的治理范畴；区域治理体系的层次次之，其治理范围较大，一般横跨多个省市；地方治理体系的层次再次之，其治理范围一般遵循“行政区行政”的思维而局限于一个省或市；基层治理体系的层次最低，属于地方治理内部的一个小治理单元。可见，城市群治理体系本质上是一国治理体系之下的区域治理体系，与其他层次的治理体系共同组成了国家治理体系这一有机体。

第二，粤港澳大湾区城市群治理体系是国家治理体系在区域的投射。在中国单一制国家结构形式以及当前全面加强党的领导的时代背景下，城市群治理体系作为国家治理体系的有机组成部分，理应承接国家治理体系中价值、结构和功能的设计，从而实现国家治理体系和城市群治理体系(区域治理体系)的“上下一体”。这有利于消除各治理层次中的无序状态和治理失灵，实现国家治理的稳定与统一。因此，粤港澳大湾区城市群治理体系是当代中国国家治理体系在粤港澳区域的投射，应与国家治理体系保持呼应和衔接，同样是价值维、结构维、功能维三大维度的有机统一。

第三，中国不同区域的城市群在治理体系的制度安排和政策设计上存在差异。尽管国家治理体系和城市群治理体系要实现上下呼应和衔接，均可从价值、结构、功能三大维度来理解，但这并不意味着一国范围内各个城市群治理体系均完全一致。就中国各城市群的实际状况而言，“一国两制”环境下的粤港澳大湾区城市群治理体系，显然无法也不应当等同于制度环境迥异的长三角城市群、京津冀城市群治理体系。因此，探究不同城市群治理体系的制度逻辑与创新方向，还应充分考量不同城市群内在特质的差异。

二.   粤港澳大湾区世界级城市群的通行标准与内在特质

世界级城市群是城市群发展的高级阶段，学界对世界级城市群的探讨都是基于城市群的研究进行的。下文将从价值、结构与功能三个维度，讨论世界级城市群治理体系包括哪些共性要素或通行标准；“一国两制”的跨境治理环境下，粤港澳大湾区城市群内含哪些“跨制度治理”的特质。

一   世界级城市群治理体系的三维画像

欧美先发国家较早经历从都市化到城市群发展的高级阶段，并涌现出一批世界级城市群。关于世界级城市群的内涵及其评价标准的界定和研究，国外学界首推法国学者戈特曼的理论。戈特曼最早研究美国东北部城市群现象，并提出世界级城市群的概念。他认为，一个成熟的世界级城市群，应具备六方面条件：其一，区域内城市密集；其二，拥有一个或几个国际性城市；其三，多个都市区连绵，相互之间有比较明确的分工和密切的社会经济联系；其四，拥有一个或几个国际贸易中转大港、国际航空港及信息港，作为城市群对外联系的枢纽，且区域内拥有发达、便捷的交通网络，成为社会经济联系的支撑系统；其五，总体规模大，城镇人口至少达到2 500万；其六，是国家经济的核心区域^[9]。

