党的二十大报告擘画了中国未来农业发展的蓝图，指出要全面推进乡村振兴，加快构建农业强国，旨在2035年基本实现农业现代化，并在此基础上完成农业强国的建设。2024年中央一号文件进一步聚焦了农业现代化建设的基本问题，即“谁来种地”问题，强调需要构建现代农业经营体系，打造适应现代农业发展的高素质生产经营队伍以促进农业现代化。早在2016年，习近平总书记在宁夏视察工作时就指出：“发展现代农业，关键是要构建三个体系，即现代农业产业体系、生产体系、经营体系。”^[1]207在2022年中央农村工作会议上，习近平总书记进一步强调“经营体系强”是农业强国的共同特征。可见，构建新型农业经营体系不仅是农业现代化的关键，更是农业强国建设的重要基础。

党的十八大以来，中国日益重视农业经营体系的建设。党的十八大报告首次提出新型农业经营体系概念，并指出其特点为“集约化、专业化、组织化、社会化”。2013年中央一号文件进一步确立了新型农业经营体系建设的基础是生产经营组织创新。2014年中央一号文件明确了新型农业经营体系建设的基本问题，即“地怎么种”。自此，全国大力发展新型农业经营主体并加快推动农业供给侧结构性改革，旨在找到现代农业经营的基本单位与方法。2017—2019年连续三年中央一号文件接续强调了规模经营、基本经营制度与经营主体在农业经营中的重要性。2021年中央一号文件将推进现代农业经营体系建设作为加快农业农村现代化的重要内容单独列出，并指出要突出抓好合作社和家庭农场两大经营主体。2023年中央一号文件将“经营体系强”纳为农业强国的重要指标之一。2024年中央一号文件再次强调要构建现代农业经营体系并明确指出了基本路径为“以小农户为基础、新型农业经营主体为重点、社会化服务为支撑，加快打造适应现代农业发展的高素质生产经营队伍”。可以看出，经营体系建设在中央政策文件中的出现频率极高，已经成为农业现代化建设的关键一步，更是农业强国建设的重要着力点。

距新型农业经营体系建设提出已有十年，针对相关问题，学术界开展了大量研究，从经营主体的选择^[2]、经营体系的模式^[3]到经营体系存在的问题^[4]等角度，探索了新型农业经营体系建设以及当下农业现代化建设的方向与路径。然而，正如农业强国的建设是一个长期过程，新型农业经营体系建设也需要置于国家农业发展过程中，依据发展进程中的成效与短板，找到现阶段需要解决的关键问题，从而确立政策取向。基于此，本文从新型农业经营体系建设的现实成效出发，分析新型农业经营体系建设的进展与问题，探索未来的政策取向。

一.   中国新型农业经营体系建设的实践成效

党的二十大报告确立了加快建设农业强国的政策目标，“经营体系强”作为农业强国的基本特征与目标之一，是中国实现粮食和重要农产品稳产保供、市场竞争力强、农民收入提高、农业产业链韧性高等政策目标的重要依托。党的十八大以来，中国致力于建设以“集约化、专业化、组织化、社会化”为特征的新型农业经营体系，在新型农业经营主体的培育、多种形式规模经营的发展和社会化服务的支撑方面取得了显著成效。

一   新型农业经营主体快速发展

党的十九大报告提出要构建现代农业产业体系、生产体系和经营体系，而发展新型经营主体是构建经营体系的核心，也是构建产业体系、生产体系的基础。党的十八大以来，中国大力发展以家庭农场和合作社为代表的新型农业经营主体，实现了经营主体的快速发展。

