随着城市快速发展与人口流动集中，居民对社区服务异质性的需求日益显著，基层治理的空间需求也日益增加。为了补齐城乡社区服务体系短板，我国积极推进社区综合服务设施建设，各地根据实际建立起社区服务中心、睦邻客厅、党群服务中心、家门口服务站等综合性、多功能的服务设施。此类服务设施建设一定程度上完成了“建场地、挂牌子”的前置空间改造，但在“增服务、搞活动”“创氛围、聚人心”的服务嵌入和邻里共治方面仍缺乏后续融入与集中挖掘。这反映出我国基层治理的两种既定研究思路。一是以丰富社区服务为抓手，强调服务供给端的多元主体协作，但其忽视了服务活动开展的集中化、一站式空间需求，使得服务供给的规模效益难以展开，居民需求端的服务感知弱化，产生对服务获得途径和场地的困惑。二是以物理空间搭建为载体，侧重于前期的实体化空间改造，但其缺乏后续对空间载体的持续性服务嵌入，且未形成居民日常化、邻里化的生活空间，忽视了空间内公共精神和社会资本的培育。目前，社区服务与空间治理尚存在脱节与分化，服务供给的内部结构优化尚未实现外部的集约配置，空间治理的后期开发未能及时形成全周期的服务运营，亟需从融合角度将服务嵌入空间，以空间承接服务。在我国基层治理的现代化进程中，党群服务中心作为典型服务设施、基层治理阵地、居民生活家园的定位日益明晰，为服务与空间融合提供了实践载体与破题视角。以空间治理的集约化来融合社区服务、以社区服务的多样化激活空间利用，实现邻里互助和基层治理共同体的构建，成为新时代基层治理现代化的重要研究议题。

一.   文献回顾与研究视角

一   文献回顾：社区治理的服务与空间研究

社区既是公共服务供给的基本单元，又是覆盖一定空间范围的地理区域。在基层治理的已有研究中，社区服务优化与公共空间治理都是重要议题，二者从治理主体优化、治理空间建设两个方面，分别形成了既定的研究思路。

从治理主体来看，现有研究多关注政府、市场、社会等治理主体在社区场域的互动，塑造出横向联结与纵向管理的合作网络^[1]，强调以居民为核心的共同生产填补专业生产的缝隙^[2]，形成供给侧与需求端双向发力的精细化服务格局^[3]。此类对治理主体互动方式、网络联结的深入探析，明确了多元主体在服务合作供给^[4]、供需衔接方面的重要作用，一定程度上从主体间职能协调的角度解决了社区服务碎片化和分散化的问题^[5]。治理结构优化是实现社区服务优化的基础，但落实于社区这一复杂的空间场域，受制于属地划分和辐射范围的局限，多元治理主体对空间壁垒的突破还需进一步重视^[6]。在多元主体合作、服务共同生产的基础上，亟需以空间视角整合社区服务的碎片化供给，探索服务在空间范围的集中生产、资源在空间场地的集聚与流动的优化方式。

从治理空间载体来看，社区治理需要依托一定的物理空间，社区邻里中心、社区会客厅、党群服务中心等社区综合服务设施日益成为社区治理研究的空间载体。现有研究已充分认识到社区服务中心等设施的公共空间属性^[7]，并通过治理重心下移来界定服务半径和空间尺度^[8]，形成“家门口服务中心”“十五分钟生活圈”等社区空间实践。此类以设施选址、组合配置、集中建设为依托的社区空间改造，可以有效实现空间正义^[9]，为社区治理活动提供实体化的空间基础。但以物理空间和实体化建设为主的社区空间治理，一定程度上忽视了后续运营与服务活动的持续性融合，使得以服务凝聚人心^[10]、增进情感治理的空间可持续应用不足，以社区服务嵌入空间治理的研究还有待补充。

综上所述，社区服务优化与社区空间治理的研究思路都较为完善，但二者之间尚未形成融合。究其原因，社区服务的相关研究对服务主体结构和互动方式的关注，没有向外扩展为整体性的规模效益和空间应用；社区空间治理的相关研究侧重于空间规划和设施建设，忽视了空间建成后期对服务活力的持续维护与运营。从服务角度看空间，社区仍存在服务活动分散化、服务场所碎片化等困境。居民受制于多样服务的差异化、分散化、碎片化提供，服务接收和获得的场地尚未集中于公共空间，居民借助公共空间抒发服务诉求的渠道也尚未厘清。以空间尺度的调整来适配服务半径，以社区空间承载社区公共服务集中化、精准化、均衡化的现代化要求还需进一步深化。从空间角度看服务，服务设施的建成仅是完成了社区空间治理的前置环节，社区公共服务、志愿服务、生活服务的常态化开展，以及居民在公共空间内的日常生活和邻里互动，未能真正嵌入空间并开展公共精神和邻里氛围的塑造。因此，社区服务的空间集中化、空间治理的服务嵌入化，为当下社区善治的服务与空间融合提供了探索空间。