近年来，随着中国城市群建设突飞猛进的发展，尤其在国家着力打造长三角世界级城市群、京津冀世界级城市群、粤港澳大湾区世界级城市群的背景下，国内学者也愈发关注世界级城市群的内涵及其评价标准问题。彭力等认为，世界级城市群需具备以下重要特征：中心城市的核心支配地位和辐射带动作用；城市间利益互补，分工、合作合理，发展动态、均衡、水平高；交通通信发达、便捷；实施跨市、跨区域的总体规划，关注生态环境和人口阶层分化等问题；产业转型与传统特色产业密切联系，产业结构横向集聚、纵向链化^[10]。安树伟等以六大世界级城市群为样本，概括出世界级城市群的特征：经济总量和人口规模大；具有完整的城市体系，经济一体化程度较高；城市群的核心城市是世界城市；对外联系密切，国际影响力大^[11]。范恒山认为，一体化是世界级城市群的最本质特征；世界级城市群作为能量极大、建设难度很高的顶尖层级的城市空间组织形态，其建设是在一体化背景下进行的，一体化是必要的前提，也是有效手段；世界级城市群建设体现了与一体化发展同样的目标要求，即引领高质量发展、打造国家发展增长极^[12]。张兆安认为，世界级城市群建设的最终目标是形成区域经济共同体，并最终形成社会经济资源配置自然流向、垂直分工与水平分工并存的区域经济发展格局，促进区域内各成员主体的共同发展和共同繁荣；其基本标志是，基础设施和环境保护一体化、要素市场和产品市场一体化、产业结构和产业布局一体化、城市体系和城市布局一体化、经济运行和管理机制一体化以及制度构架和政策措施一体化^[13]。陈秀山等认为，世界级城市群需要交通、市场、制度、公共服务、产业等方面的一体化建设，实现区域协调发展^[14]。倪鹏飞依据“人口条件、经济规模、区位条件、政府规划、影响力”五大指标进行识别，将城市群划分为潜在区域级城市群、区域级城市群、国家级城市群和世界级城市群四种空间等级类型^[15]。李震等将世界级城市群的评判标准设置为全球中枢职能、现代产业体系、城际交通网络、城市群协调机制等方面^[16]。王利伟认为，世界级城市群的评判标准有城市分布密集、人口规模巨大、经济地位核心、国际影响力突出、内部联系密切五大指标^[17]。金鹿等基于中国“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，围绕城市群国际影响力、产业聚集度、设施联通度、区域协同度、创新成长力和环境吸引力设定了评判指标^[18]。

综上所述，本文根据国家治理体系的三维框架，将世界级城市群的内涵及其治理体系的价值维归纳为开放、高效、融合、共享、联结、互通、绿色七个方面，并对其结构和功能维做具体阐释。一是经济上高度开放互联。在世界级城市群中，通过构建统一大市场的政府监管，往往实现了都市经济、港口经济、网络经济、工业经济、服务经济、创新经济的深度融合，区域市场高度统一，各要素快速集聚，各主体分工合理，具备强大的经济外溢功能，是其所在国家极为重要的经济发展引擎^[19]。二是行政上协调较为高效。各式各样的政府合作委员会、区域行政组织、工作组、区域协议等是发达国家城市群内部降低合作风险与成本，实现跨域事务高效行政协调的常用工具与手段。三是文化上多元融合。伴随着世界级城市群人口体量的不断增长，不同族裔、宗教、语言等群体彼此共存已然成为常态，彼此间的互相尊重、平等相处、包容和谐是世界级城市群的主流价值理念。四是社会协作与公共服务共享。在世界级城市群的社会治理中，不乏大量的官方型、半官方型、商会型、协会型、智库型等跨域治理机构。这些机构均共同秉持城市群整体利益优先的协作理念，在促进城市群公共治理方面发挥着重要作用^[20]。五是空间规划布局合理有序。无论是东方还是西方的城市群都强调内部的空间规划。例如东京湾城市群，日本政府就专门谋划了五次大型的、以城市群为对象的规划，并通过严密有效的规划实施机制有力地保障了城市群建设的权威性和科学性^[21]。六是交通基础设施互联互通。对于世界级城市群而言，由各式高速公路、高速铁路、航空以及城市地铁等组成的复合交通网络体系是确保其人流、物流等多种发展要素自由、快速、便捷流动的前提和重要支撑条件^[22]。七是生态环境重视绿色发展。关注生态环境保护和治理，注重处理环境资源承载力与开发之间的矛盾，善用城市群内部自然景观与空间规划，避免无序、重复、低效的开发，是世界级城市群治理的普遍追求。