首先，经营主体数量快速增长^①。截至2022年底，全国家庭农场注册数为393.43万个，其中县级以上示范家庭农场达20.18万个。全国依法登记的农民专业合作社达到208.57万个，其中县级以上示范社达20.94万个。家庭农场与合作社的总数分别为2013年的11.55倍和2.36倍，两者已经成为推动现代农业发展的重要力量。其次，经营主体发展质量不断提升。从经营水平来看，截至2022年底，家庭农场年均经营收入已达32.91万元，合作社年均经营收入近30.25万元。通过农产品质量认证的家庭农场占比为6.47%，相较于2013年提高了约6个百分点；获得财政扶持的合作社占比约为1.79%，相较于2013年降低了约2个百分点；与此同时，财政扶持总额占合作社年经营总收入的比重约为0.9%，而2013年则为1.23%，说明合作社的自主发展能力在逐渐提升。表 1统计了分行业的农业经营主体数量及增长情况。从经营范围来看，家庭农场、合作社逐渐走向了多元化，形成了以种植业为主，畜牧业、渔业、农业服务业等多行业发展的经营格局，推动了农村三产融合发展。以合作社为例，2022年创办加工实体的合作社数达12.13万个，约为2013年的5.95倍。此外，2022年开展电子商务的合作社约6.28万个，进军乡村旅游的合作社约1.89万个，相较上年分别增长了8.4%、10%。最后，经营主体的带动效果开始显现。相较于传统的家户经营，新型农业经营主体与市场的衔接度更高，可以依据市场需求进行标准化加工、品牌化销售，促进了农业生产要素的提升和生产结构的优化。据农业农村部《新型农业经营主体和服务主体高质量发展规划(2020—2022年)》，全国返乡下乡“双创”人员大多为领办新型农业经营主体或服务主体，其中超过50%运用了智慧农业、遥感技术等现代信息手段。总体而言，以合作社和农民专业合作社为代表的新型农业经营主体蓬勃发展，达到了习近平总书记在2016年论述新型农业经营体系时强调的“要重点扶持一批家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体”^[1]208的基本目标。

表  1  分行业农业经营主体数量及增长情况(单位：万个，%)

	合作社				家庭农场
	2013年	2022年	增长率		2013年	2022年	增长率
种植业	44.77	114.06	154.76		21.27	258.79	1 116.77
林业	5.13	11.56	125.39		-	2.27	-
畜牧业	22.72	41.18	81.22		7.67	71.67	834.22
渔业	3.27	6.06	85.21		2.53	18.37	627.09
服务业	7.65	16.16	111.21		-	1.09	-
种养结合	-	-	-		1.68	32.38	1 828.97
其他	4.86	-	-		0.91	8.87	873.46
合计	88.41	208.57	135.91		34.06	393.43	1 055.11
数据来源：2013年农村经营管理统计年报、2022年中国农村合作经济统计年报。

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二   多种形式规模经营初见成效

党的十八大报告在首次提出新型农业经营体系概念时就将适度规模经营问题与之匹配，指出“发展农业专业合作和股份合作，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”。党的二十大报告在论述全面推进乡村振兴与加快建设农业强国时明确指出要发展农业适度规模经营，这是立足中国国情农情所作出的重大判断。根据农业农村部2022年中国农村合作经济统计年报，2022年中国家庭承包经营的耕地面积为15.69亿亩，户均7.11亩；从经营情况来看，耕地经营面积30亩以上的规模户约1 132.7万户，仅占经营耕地农户总数的4.86%。因此，新型农业经营体系需要发挥通过土地流转、生产托管等方式实现规模经营的重要作用。

当前，土地规模化与服务规模化是中国实现规模经营的主要方式，将两者结合也是中国农业现代化道路的重要创新。一方面，新型农业经营主体通过土地规模化促进规模经营。根据农业农村部2021年农村政策与改革统计年报，中国家庭承包耕地土地经营权流转总面积约为5.57亿亩，占总承包面积的比重约为35.37%。其中，转入农户面积约为2.69亿亩，转入家庭农场面积约为0.79亿亩，转入合作社约为1.14亿亩，转入企业约0.56亿亩，转入其他主体约0.39亿亩。从经营情况来看，2021年中国家庭农场、合作社的平均经营面积分别约为143亩、52亩，均超过规模户水平，成为规模经营的重要主体。另一方面，农业服务主体通过服务规模化促进规模经营。当前，社会化服务组织发展迅速，以合作社、集体经济组织为代表的社会化服务组织持续为小农户助力。根据农业农村部固定观察点数据测算，截至2021年底，采取社会化服务农户占比约为33.09%，其中，小农户覆盖率约为53.09%，规模户覆盖率约为11.83%。若进一步将样本限定在粮食种植户中，则社会化服务对小农户的覆盖率高达70.82%。