二   研究视角：以基层治理共同体的建设融合服务与空间

通过对既有研究的回顾，可明确社区服务优化对社区空间集中和配置的需求，以及社区公共空间建设对服务资源的吸纳与联结作用，这为服务与空间融合提供了基层治理的立题思路。如何以空间承载服务、将服务嵌入空间，需要更加包容的破题视角，实现二者的有机融合与优势互补。基层治理共同体则作为社会治理现代化的重要抓手，具有集中场域、精准服务和共建共治共享的治理优势，为实现服务与空间融合提供了较为适配的研究视角。

共同体理念起源于西方社会学对社会关系与社会结构的审视。基于血缘、地缘与公共精神所形成的有机结合体，强调了人际联系与社会整合的共同体特征^[11]。共同体导向又可形成社会的有机团结，通过内部成员的相互依赖与关系整合，促进公共性的培育与集体治理^[12]。共同体理念的界定为治理提供了社会层面的社会资本联结与公民基础，指向公共利益与共善思维，与我国传统文化中“和合共生”“和而不同”等大同思想不谋而合。在基层治理共同体的构建过程中，物质基础、文化认同和空间改造共同构成了共同体理论意蕴与运行逻辑的三重面向，凸显了其推进基层治理体系和能力现代化的作用与功能，也进一步界定了“物质—社会—空间”的阶段性实践路径^[13]。社会建设的不断从管理向治理演进，社会治理重心的不断下移，为我国基层治理共同体的构建提供了最为有利的生长环境^[14]。其中，作为社会治理末端链条的基层社区以及社会生活的公共空间，是生成基层治理共同体的主要力量。基层治理共同体的塑造，可从社会治理最基本的基层公共服务、社区居民动员、社会资源整合、基层空间配置等角度回应治理现代化的微观诉求。

空间治理大而广，社区服务精而细，二者融合于社会治理现代化的宏观历程，还需要以更加包容的视角进行研究。具体来看，基层治理共同体是以社区公共空间的实体化为依托，聚焦社区服务供给主体、居民需求主体的供需匹配，通过在空间内开展常态化、规范化、持续化的治理活动来激活社区内生活力，塑造公共精神和邻里守望氛围，进而实现凝聚人心的共建共治共享的治理行为和过程。基层治理共同体对融合服务与空间的作用可体现在两个方面。

第一，从社区服务来看，社区服务种类的多样化与居民诉求的差异化，决定了社区服务供需匹配需要空间尺度的调适。社区多样化服务在面向主体、辐射范围、服务半径、服务周期、服务频率等方面存在差异，需要通过空间布局的集中统一，实现服务的规模效益。基层治理共同体借助党建与政府力量的支撑，可获得一定公共空间作为活动开展的场地，目前主要表现为社区综合服务设施。在此类实体化空间内进行社区服务的统一提供、志愿活动的集中开展，不仅节省了基础成本，更为多元服务主体提供了互动空间，促进了服务半径的延长，打通了属地化的空间壁垒，增强了空间尺度与服务半径的匹配程度。

第二，从社区公共空间来看，我国社会治理对公共空间的定义与应用，并不局限于街道、公园、楼道等居民共同使用的功能性空间。具备一定党政资金与人力支持的社区综合服务设施，也是我国基层公共空间的主要种类。此类公共空间的主要优势，一方面在于空间规划时的综合考量，能够最大限度依据基层属地划分和社区布局，合理研判服务设施的选址和建设，提高服务设施的空间服务能力，全面覆盖周边居民的需求；另一方面，以社区公共空间为主要服务场地，有利于以此为中心广泛激活、吸纳、整合周边资源，对社区存量和待利用的空间进行集中整合，并吸纳周边的人力、场地、服务、资金、活动等资源融入。通过资源的全方位整合和空间的合理布局，将服务嵌入空间、以空间承载服务，是基层治理共同体的主要构建路径，有利于弥合服务分散化与空间壁垒间的割裂。