由此可知，从国际通行的评判标准看，充满活力的世界级城市群均秉持开放、高效、融合、共享、联结、互通、绿色等发展理念，并通过对统一市场的政府监管、跨域事务的协作治理、多元文化的融合发展、公共服务的合作供给、区域规划的协同治理、基础设施的共建共治、区域环境的可持续治理等结构性治理，达致经济开放发达、行政协调有效、文化多元融合、社会协作公共服务共享、空间规划和空间布局合理有序、交通基础设施互联互通、生态环境绿色发展等功能领域的良性调适。可以说，发达国家的世界级城市群在长期的发展演进中，逐渐形塑出价值、结构和功能三维一体的治理体系。

图  2  世界级城市群治理体系的价值、结构和功能维度

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二   粤港澳大湾区城市群“跨制度治理”特质

粤港澳大湾区城市群是“一国两制”下的跨境城市群，带有“跨制度治理”的鲜明特质和特殊性，因而被称为“世界上建设难度系数最大的城市群”。具体而言，该城市群具有“一个国家、两种政治制度、三种法律制度、三种不同货币金融制度、三个关税区、三个单独的出入境”的跨制度治理特点。

在政治制度方面，粤港澳大湾区中，广东实行社会主义制度，按照中国内地的政治和行政管理体制运作；香港和澳门作为特别行政区，实行资本主义制度，按照宪法和基本法所规定的政治和行政管理体制运作。在法律制度方面，内地实行的是中国特色社会主义大陆法，香港实行英国普通法，而澳门则实行葡萄牙大陆法。粤港澳三地属于完全不同的法域，港澳两地的司法体制运作模式与大湾区内地九市有相当大的差异。不同法系的法律渊源、法官作用、诉讼程序均有区别。在经济制度方面，香港和澳门两地保持财政独立，与大湾区内地九市在经济制度上差异较大。在税制上，中央人民政府不在香港特别行政区、澳门特别行政区征税，港澳实行独立的税收制度，采取低税政策，并可自行立法规定税种、税率、税收宽免和其他税务事项。在财政收支上，港澳两地的财政收入全部自行支配，不需要上缴中央人民政府。在预决算上，港澳特区政府均可自行编制、审核、通过、审议财政预算与决算，预决算的自主性较高。在经济调控上，港澳既可以自行制定财政税收政策和货币金融政策，对经济进行适当的调节控制，对金融市场依法进行管理和监督，还可以发行并流通本地区的法定货币。在涉及人流物流的关税制度和出入境制度方面，粤港、粤澳、港澳之间有实质上的关税边界和边境区域，使得三地间在人流、物流、资金流等要素流动上的限制较为严格，对边境的管理需要中央政府或部门的介入。

相比之下，无论是国外的世界级城市群，还是国内的长三角城市群、京津冀城市群，在社会制度、法律制度、经济制度、关税制度、出入境制度等方面均不存在跨制度治理的状况。这些地区在建设世界级城市群进程中所面临的问题远不及粤港澳大湾区特殊与复杂。因此，建构粤港澳大湾区世界级城市群治理体系，不能简单照搬、照抄这些城市群的经验，而应立足于粤港澳大湾区跨制度治理的实际，探索出适合本地区发展的、具有中国特色的世界级城市群治理体系。

三.   粤港澳大湾区世界级城市群治理体系创新的“三横四纵”路径选择

粤港澳大湾区世界级城市群治理体系创新应遵循三大原则。一是国家导向的原则。粤港澳大湾区城市群治理体系创新，首先应立足新时代中国国家治理体系的三维框架，发挥制度优势，回应重大现实问题。二是借鉴吸收的原则。发达国家在建设和打造世界级城市群方面积累了丰富的经验，粤港澳大湾区世界级城市群治理体系创新需树立国际视野，广泛吸收借鉴国外城市群治理的通行标准和建设经验。三是因地制宜的原则。粤港澳大湾区城市群是“一国两制”下的跨境城市群和跨制度治理城市群，有着区别于国内外著名城市群的特质，其治理体系创新还需充分考虑到粤港澳跨境治理场域的特殊性。根据这三大原则，本文提出粤港澳大湾区世界级城市群治理体系创新的“三横四纵”框架。