以农业生产托管为代表的全程社会化服务也是规模经营的重要推力。课题组2023年在山西的调研发现，地方以农业生产托管服务为契机，大力发展社会化服务，引导各类经营服务组织、村集体经济组织和农户培育壮大社会化服务市场，促进了当地的地块调整，逐步实现了规模经营。表 2列出了2013年与2022年分经营面积农户数量的对比统计情况。总体来看，中国农户数量变化不大，相较于2013年约有3.13%的增长。以30亩区分小农户与规模户，可以发现，相较于2013年，规模经营户明显增多，且增长率远高于30亩以下的小农户。其中，100—200亩和200亩以上的农户增长率最高，分别达到70.60%和76.39%。可以说，多种形式规模经营的发展是集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系的重要推力。

表  2  分经营面积农户数量及增长情况(单位：万户，%)

	2013年	2022年	增长率
10亩以下	22 666.42	23 204.0	2.37
10—30亩	2 711.77	2 857.3	5.37
30—50亩	673.59	686.8	1.96
50—100亩	225.80	287.7	27.41
100—200亩	62.90	107.3	70.60
200亩以上	28.86	50.9	76.39
合计	26 369.33	27 194.00	3.13
数据来源：2013年农村经营管理统计年报、2022年中国农村合作经济统计年报。

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三   社会化服务支撑作用逐渐显现

党的十九大报告指出：“要构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系……健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接。”党的二十大报告进一步指出要发展“新型农业经营主体和社会化服务”。目前，以公益性服务作为依托，合作社、龙头企业等经营主体作为重要补充的社会化服务已经成为新型农业经营体系的重要支撑。据农业农村部发布的2022年中国农村合作经济统计年报，2022年中国农业社会化服务组织(包括专业户)近107万家，近三年年均增速约为6.2%。从服务规模来看，2022年服务营业收入近1 833.91亿元，共服务近1.07亿农户。其中，服务小农户共9 156万户，占比约85.98%。应当指出，当前社会化服务的主要对象就是小农户，即新型农业经营体系中的主体。服务供给方主要是农业服务专业户、合作社和农村集体经济组织，三者分别约占社会化服务组织总数的52.48%、31.43%和7%。2017年，原农业部、国家发展改革委、财政部三部门联合发布了《关于加快发展农业生产性服务业的指导意见》，指出要把农业生产托管作为推进农业生产性服务业发展的主推服务方式。自此，社会化服务进一步细化，在农户耕种防收等环节中都发挥着举足轻重的作用。图 1展现了中国农业生产托管服务面积的变化。截至2022年，中国农业生产托管服务面积达19.74亿亩，其中服务小农户14.69亿亩。分环节来看，耕地、收割环节托管服务面积占比最高，分别为27.46%、27.40%；播种、防护环节相对较低，分别为22.70%、22.44%。纵向来看，2017年以来，中国农业托管服务面积不断上升，年均增长率约达17.99%，社会化服务的支撑作用逐渐体现。早在十九届中央政治局第八次集体学习时，习近平总书记就指出：“我国的资源禀赋、国情农情决定了不可能各地都像欧美那样搞大规模农业、大机械作业，也不能采取日本、韩国等依靠高补贴来维持高价格和高收入的做法，必须走中国特色农业现代化之路，通过健全农业社会化服务体系，实现小规模农户和现代农业发展有机衔接。”^[5]64

图  1  2017—2022年各环节托管亩数(单位：亿亩)