综合来看，构建基层治理共同体可促进服务与空间融合，在二者的实践过程中具体表现为提供前置空间配置和尺度调适的治理基础、持续化居民参与服务和运营的在地展开、促进邻里关系和共治精神培育等层面的递进。在理论解释与实践阶段相匹配的基础上，基层治理共同体的建设活动在基层实践中广泛铺开，服务与空间融合的现实难题和优化路径的对应探索也更加精准化(见图 1)。

图  1  服务与空间融合的理论与实践结合

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二.   社区服务优化与空间治理的融合难题

我国社区治理的服务优化与空间再造建设如火如荼，社区综合服务设施作为空间治理的重要载体，在服务与空间融合进程中发挥着重要的促进作用。但目前基层治理中仍存在阶段性问题：在空间建设前期，场地不够集中且分布边缘化，直接导致居民“上哪去，找不着”的服务感知和空间可及弱化；在空间建设中期，设施服务功能单一且常态化运营不足的问题表现为居民“来干啥，没活动”的服务需求困惑；在空间建设后期，服务设施的生活家园定位不够明显，对公共精神和邻里氛围的塑造不到位，导致居民形成“为啥来，没人气”淡漠疏离的邻里关系。从现实状况聚焦到融合难题，以阶段性建设化解服务与空间融合的问题梗阻，为探索基层治理现代化的路径优化提供了有益参考。

一   物理空间碎片化且存在互通壁垒

物理空间的实体化是社区空间善治的首要依托，社区综合服务设施的建设为公共空间的营造奠定了坚实的基础。随着城市化持续推进与人口集中的治理压力倍增，基层治理的公共空间营造也面临着整合困境与互通壁垒。

从社区空间的使用角度来看，社区空间固化与存量资源利用率低下，直接制约了物理空间的整体化与集中化联结。目前，我国基层社区普遍存在空间存量资源不足、空间增量资源碎片化的问题。一方面，老旧社区在城市规划中难以争取增量空间的扩张，社区服务场地也难以进一步扩容，新建公共空间较为稀缺。社区存量空间呈现出形态固化、服务功能单一、设施利用率低下等特征，在治理现代化的进程中难以转变固有的服务模式，滞后于居民日益增长的服务需求。传统以行政支配和管理导向为主的基层治理格局中，社区公共空间很大程度上被居委会的行政办公空间所挤占，或与社工服务站等共用场地，弱化了公共空间的公共使用属性，居民的日常化空间共享权让位于管理权，使得社区现有服务设施难以回归公共空间的本质。另一方面，对于新建社区而言，虽在建设阶段可预留部分公共空间，但以开发商为主的社区规划也会陷入利益驱动的弊端，将公共空间预留在社区边缘场地，呈现碎片化分布且空置率高，设施可达性和服务可及性都较为低下，浪费了社区存量空间的再利用与更新机会，空间非正义现象也时有发生。

从基层治理的区域角度看，基层治理以街道和社区对公共空间进行地域划分，属于属地管理模式下的治理规划。但对于公共空间来说，空间资源的流动和社会资本的跨域联结是空间治理必不可少的支撑。社区原有的社区服务站、党群服务中心等公共空间一方面囿于社区划分的天然屏障，无法便利地进行居民活动的联合开展，服务资源的跨社区共享也难以为继。社会治理重心下移和公共服务均等化的治理任务，也困于空间壁垒的后天阻碍，不同街道办、居委会以及驻区单位、社会组织在进行社区治理时，往往无法充分利用社会资本的跨域联结以及服务空间供给的规模效益。这使得传统基层治理载体依旧受困于空间碎片化，且空间壁垒较为牢固，极大地压缩了基层治理中服务与空间融合的创新活力。

二   服务功能单一且常态化运营不足

社区综合服务设施包括社区服务中心、社区服务站、党群服务中心、精神文明建设中心等，具体可提供社会工作、志愿服务、公共服务、党建服务等差异化社区服务。一方面，此类对社区服务的细化分类、分点提供一定程度上是专业化、精细化治理的重要表现。但落实于服务的需求端，即对于居民来说，本质上都是提供服务的公共空间。居民在进行活动场所选择和提出服务需求时，难免也会受困于不同服务设施的差异化功能，无法便捷化地获得公共服务，极大弱化了社区服务的可及性以及居民获得感。另一方面，社区综合服务设施在建成之后，除设施本身自带的主要服务内容外，难以继续融入和接纳其他服务主体的入驻，使得空间的服务功能单一，服务综合化、复合化程度不够。社区服务设施一定程度上借助了党建与行政的资金和建设支持，实现了对既定公共空间的改造，但也压缩了社会组织等社会主体的直接参与空间。枢纽型社会组织具备很强的组织动员能力和空间运营能力，驻区单位也保留着资金补充与人力支撑的治理功能，但是二者对服务空间的入驻与运营功能的开发不够到位，制约了社区空间内部的资源集聚与优势互补。