一   大湾区城市群治理体系“三横四纵”创新框架的理据

前文述及，世界级城市群治理体系涵盖开放、高效、融合、共享、联结、互通、绿色等七大价值维度及其相应的结构与功能维度。任何事物的发展和矛盾解决都有优先或主次之分，受治理资源和注意力分配的限制，不可能面面俱到。比如，粤港澳大湾区城市群的空间规划与空间布局在《粤港澳大湾区发展规划纲要》中已经有非常清晰的顶层设计，包括四个核心城市、七个重要节点城市、轴带支撑、科技创新走廊及其四大节点等，因此，进一步专门研究大湾区城市群空间规划与空间布局治理的现实意义不太突显。又如，交通基础设施互联互通和生态环境绿色发展更多属于城市群的物理治理范畴，提升的是城市群的硬实力，而本文关注的是城市群的公共治理范畴，目的是提升粤港澳大湾区世界级城市群的软实力。因此，本文对空间规划、基础设施、生态环境这三个功能场域及其治理结构不再做专门探究。进一步看，《粤港澳大湾区发展规划纲要》把跨域文化和公共服务治理问题整合在“共建优质生活圈”这一社会性功能场域，因此，本文把世界级城市群治理体系中的文化和社会维度统一整合为社会维度来加以分析。

并且，考虑到粤港澳大湾区城市群跨境治理与“跨制度治理”的特殊性，本文把“稳定”这一价值维度及其导向的“政治上稳定有序”的功能维度，纳入粤港澳大湾区世界级城市群治理体系中。一方面, 这是港澳政治因素问题倒逼所致。粤港澳大湾区城市群不是当年的广东省内九市的珠三角城市群，它有粤、港、澳三大省级责任主体，三方犹如三驾马车，缺一不可，各自的内部治理效能对于大湾区城市群建设发展具有重要的“外部效应”。回归以来尤其是前几年香港发生的诸多政治纷争和政治乱象，波及和影响了整个大湾区城市群建设的“行稳致远”。“稳定压倒一切”，如果没有港澳尤其是香港的政治社会稳定，就谈不上粤港澳大湾区世界级城市群建设；如果不纳入稳定及其导向的政治秩序分析维度，行政、经济和社会的维度也将失去意义。但众所周知，就世界级城市群治理体系的价值维和功能维而言，没有纳入稳定及政治的分析维度，这是由于国外的世界级城市群不存在或极少出现稳定及其政治秩序问题，中国的长三角城市群和京津冀城市群情况也同样如此。另一方面，“一国两制”下的港澳治理问题是中国国家治理体系的有机组成部分。坚持和完善“一国两制”制度体系是13个中国制度优势之一，“一国两制”被认为是实现港澳长治久安的最佳制度安排。因此，研究粤港澳大湾区世界级城市群治理体系创新问题，毫无疑问必须立足国家治理体系的整全逻辑和中国之治的制度优势，构建中国特色的“一国两制”跨境城市群治理体系理论，提出适合粤港澳跨境治理场域特色的中国话语。

为此，本文立足于中国国家治理体系的三维框架，遵循既观照世界视域又立足粤港澳跨境治理的场域实际，构建出粤港澳大湾区世界级城市群治理体系创新的“三横四纵”框架(见图 3)。所谓“三横”，就是从价值维、结构维、功能维三大维度，完整理解粤港澳大湾区世界级城市群治理体系创新的方法逻辑；“四纵”则是从国家统合(稳定)、行政协调(高效)、市场一体化(开放)和社会融入(共享)四大问题剖面，准确定位大湾区世界级城市群治理体系创新的路径选择。