数据来源：2022年中国农村合作经济统计年报。

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二.   中国新型农业经营体系建设的现实问题

立足于第二个百年奋斗目标，中国农业现代化发展也从数量提升走向了高质量发展的道路。党的十八大报告指出要建立“集约化、专业化、组织化、社会化”的新型农业经营体系。2024年一号文件进一步明确构建新型农业经营体系的基本路径为“以小农户为基础、新型农业经营主体为重点、社会化服务为支撑，加快打造适应现代农业发展的高素质生产经营队伍”。据此，中国新型农业经营体系建设中需要牢牢把握好小农户这一基础，着力培育新型农业经营主体、完善社会化服务，以多种形式推进集约化、专业化、组织化、社会化的规模经营，持续助力农业现代化与农业强国建设。从新型农业经营体系建设的现实进展来看，当前还面临着小农户与现代农业衔接不够充分、新型农业经营主体发展受阻、适度规模经营发展不充分不平衡、社会化服务有待拓展等问题。

一   小农户与现代农业衔接不够充分

现代农业经营体系的核心在于生产要素的优化配置。对于小农户而言，需要引进先进的生产要素，破解进行优化配置时遭遇的体制障碍，形成先进的生产能力^[6]。新时代以来，中国在推进小农户与现代农业有机衔接方面已经取得了一定进展。例如，中国良种创新发展不断加强，全国有2 700万亩以上的制种面积，市场容量也居世界第二^[7]。再如，中国农作物耕种收综合机械化率已经超过70%。农业农村部印发的《“十四五”全国农业机械化发展规划》中明确提出，到2025年农作物耕种收综合机械化率再提高达到75%。可以说，中国农业生产在总体生产要素的更新上有了基础性突破。小农户是中国农业生产最主要的部分，也是现代农业经营体系的基本主体，能否实现其生产要素的更新直接影响着中国农业现代化进程。当前，小农户与现代农业衔接仍然不够充分，具体表现在两个方面。

第一，小农户的技术采纳成本较高。尽管种子、化肥等优质生产资料市场容量大，但质量良莠不齐，在信息不对称的情况下，小农户只能承受不断上涨的农资成本。此外，对于小农户来说，农业机械的购置成本仍然很高。尽管社会化服务能以较低成本提供机械化服务，但小农户的细碎化经营也变相提高了服务提供方的成本，导致小农户难以从农业机械化服务中受益，更不用说还有尚未解决的农机手的机会主义问题。课题组在山西的调研表明，当地农机社会化服务的接受方主要是有一定规模的专业大户或流入一定耕地的合作社，在没有托管补贴的情况下，为小农户提供服务的成本要高于服务收入，且此类问题在农机柴油价格上涨、人员工资上升的趋势下会更加突出。

第二，小农户劳动力老龄化程度更高。2021年农业农村部固定观察点数据显示，截至2021年，中国农业劳动力的平均年龄已达到56.04岁。其中，60岁以上农业劳动力占家庭总劳动力的比重达44.42%，65岁以上农业劳动力占比则为27.78%。以30亩经营面积为小农户和规模户区分的界线，小农户的老龄化程度远远高于规模户，前者60岁以上农业劳动力占比为48.12%，后者为19.98%，相差近30个百分点。劳动力老龄化带来的最显著的问题就是技术采纳滞后^[8]，从而延缓了农业全要素生产率的增长，也存在诱发“非粮化”的可能。尽管农业生产托管等社会化服务可以为老龄种植户更新生产要素，但正如上文所言，较高的服务成本将老龄小农户拒之门外，于是老龄小农户便存在农业经营自给型的倾向，不利于农业整体提质增效^[9]。如何将老龄小农户引入现代农业发展轨道，是现代农业经营体系构建面临的重大课题。