三   居民参与和邻里精神凝聚作用弱

“远亲不如近邻”是对基层治理共同体以及居民自治最为形象的关系表述。目前，基层治理重点依旧是从服务供给端和管理端发力，基层治理受党政机关的政治领导与行政主导，居民自治活动与政治参与、治理融入的制度空间较窄。城市化快速发展催生的新社区、新市民、新业主等概念使得社会自治的结构松散化、居民生活原子化，以居民参与为纽带的社会资本联结逐渐弱化。社区更多地被定义为住宅和休息场所，而非居民自治和治理参与的公共空间，社区由“关系”概念逐渐退化为“地理”概念。另外，基层治理在丰富活动形式、扩充服务受众的同时，一定程度上未能实现对社区“全年龄段”居民需求的重视。较多社区的活动参与主体定位于“一老一小”，致力于打造“老年人的学区房”和“家门口的少年宫”等空间建设标杆。随着社区中青年居民队伍不断扩大，其对社区服务的常态化生活需求与日俱增。但目前公共空间的功能仍较为单一，受众面较为有限，导致中青年群体对社区服务参与度和空间价值的认知度都较难提高，造成社区内邻里网络和人际关系淡漠化，邻里生活氛围冷清，限制了治理共同体公共精神的塑造。

三.   青岛市李沧区以邻里中心融合服务与空间的实践路径

近年来，我国逐渐将党群服务中心建设作为加强基层治理的重要抓手，以实现空间集约和服务集中的整合方式，奠定了党群服务中心政治阵地与生活家园的治理地位。青岛市李沧区在顺应国家政策对服务与空间融合治理趋势的同时，又结合新时代基层社会治理的创新实践要求以及居民日益增长的生活服务需求，开启了新时代邻里式党群服务中心的建设热潮。

一   政策聚焦与案例背景

1   嵌入式服务设施与邻里式服务的政策优势

青岛市李沧区邻里式党群服务中心建设秉承着中央政策对嵌入式服务设施的高度重视，立足党群服务中心这一代表性设施的空间定位，进一步聚焦青岛市对党群服务中心邻里功能的现实改造，彰显了衔接有序、阶梯递进的政策特征(见图 2)。

图  2  关于社区综合服务设施的政策要求

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首先，从国家政策的宏观指示来看，建设嵌入式服务设施是实现空间存量优化、服务设施集约化的重要抓手。2017年，中共中央、国务院《关于加强和完善城乡社区治理的意见》提出，“所有以社区居民为对象的公共服务，原则上在城乡社区综合服务设施中提供，并探索建立社区公共空间综合利用机制”^[15]，为社区综合服务设施建设奠定了集中服务、空间利用和统一布局的指导要求。2022年，国务院办公厅《关于印发“十四五”城乡社区服务体系建设规划的通知》指出，“将社区综合服务设施纳入国土空间规划，统筹利用社区各类存量房屋资源增设服务设施”^[16]，这是以空间规划来盘活社区资产、以服务集中促进新型社区服务体建设的政策支撑。2023年，发改委最新发布的《城市社区嵌入式服务设施建设工程实施方案》提出，“在城市社区(小区)公共空间嵌入功能性设施和适配性服务”^[17]，进一步彰显了服务与空间融合的未来治理方向，为基层治理的空间优化与服务嵌入冷藏室了有力的政策导向。

其次，从党群服务中心的建设来看，多样服务项目的一站式、综合化嵌入，增强了服务设施的服务能力和整合能力。2019年，《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》中“综合区位特点、人群特征、服务半径等因素，整合党建、政务和社会服务等各种资源，建设覆盖广泛、集约高效的党群服务中心”^[18]的重要指示，明确了党群服务中心作为典型服务设施建设的标杆，对空间配置、服务整合以及资源联结都起到了促进作用。

最后，从嵌入式、邻里式的党群服务中心的特色深化来看，社区邻里中心日益成为新时代服务设施建设的重点。2020年，青岛市民政局颁布的《青岛市建设新型社区邻里中心提升社区组织力实施方案》指出，要“突出‘邻里’属性，对已有和新交付的社区综合服务设施整合利用，做到服务场所最大化、办公空间最小化”^[19]。2023年，青岛市自然资源和规划局出台《青岛市市区公共服务设施配套标准及规划导则》，在国内首次提出“邻里坊”的概念，将其定义为建设微型化、具体化的邻里式党群服务中心，即家门口的综合性社区服务设施，极大地契合了城市社区嵌入式服务设施建设的要求^[20]。