图  3  粤港澳大湾区世界级城市群治理体系的价值、结构与功能维度

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二   “三横四纵”框架中“四纵”的具体释义

根据图 3，粤港澳大湾区世界级城市群治理体系创新的“三横四纵”框架中，“四纵”涉及国家统合治理、行政协调治理、市场一体化治理和社会融入治理，涵盖体制、机制、模式和政策创新四个方面。这“四纵”是粤港澳大湾区世界级城市群治理体系创新中需要面对和亟待解决的四大热点和难点问题。

第一，在国家统合方面，政治的稳定有序是粤港澳大湾区实现国家统合治理，确保建设世界级城市群道路“行稳致远”的先决条件。回归以来，尽管香港在事实上摆脱了英国的殖民统治，但认同政治是影响香港政治环境的重要因素。^[23]由于长期的西式殖民教育，尤其是西式政治精英“97”之后的继续参政论政，使得回归后的香港在制度、价值意识、政治认同上均不可避免地打上了西方的烙印。同时，中央政府采取“一国两制”“平稳过渡”方针，在香港回归早期没有彻底砸碎旧的殖民体系，故没有在根本上触动香港的政治意识形态^[24]；再加之西方政治势力的不断渗透、“黄”媒体的刻意挑拨^[25]，使香港社会逐渐陷入了认同政治的陷阱，并进一步分化演变成资本主义和社会主义、民主与专制、西方与中共、开放与封闭的二元认同对立^[26]，以致于任何与中央政府、中国内地存在联系的香港事务，都极易在香港社会引发意识形态的“认同战争”。在这样的政治社会氛围中，粤港澳三地即便是跨境治理事务的顺利讨论和开展都难以得到充分的保障，更何谈建设世界级城市群呢？为此，近年来中央政府“重拳出击”，制定香港国安法，完善香港选举制度，使香港进入一个由乱到治的新时代。在香港融入国家发展大局的新时代，基于中央倡导践行的“人类命运共同体”理念，我们提出大湾区“共同体政治”的概念用以统领和阐释新时代的港澳治理和大湾区治理，以此实现国家统合治理的体制创新。

第二，在行政协调方面，高效的行政协调是确保大湾区政策有效落实、推进粤港澳大湾区世界级城市群建设的重要保障。然而，港澳回归以来的很长一段时间，三地始终未能建立起完善的跨境治理“决策—执行—监督”机制。首先，在决策上，虽然传统的粤港、粤澳合作机制一度在处理双边经济合作及一些相对简单的民生事务方面颇有成效，但伴随着大湾区整体融合发展的新需要，仅限于地方政府间的两两合作机制已难以适应大湾区融合发展的要求，许多跨境公共事务的决策越来越需要中央的主导而非仅仅地方政府的指导。其次，在执行上，由于行政体制与地方治理权力的差异，无论是同为省级的粤港澳三地政府，抑或是斜向不平级的大湾区11个城市，不同主体的综合实力、宪制地位、管治权力均有很大的不同，以致于在大湾区范围内形成了权力碎化或分割的行政执行场域，进而诱发城市政府间“各自为政”的政策响应和执行结果。最后，在监督上，尽管过去粤港、粤澳之间也曾多次开展互动合作，出台了诸如《粤港合作框架协议》《粤澳合作框架协议》等重要协议。但总体而言，这些协议均未对粤港、粤澳合作建设的绩效评估给予重点关注，使得粤港、粤澳合作的决策与执行效果长期处于未知的“黑洞”中，难以被评估和知晓^[27]。因此，必须重构传统的粤港澳行政协调机制，建立基于大湾区城市群的“决策—执行—监督”的行政协调机制。