二   新型农业经营主体发展受阻

中国正处于农业供给侧结构性改革的深水期，新型农业经营主体已蓬勃发展。习近平总书记特别强调：“要突出抓好合作社和家庭农场两类农业经营主体发展……”^[1]279目前，各类农业经营主体已经完成数量上的突破，走向高质量转型的阶段。而如何转型是新型农业经营体系建设的核心问题。当前，新型农业经营主体的转型发展还存在一定的问题，且从课题组对各地的调研来看，各地存在一些共性问题，具体而言有以下四个方面。

第一，人才相对缺乏。这一点无论是在家庭农场还是合作社都较为明显。由于农业收益相对较低、城乡发展不平衡，新型农业经营主体难以获得新鲜血液，往往陷入后继无人的困境。黑龙江仁发合作社是新型农业经营主体的发展典范，被评为“全国农民专业合作社示范社”，理事长李凤玉当选为第十二届省委候补委员、党的十九大代表。据调研，随着克山县年轻劳动力的流出，当前谁来接手已成为合作社发展的一大问题。在山西浑源县的调研发现，当前合作社、家庭农场的管理人员、技术人员都以老龄农户为主，文化综合素质水平相较外来的机手较低，掌握现代信息技术手段的能力较弱，无法熟练应用各种现代技术手段投入农业生产，作业效率存在较大提升空间，也因此在农忙季节面临着较大的竞争压力。

第二，流动性约束较大。金融是产业发展的命脉，而由于资产处置方式不规范、风险机制不完善等原因，当前农业经营主体难以获得金融支持。由于土地、农资、雇工等要素价格上涨，新型农业经营主体在扩大规模时面临着较高的土地等成本，也因此扩大了金融需求。课题组的调研表明，新型经营主体中通过正规金融渠道获得贷款的比例仅为43%，也就是说，大部分经营主体的金融需求都是通过较高利率的民间借贷满足的，增加了运营风险^[10]。金融是产业发展的支撑性要素，但由于农业自身的弱质性，农业经营主体的资产难以抵押，从而造成担保难的困境，进而加大了其流动性约束。可以说，信贷约束已经成为新型农业经营主体发展的一大桎梏。

第三，主体规范性问题突出。就合作社而言，其运营规范性问题较大。由于存在机会主义行为，合作社早期发展迅猛的背后是大量空壳社的产生。2019年国家进行了全国性整治，但由于注销机制不完善，很多地区仍存在大量账目上的合作社。此外，现行示范合作社也存在虚假成员现象。课题组对全国合作社的调研表明，省级合作社的成员数量要求一般在50人以上，但实际上该项制度标准引致出大量“名义社员”，即为了评选示范社会拉入一些临时农户，再在评定后将其移出。盈余分配是衡量合作社的核心标准之一，但即使在全国500强合作社中，也有超过35%的合作社的交易量返还比例低于60%^[11]。就家庭农场而言，当前全国各地的登记办法不一，大多因规范不到位导致过度规模化问题。此外，在经营理念、管理水平、技术水平没有对接现代化的情况下，家庭农场往往会变成更大的农户经营，表现出和小农户一样的脆弱性，难以在激烈的市场竞争中生存。

第四，产业化水平仍然较低。调研发现，大多数合作社的领办人都是种植大户或村支书，其专业领域仍局限在生产端，难以向生产、销售进行业务拓展。同时，大部分合作社的规模和经营水平较低。以全国500强合作社为例，有25%的合作社收入低于500万元，按照广义的企业标准来看仍属于小微范畴^[11]。家庭农场也面临着同样的问题。相较于合作社，家庭农场甚至不能作为法律上的市场主体，也因此出现了可以卖粮食但不能进行加工类食品的销售。也就是说，如果想要家庭农场嵌入产业链，就必须联合其他的生产组织，或与合作社合作，或与公司合作等。