鉴于中央政策对党群服务中心建设的重视，青岛市对新型邻里中心改造进行了政策衔接与细化，将社区服务的邻里化、生活化作为空间治理的重要发力点，树立起空间改造的服务标杆。基于以上政策支持，青岛市李沧区邻里中心建设有序开启了优化社区存量设施、集中服务与资源空间、切实以民众需求为导向的动态化改造历程。

2   李沧区邻里式党群服务中心建设的典型性

除国家与省市政策对党群服务中心嵌入式、邻里化的改造关注之外，青岛市李沧区还作为山东省基层治理创新实验区，获得了较为扎实的基层治理基础以及持续性的动态实践检验。2018年6月12日，习近平总书记在青岛市李沧区上流佳苑社区考察时强调: “城市是人民的城市，要多打造市民休闲观光、健身活动的地点，让人民群众生活更方便、更丰富多彩。要推动社会治理重心向基层下移，把更多资源、服务、管理放到社区，更好为社区居民提供精准化、精细化服务。”习近平总书记对城市治理特色与社会治理重心下移的高度重视，为我国基层治理的创新发展指明了思路。同时，李沧区党群服务中心建设也已进行了一定程度的创新推广与治理扩散，在民政部开展的“全国城乡社区精细化治理案例”征集评选活动中，李沧区获得全国十佳案例奖，并被大众日报、青岛电视台等主流媒体报道三十余次，展示了较强的案例代表性。

基于李沧区邻里中心在政策支持、创新实验、成效扩散等方面的建设优势，本文认为其已具备较强的时代需求性、持续创新性以及典型推广性，足以成为新时代邻里式党群服务中心建设的案例典型，为基层治理共同体的服务空间融合路径深入探索的开展提供支撑。

二   李沧区邻里中心建设的服务与空间融合路径

青岛市李沧区以新时代邻里式党群服务中心建设为主题，将党群服务中心的治理定位由服务载体进一步转向公共空间，开启了以服务嵌入为特征的公共空间改造。此举有利于将基于行政联结的地域共同体转为以邻里关系塑造为主的新型基层治理共同体，最大程度地回归社区空间的公共本质和生活色彩，并从根本上助力共建共治共享的治理共同体构建。本文经过五年对青岛市李沧区的治理观察与叙事跟踪，归纳出李沧特色的“前置空间改造—服务持续嵌入—邻里精神培育”解题思路，体现为动态、全周期的空间治理历程，为基层治理现代化的时代命题交上了一份李沧答卷。

1   以空间整合实现服务集约化改造

邻里式党群服务中心对社区固有存量资产进行空间整合，既顺应了由增量扩张向存量优化转变的城市高质量发展趋势，又为社会治理重心下移提供了空间载体的实体化承接，为公共空间的存量盘活、置换改造、集中利用奠定了物质基础。

首先，李沧区对上通过区级层面的空间规划与区情研判，将邻里中心建设作为民政工作的重点任务，并结合青岛市“十四五”规划对李沧区的发展指引，将统筹城市功能再造和更新、实现活力注入作为空间善治的治理追求；对下则对辖区内现有的综合服务设施进行了细化盘点，对已有和新交付的社区服务设施进行空间整合和统一规划，对职能相近的服务场地进行合并，重点对长期闲置不用的功能室进行升级改造，赋予其社区公共空间的建设属性，并挂党群服务中心牌子，以此为空间阵地进行集中统一的服务提供。李沧区邻里中心建设侧重对社区现有存量资产进行翻新改造，突出邻里属性，尽可能多地将活动空间和生活空间留给居民群众，做到了服务空间最大化、办公场所最小化的空间配置优化。

其次，李沧区通过对邻里中心的统一摸底、功能改造，为社区规划前期碎片化的预留空间提供了一次整合契机。一方面，以邻里中心的空间阵地为基础，吸纳融合周边服务设施的多种功能，为居民提供一站式的公共活动空间，有利于实现邻里中心服务功能多样化、综合化，提升规模效益。如李沧区沧口街道的邻里中心便是在建设用地不足的情况下，多次向区委组织部、民政局、财政局等申报，通过整合周边社区的大型服务中心，建成了以街道层级为主、辐射多个周边社区的新型邻里中心，以空间整合实现了存量资源的腾挪利用。另一方面，通过对社区边缘碎片化、小规模的闲置服务用房启动改造，能够开发“多点开花”的活动空间储备，作为后备力量及时缓解社区服务供给的空间压力。