第三，在市场一体化方面，市场开放和经济活力是世界级城市群治理体系的价值标杆之一。例如，以旧金山湾区、纽约湾区、东京湾区为代表的世界级城市群均拥有高效的市场经济体制，整个区域已然融合成一个高度开放的“湾区经济体”^[22]。然而，与国内外其他知名城市群相比，粤港澳大湾区城市群的开放特质仍不显著。一方面，粤港澳三地的区域市场一体化在很大程度上深受内地和港澳之间制度与体制、不同经济运行机制的约束和影响，交易成本相对偏高，因而无法从根本上释放三地资源流通整合的潜力。可见，现有的体制机制已极大地制约了粤港澳市场一体化向更纵深的方向发展^[28]。另一方面，粤港澳大湾区内部还长期存在着城市群的“经济通病”，例如城市间的无序竞争、产业结构雷同、区域分工合作不明显、区域重复建设等问题。倘若继续放任这些状况发展下去，粤港澳大湾区城市群在国内外经济体系中的竞争力将难以获得提升，甚至有被削弱的可能性。因此，如何结合深圳前海、珠海横琴、广州南沙等粤港澳合作重大平台的开发建设经验，创新跨境区域治理模式，推进大湾区市场的规则对接与治理机制衔接，实现粤港澳大湾区城市群市场一体化，将是城市群治理体系创新的基础性工作。

第四，在社会融入方面，社会深度融入是粤港澳大湾区世界级城市群能否最终建成的关键。粤港澳三地同根同源，有着不可分割的地缘、文化血脉，但近代以来的殖民经历以及回归后的“两制”设计等因素，使粤港澳三地至今仍在社会政策衔接和社会资源整合等方面存在着不少障碍^[29]。首先，制度壁垒尚未完全突破。尽管中国内地在港澳回归后，陆续与两地签署了CEPA、《粤港合作框架协议》以及《粤澳合作框架协议》等合作协议，但是在社会福利、社会服务等领域始终存在“大门开了小门不开”的状况。其次，社会政策尚有落差。港澳的社会服务和社会福利建设起步较早，经过多年的发展，已经形成了相对完善的社会福利服务制度。相较之下，内地的社会福利服务无论是在供给量还是治理上都逊色不少，尚处于起步阶段。这一落差状况无疑加大了粤港澳三地在社会政策方面的规则对接难度。最后，三地社会承载力存在差异。受制于地理环境以及社会体量等因素，港澳两地无论是在空间承载力还是社会服务承载力方面均较弱，相比之下，广东所面临的承载压力较小，故一味强调粤港澳三地车辆互通、资格互认等双边对等开放的要求并不现实^[30]。为此，很有必要探讨粤港澳大湾区单向给惠的非对称社会融入理论及其政策实践，为大湾区城市群构建共建、共管、共治、共享的社会治理新格局服务，实现大湾区城市群居民成为“湾区人”的梦想。

建设粤港澳大湾区是习近平总书记亲自谋划、亲自部署和亲自推动的重大国家战略，是推动新时代“一国两制”的重要实践。建成充满活力的世界级城市群，是《粤港澳大湾区发展规划纲要》的五大战略定位之首。而城市群治理体系是粤港澳大湾区世界级城市群建设的制度性基础设施，其体系的科学性和完善度，关乎大湾区世界级城市群的可持续发展和治理效能。因此，探讨其创新的原则、框架和路径选择，具有重要的理论意义和政策价值。

本文立足于新时代中国国家治理体系的基本框架，观照世界级城市群及其治理体系的通行标准，结合粤港澳大湾区跨境治理和跨制度治理的特殊场域，提出了大湾区世界级城市群治理体系创新的“三横四纵”路径选择。值得进一步指出的是，本文坚持问题导向的研究思路，根据当下乃至未来一段时间粤港澳大湾区城市群治理面临的四大难点和痛点，总结提炼出稳定、高效、开放和共享四大核心价值，进而提出国家统合治理的体制创新、行政协调治理的机制创新、市场一体化治理的模式创新以及社会融入治理的政策创新等四大功能领域的治理创新问题。本文尝试构建了粤港澳大湾区世界级城市群治理体系创新的路径选择和政策框架，但限于篇幅，无法对“四纵”框架中的具体创新思路进行详细论述，这有待后续进一步研究。