三   规模经营发展不充分不平衡

中国幅员辽阔，地理环境、经济水平等方面存在很大差异。这在一定程度上决定了中国新型农业经营体系的构建会存在地区差异性，即一些地理、经济等条件较差的地区在推动规模经营上存在困难，导致整体农业经营规模发展不充分、不完全，由此形成地域上的不平衡。习近平总书记2016年5月23—25日在黑龙江考察时提出：“要统筹抓好现代农业产业体系、生产体系、经营体系建设，因地制宜推进多种形式规模经营，用规模经营提升农业竞争力、增加农民收入。”^[12]65当前，中国农业规模经营还具有较大的发展空间，亟须区分地区间的禀赋差异，针对性地补短板，探索多种形式的规模经营路径。

总体来看，中国农业的规模经营水平还比较低。农业农村部农村经济研究中心固定观察点数据显示, 截至2021年，30亩以上的规模户占比仅为10.53%，仍有较大的发展潜力。从地区层面来看，东北地区规模户占比最高，为33.52%，是名副其实的大国粮仓。东部、中部、西部的规模户比例较为接近，分别为3.31%、4.77%和5.44%，与东北地区差距巨大。在当前中国粮食供求平衡越来越紧的情况下，仅依靠部分地区规模经营难以保障长期农业可持续发展。此外，粮食生产是农业中的弱质产业，收益较低，对地方财政支出要求也较高。长期不充分不平衡的规模经营势必对经济发展的机会公平性造成影响。

从区域内部来看，同一区域甚至同一城市也会存在由于制度安排差异造成的规模经营发展不充分不平衡的现象。改革开放以来，各地探索的承包方式存在差异，这也造就了地区间规模经营路径的差别。而在制度协调不到位的情况下就会造成部分区域规模经营发展受限。以上海市为例，上海市松江区自1984年就开始发展规模经营。当时的承包方式为“确权不确地”，这样就可以减少调整地块的交易成本，很早就发展了集体农场。在21世纪初，农业劳动力大量转移后，又进一步以家庭为单位发展起家庭农场，成为全国性的“松江案例”。据2024年课题组在上海的调研，目前松江区农作物耕种收综合机械化率达99.3%，农户数量从2007年年初的4 900家调整到目前的819家，农民已从兼业状态变为职业农民。上海市其他地区采取确权确地模式，以南汇区(现浦东新区)为例，区政府早期将土地划分到户，随着农业劳动力的转移，规模经营面临着地块调整尤其是土地流转成本过高的障碍。为了统一经营，区政府一边推行镇农投公司进行土地入股整合，一边施行“小田并大田”经营权互换的综合治理。但是，相对于早期实现集体化的松江区，南汇区的土地入股成本高，农户不愿意长时间流转土地。尽管区政府指导3—5年为流转协议期，但调研发现，规模经营户被集体要求签1年期协议，极大地增加了农业经营的风险，从而出现了规模经营户退出等现象。

四   社会化服务有待拓展

社会化服务是现代农业经营体系的重要支撑，不同主体的服务需求愈来愈强烈，社会化服务组织的作用也浮出水面，一部分学者甚至提出了把农业生产性服务业作为农业根本出路的论断^[13]。当前，社会化服务在部分地区已逐渐形成规模，达到了服务规模化的效果，为未来的农业发展提供了经验^[14]。但是就普遍性而言，社会化服务还存在着一些亟须解决的问题。

第一，市场服务成本较高，服务覆盖率低。社会化服务能够产生的前提在于通过规模经济实现盈利。而中国土地细碎化程度较高，种植品种和结构在一个村内都会有一定的差异，这就大大增加了服务主体的人工及机械损耗，从而降低了服务的利润。换言之，对于非规模化的主体，提供社会化服务几乎没有利润。以课题组在山西地区的调研为例，2020—2022年，地方对于玉米的社会化服务补贴(耕种防收)约为40—60元/亩，除去补贴，单环节利润极低。例如，在春耕环节，服务市场价为55元/亩，政府项目补贴为10元/亩，服务主体向农户收取耕地服务费为45元/亩，服务主体耕地成本约为40元/亩，没有政府补贴的情况下，合作社耕地环节每亩利润约为5元(不包含器械折旧成本)。也就是说，服务主体仅当对一定规模的农户提供服务时才有可观的市场利润，而面对种植需求多样、土地细碎的小农户，社会化服务的供给并不划算。即使是利润最高的收割环节，服务主体也面临外界机手的竞争问题。