最后，邻里中心作为社区空间善治的重要展示平台，也承担着公共服务均衡可及、空间配置正义的治理任务。李沧区在对街道与社区的治理情况进行精准研判后，有针对性且差异化地制定了邻里中心规模尺度的建设标准。例如，老城区可秉承自身的地域认同感，建设街道层级的邻里中心，并辐射带动周围多个社区共同参与，以老城共同记忆为依托开展邻里活动。其他新建社区也充分考量自身的基础条件、人文特色、居民生活需求、辖区单位参与水平等实际情况，建设社区级的邻里中心，并因地制宜地选择组合式或嵌入式的建设方案。李沧区对邻里中心的建设布局和配置，既体现了空间正义的公平性，确保辖区居民都可获得相对均衡的基本公共服务，又以服务空间的可及性和可达性为规范，彰显了不同邻里中心建设的个性与特色。

邻里式党群服务中心的实体化空间改造与运营，本质上是对实体空间的集中规划，进而实现服务的集约提供，为居民打造一站式的活动空间与便捷的服务体验。李沧区以空间整合活化社区现有存量资源，极大地节约了社区空间再造的治理成本，为后续服务嵌入奠定了坚实的阵地基础。

2   挖掘居民有效需求实现供需匹配

传统社区场域作为空间利益争夺的博弈场早已不再适应社会治理现代化的发展需要。以社区公共空间作为治理主体的互动平台，依托治理资源更新来激活社区全面需求，为居民打造多样化的邻里互助空间，成为李沧区邻里中心建设的内在标准。

李沧区首先通过激活社会资本，对全体居民的需求进行分类统计、精准对接，以服务供需清单的形式落实社区治理的发力方向，吸纳居民自发参与社区活动，在邻里中心重塑社会关系网络。李沧区宾川路邻里中心在发放调查问卷和召开居民座谈会的基础上，细致梳理出不同年龄段人群的重点需求。一方面，既能对社区老年、中青年、少年群体的需求进行分类对接、综合考量、多样提供，精细化地进行服务覆盖，使不同居民群体都能在邻里中心找到适宜的服务活动，并逐步建立社区居民互联网络和居民资源库，形成与邻为善、以邻为伴、守望相助的良好氛围，打造“熟人社区”；另一方面，以精准化回应满足了居民不同层次的服务需求，有利于进一步引导居民从单纯的服务接收方转变为服务的主动供给者、邻里活动的发起者以及社会空间的营造者。宾川路邻里中心通过将“一老一小”的主要服务活动扩展到“全年龄段”的多样参与，不仅提高了中青年的社区活动参与率，更是引导40%以上的中青年居民转化成为志愿者，自发地提供志愿服务，反哺邻里中心建设，从根本上发挥了社会资本和社会网络对基层治理的联结与补充功能。

为了实现社区资源的全时段高效利用，以及社会资源对社区空间治理的融入与激活作用，李沧区在邻里中心建设过程中十分注重对社会组织的治理支持。以李沧区沧口街道邻里中心为例，沧口街道在邻里中心建设规划的初期便认识到要解决“居民上班社区上班、居民下班社区下班”的问题，补齐“社区居委会人手不足、服务能力有限”的短板。因此，沧口街道将邻里中心交由“初心”社会组织进行具体运营，通过利用社会组织的专业化服务和枢纽化的与民关系，增强邻里中心的凝聚力和规范化。枢纽型社会组织对邻里中心的专业化运营，不仅将服务从“业余散点式”向“专业规范化”提升，也最大限度地避免了社区居委会等的行政工作对邻里中心空间的挤压，将公共空间还给居民，同时将开放时间扩展到夜晚和节假日，从时空延伸的角度为居民预留了最大化的参与机会。

3   培育社会资本和邻里化生活氛围

基层治理是一个良性可持续的过程，基层公共服务也由最初的政府购买逐渐转向社会自主提供，进而通过社会组织自我造血，不断培育更多的社会组织参与治理。社会力量广泛参与基层治理，通过提供生活服务、志愿服务等活动创造了居民日常交往的氛围，潜移默化地增强了基于地缘和趣缘的社区凝聚力以及居民参与议事的热情，进一步促进了共建共治共享的共同体建设。