第二，服务链条较短，可持续性较差。当前，中国社会化服务的主要环节还是集中在产中服务，尤其是机械收割服务上，在产前、产后的拓展较低，造成服务利润较低，不利于服务主体的长期发展。课题组对于全国新型农业经营主体社会化服务的调研数据表明，经营主体对于技术、销售等产前产后的需求十分强烈，但实际覆盖率较低。例如产前的农资与信息服务，两者的需求比例大约为63%和55%，但实际接受服务的比例均低于50%；而物流、信息、品牌等产后服务需求与供给的差距都超过了30%。应该指出，社会化服务仍然存在巨大的市场发展空间，其产业链拓展程度远远不够。一般来说，涉农产业的生产总值与国内生产总值的比值是衡量一个国家产业链，尤其是社会化服务产业链的重要参考。发达国家这一比值一般为1∶4，而中国约为1∶2，仍有充分的发展空间^[15]。产业链的韧性也影响着社会化服务的可持续性。例如，山西恒兴农业公司以饲草产业带动自身机收等社会化服务发展，通过玉米秸秆的价值拓展，成功降低了社会化服务成本。

第三，公益性服务发展不够。尽管市场化已经成为社会化服务的趋势，但公益性服务仍是社会化服务体系中重要的支柱。农业是弱质产业，各个环节都需要一定的政策支持来解决市场失灵问题。2024年中央一号文件明确指出，在构建现代农业经营体系时要发挥村集体的生产、劳务等居间服务功能。但中国当前村集体整体经济实力较弱，难以负担或组织起公益性质的社会化服务供给。此外，社会化服务产业链的延伸过程也需要政府的调节支持。例如，在粮食的仓储、加工方面，市场主体难以负担相关设施的成本，这在建设用地指标稀缺的地区更为明显。上海市南汇区(原浦东新区)在发展稻米产业时，由于土地指标不足，将加工、仓储都交于隔壁奉贤区，增加了成本；而松江区则利用国有粮食系统及区属企业进行代仓储和代加工服务。优质种质提供也是社会化服务重要的环节。中国幅员辽阔，各地区环境差异表现出对种子的差异化需求，这对科研落地能力提出了较高要求。当前，得到深度研究利用的种质资源不足3%，绝大多数的种质资源尚未得到充分的管理与利用^[7]。

三.   新型农业经营体系建设的政策取向

面向第二个百年奋斗目标，中国农业现代化征程已然开启，各类经营主体如雨后春笋般出现，立于改革潮头。早在2013年12月23日，习近平总书记在中央农村工作会议上的讲话中总结道：“这些年，在创新农业经营体系方面，广大农民在实践中创造了多种多样的新形式，如专业大户、家庭农场、专业合作、股份合作、农业产业化经营等。在粮食等大田作物的生产上, 适度规模经营的家庭农场, 加上比较完备的农业社会化服务体系，形成了耕种收靠社会化服务、日常田间管理靠家庭成员的经营样式。”^[12]59近十年过去，中国已经走到农业供给侧改革的深水期，如何优化中国农业经营体系，从而加快农业强国建设是刻不容缓的大事。遵循习近平总书记的思路，2024年中央一号文件进一步指出要抓住小农户这一主体，以新型农业经营主体为重点、社会化服务为支撑构建新型农业经营体系。当前，新型农业经营体系建设还面临着小农户与现代农业衔接不够充分、经营主体发展受限、规模经营发展不充分不平衡、社会化服务体系有待拓展等问题，需要立足系统化思维继续推进改革，构建新型农业经营体系。

一   持续发挥小农户的主体力量，引进现代生产要素

小农户是当前中国农业经营数量最多、最主要的劳动力。农业经营体系建设要以“提升小农生产经营组织化程度，改善小农户生产设施条件，提升小农户抗风险能力，扶持小农户拓展增收空间，把小农生产引入现代农业发展轨道”^[5]62为根本参照。换言之，要继续加强小农户的组织化程度。例如，上海市建立农业产业联合体，解决小农户面对市场时信息不对称的困境；接续推进生产要素革新，加快高标准农田建设、水利设施建设等；扩大农村普惠金融覆盖面，探索多维风险分担机制的农业保险，将小农户纳入现代产业链，进一步降低小农户生产风险。再如，山西省将玉米种植户纳入饲草产业体系，通过秸秆回收与玉米生产托管并进，提高了产业链发展能力，并对接地方邮政储蓄银行探索农业金融绿色通道。

二   培育高质量新型经营主体，提高精准性和效能

农业现代化必须转变传统的农业发展方式，这就要求我们立足于“统分结合”的基本经营制度，充分发挥一些主体的带头作用，“提高精准性和效能，着重向采用先进适用技术和新型经营主体聚焦”^[1]138。一方面，需要支持新型经营主体采纳新种质、新器械、新技术，如对先进农业器械实行单独购置补贴等。让新型经营主体在物质装备方面向现代先进农业生产力靠近，形成对周边小农户的带动示范。另一方面，支持新型经营主体学习新方法、新思路，使用现代经营、营销理念拓展农业价值链，如在绿色认证、地理标志品牌建设方面给予技术指导或政策奖励。上海市浦东新区对获得农产品地理标志登记、国家知识产权局地理标志保护产品等相关证书的经营主体给予10万元奖励，对于首次通过HACCP、ISO9001等认证的经济主体给予1万至3万元奖励等，使新型经营主体在经营理念等“软实力”方面实现现代化。

三   加快推进要素与产品双市场改革，解决规模经营区域发展不充分不平衡问题

随着产品市场的放开，现代市场对农业经营提出了更高的要求，实现规模经营成为实现降成本与提质量双重目标的关键，而市场制度的障碍成为当前规模经营发展的桎梏。首先，要加快构建全国统一农产品市场制度。农业生产具有鲜明的地域性、季节性，因此对于流通体系存在极大的依赖。在规模经营水平不平衡的当下，构建全国统一的农产品市场，有利于资源的有效配置，缓解地方的市场压力。其次，在政策上探索粮食产销区横向补偿机制。一些农产品市场如粮食市场具有鲜明的保障底色，需要政府解决市场失灵问题。在区域粮食规模经营不平衡的当下，需要探索一定的补偿机制，减少区域机会不平等问题。最后，要持续推进土地制度改革，破除要素体制障碍。规模经营在产中需要集中土地的经营权，产前产后需要一定的场所进行农资调配与产品加工运销，而目前土地细碎化严重，且各地建设用地等指标的供需极为不均。满足规模经营主体的用地需求、给予规模经营主体稳定的政策预期是实现经营可持续的前提，因此要继续推进农村土地改革，完善土地供给制度，减少制度摩擦。

四   拓展社会化服务体系，提升农业产业链强度与韧性

随着中国现代化进程的推进，农业已跨越早期生产初级农产品的阶段，强大而具有韧性的农业产业链是社会化服务体系完善与新型农业经营体系建设的必然要求。在市场化服务方面，应积极引导社会化服务组织扩大社会化服务的覆盖面，同时向前、向后拓宽社会化服务。例如，山西省引导社会化服务组织拓展新产业，并协调生产托管补贴与秸秆绿色化补贴等相关政策扶持机制，有效提高了社会化服务组织的服务动力，扩大了服务规模。在公益性服务方面，应完善省、市、县三级服务体系，提高政策间的协同性，重点解决市场提供的社会化服务解决不了、解决不好的问题。此外，也要进一步壮大农村集体经济，完善集体经济“统”的职能，做好农田水利基础设施的运营维护、市场主体与农户对接的居间服务等公共性工作。

①    本部分数据均来源于2022年中国农村合作经济统计年报。