邻里中心的空间平台为社会组织提供了一个自我展示、吸纳资源的舞台。李沧区对社会组织在社区治理中的主体作用较为重视，逐渐培育出了一批以邻里式党群服务中心运营为特长的社会组织。以沧口邻里中心为例，该邻里中心由本土孵化的枢纽型社会组织专业运营，采用无休运营模式，将邻里空间升级为展示居民风采的舞台，培育孵化了多支居民自组织，每周固定开展服务活动。此类社会组织的本土培育，首先是借助政府政策优惠开展公共服务的生产与提供，形成规模后便进行枢纽型的功能改进，以社区公共空间的运营打造服务品牌，进而推广社会组织的社会影响力，带动周边社会组织服务的合作生产，并通过自我造血培育新的社会组织，实现社会治理力量自我培育的良性循环。

李沧区依托邻里中心建设，开展亲民化、接地气的日常活动，最大限度地将居民吸引至公共空间进行互动，形成了以社区或街道为关系联结的共同体认知，提高了凝聚力。例如，李沧区创新性地将社区服务的需求清单、供给清单、项目清单进行整理并张贴，按期举行“服务供需大集”，由社会组织、企业、居民自组织等力量“对单咨询，接单服务，按单评估”，点对点地对接居民需求，面对面地提供生产服务。此类常态活动的开展，不仅唤醒了居民的主人翁意识，更是通过实际活动与人际交往巩固了既有的邻里关系网络，使居民由美好生活的享受者、需求者向创造者转变。

四.   基层治理共同体的服务与空间融合机制借鉴

服务与空间融合的基层治理共同体建设，既要顺应国家治理现代化的宏观战略，又要着眼基层创新和实践检验的微观叙事。青岛市李沧区案例的借鉴意义，便在于为社区既有的服务设施界定了空间定位，借助党建引领与管理兜底的核心任务为服务与空间融合奠定基础；寓服务于空间后，持续进行服务嵌入与社会运营，开展邻里交往与互动，培育邻里精神和关系纽带，形成共建共治共享的基层治理共同体。发现基层社区共性问题，并形成服务与空间融合的机制借鉴，有利于进一步回应治理期待，为实现中国式社会治理现代化的目标提供切实有效的治理思路和路径参考(见图 3)。

图  3  社区服务与空间的融合机制

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一   党建引领机制：打通基层治理的空间与条块壁垒

党建引领是基层治理的核心任务，服务与空间要实现融合离不开对党建力量和管理力量的应用。以邻里式党群服务中心为代表的公共空间，除了挖掘社区内在资源，开展多样服务的治理职能外，更重要的是承接党建功能和管理职能。首先，党建引领是融合服务与空间的基础。基层治理的活动空间很大程度上依托党建空间的实体化建设获得公共空间场地进行活动改造，利用党建专项资金开展多样化活动，将党建宣传任务和社区日常服务相融合，实现一站式服务、综合化服务的供需衔接。其次，党建引领可打通条块部门壁垒和空间边界，实现党建引领下的部门协同共治。基层党组织以其强大的组织力、动员力、覆盖力，一方面可通过区域化党建、成立党建联盟等形式实现区域间的党建融合，弱化地理区隔的服务边界和空间壁垒；另一方面，通过“社区—街道—区市”的纵向党建引领，可打通基层条块壁垒，协调基层治理的属地关系与职能权限，实现党建引领对科层治理和专业化治理的统筹功能。目前，我国社区以党群服务中心为代表的综合服务设施建设较为完善，在此公共空间和活动场地的基础上，可借鉴李沧路径将管理下放到社区，在党群服务中心组建并夯实服务队伍，从空间阵地、政治兜底、资金支持等管理角度赋予基层治理共同体以建设保障，从协调治理关系的角度为基层治理共同体提供协作活力。

二   资源联结机制：动员内生资源与服务的持续嵌入

基层治理共同体需要从治理空间内部实现治理主体互动和治理资源集中，进而开展持续性的服务活动和社会化运营。李沧区将服务资源下放到社区空间，促进了社区服务在公共空间的在地化展开、嵌入式发展和持续化运营。首先，从资源整合的角度来看，基层治理共同体作为治理的集中场域，其范围尺度和包容空间都较为灵活。对社区内部较为分散化、边缘化的闲置空间进行整合，集中开展小规模、特定服务群体的活动，可充分利用社区边缘空间对接更加精细化、差异化的社区服务。另外，多元治理主体提供的多种社区服务之间存在差异性，涵盖着不同服务主体、服务时间、服务范围，通过对社区差异服务进行综合化运营，可最大限度节省服务成本，打破服务时间和空间错配的桎梏。其次，从资源再生的角度来看，党建引领和行政兜底的治理资源起着支撑作用，在此基础上还需进行社会资本动员，促进活动型和兴趣型社会资本常态化嵌入社区空间开展服务，同时兼顾枢纽型社会组织对社区综合服务设施的运营作用，以社会力量持续动员社会资本，可获得最大程度的社会响应。最后，社会组织通过持续化运营，可积蓄力量培育新生社会组织，与居民自治组织共同形成治理的良性循环，为构建基层治理共同体提供政府与社会融合的治理力量。

三   邻里服务机制：培育共建共治共享的共同体精神

对基层治理共同体而言，良好的社会关系是共同体情感产生的基础。多元主体间的集体认同、信任关系、利益和价值协同是基层治理共同体形成的标志。邻里中心建设中的服务与空间融合，塑造了主体间的社会交往空间，并以邻里守望精神为纽带，在多元治理主体间构建起了强烈的精神联结和集体情感。在共建共治之后的治理成果共享，促进居民共同体意识和凝聚力的自发形成，应得到基层治理的格外关注。居民通过邻里活动能够增进彼此间的感情、拉近邻里关系，是促进社会资本提升的重要路径。邻里中心通过积极开展文化活动、志愿服务等帮助居民重新建立互动关系，以兴趣和共同活动促进身份认同，凝聚起自治力量。居民同样也会通过享受社区服务的供给和社区内部事务的参与，增强对社区的归属感和认同感。以邻里中心这一公共空间建设为基础，将服务嵌入空间，多元主体都能直接参与邻里中心的日常休闲与服务供给，在此过程中不断进行交往和互动，由此萌生出信任与伙伴关系以及对街道和社区的认同感和归属感。如此，基于地缘关系、治理主体的互动关系以及共同的情感，基层治理共同体在邻里空间中得以新生。

五.   结语与进一步讨论

本文以青岛市李沧区的基层治理实践为例，通过对新时代邻里式党群服务中心建设的动态历程进行回顾，明确了以空间承载服务、将服务嵌入空间的融合治理机制。以邻里中心为抓手，构建基层治理共同体来承接社会治理重心下移，为探索基层治理现代化提供了一条可借鉴、可推广的李沧路径。在以服务与空间融合构建基层治理共同体的过程中，如何再进一步实现服务空间配置的均衡可及，需要更具包容性和创新性的讨论。

邻里中心是典型的社区服务设施，其改造经验还需进一步上升至服务设施的共性提炼。社区服务设施建设是开展基层公共服务的起点，引致后续一系列服务生产与递送的环节。

首先，当社区服务完成了集中化、一站式的嵌入空间后，还需进一步挖掘持续性嵌入的多重内涵，如多元化服务功能的嵌入、服务生产主体的嵌入、社区发展与增长理念的嵌入等，促进服务设施进一步融入社区治理场景。社区服务设施也不能仅仅被定义为工程建设任务，其作为社会治理载体、政民联络平台的功能还有待进一步挖掘和深化。

其次，社区服务设施的合理空间配置和选址布局可以增强设施可达性，进而实现公共服务在基层的可及性。但研究不能仅关注设施的客观可达，居民对设施内获得服务的途径和渠道是否便利、获得服务潜在时间与精力成本的考量等，都构成了以居民感知和体验为衡量标准的主观可及。服务设施在空间内要实现对服务半径和治理尺度的适配，达到设施嵌入空间后的新平衡，并以均衡式发展的理念开展持续性的服务活动。对服务设施尺度调适的重视，有助于结合客观可达与主观可及的不同要求，进一步探索公共服务在空间层面的可及路径。

最后，除社区邻里中心外，实践中“十五分钟生活圈”、社区综合体、邻里坊、社区共创空间等建设也层出不穷，不同种类和层次的服务也都获得了适宜的设施基础。不同服务设施在进行居民的需求识别时，要精细化分辨有效需求，明确政府的服务边界，向社会和市场让渡服务生产和供给权力，并倡导居民参与基层公共服务的合作生产，如此才能最大限度地集成公共服务的合力，夯实公共服务体系。服务与空间融合、服务空间配置的均衡可及都是基层治理中极具生命力的研究议题，而基层社会治理共同体的构建，更是包容了理论与实践的现实碰撞和优势互补，为中国式社会治理现代化提供了以人民为中心的路径基础。