一.   问题提出

行政区划作为大政国基，是学界长期关注与探讨的一个重要主题^[1]，然而对于行政区划概念的内涵与外延，学界至今未能达成共识。许多研究将行政区划定义为国家对行政区域的划分^[2-3]，但这一界定本身存在着较强的模糊性，不同学者对于何者属于行政区划众说纷纭。为进一步厘清行政区划的概念，一些学者提出了狭义行政区划与准行政区划的二元划分模式，认为前者指国家正式划定、诸要素完备的行政区划，后者则指具有行政管理功能但要素不完备、未纳入国家正式行政区划体系的行政区域^[4-5]。这种二元划分虽然有助于理解行政区划的异质性，但并未从根本上解决行政区划概念混乱的问题。由于学界在区分各类行政区划时多依据层级、幅员、边界等地理性要素^{[6]3-46[7]7-13}，侧重从空间形态与尺度关系来理解行政区划，而对于反映行政区划性质的行政性要素(如机构和功能)缺乏足够的关注；因此已有的类型划分方式往往既不互斥也不周延，无法准确、全面地把握各类行政区划的本质差异，也造成了行政区划类型划分的混乱。不同研究对于狭义行政区划与准行政区划的内涵与范围存在着明显的矛盾和冲突，无疑不利于行政区划相关研究之间的对话交流，也难以实现该领域有效的理论积累和发展。

有鉴于此，本文拟对我国行政区划的基本概念及其类型划分进行一次深入的梳理与探讨，并在其基础上尝试跳出传统的地理学视角，立足政治学与行政学视角，将“机构”和“功能”作为理解行政区划性质的两大关键要素，继而根据这两大要素的不同组合方式，构建一种新的行政区划类型学框架，即“机构—功能”框架。该框架基于一个行政区域是否设立一级政府以及是否行使特定行政管理功能两个维度，将所有正式或非正式的行政区划重新划分为四种类型，即主行政区划、辅行政区划、准行政区划和类行政区划。本文认为不同类型的行政区划作为政策工具各有其优势和劣势，服务于不同的治理目标和需求，发挥着不同的功能，但彼此之间并非泾渭分明，也常常相互转换。总体而言，主行政区划构成了国家治理的基本单元，其他三类行政区划则构成了对主行政区划的补充，其根本作用在于缓解主行政区划刚性与国家治理柔性之间的冲突，共同保障国家治理的有效与平稳运行。

相较于已有的行政区划分类模式，“机构—功能”框架不仅更加严密、完整，能够全面涵盖各种不同样态的行政区划，实现内部互斥与外部周延，而且更加简洁和易于操作，能够用相对较少的要素分辨和把握不同行政区划类型之间的关键性质差异。本研究一方面有助于整合既有的研究观点，弥合不同研究之间的分歧，增强行政区划相关研究的可对话性与可融通性；另一方面也为理解我国行政区划提供了一个新的视角，有助于深化对我国行政区划相关理论与实践的认识，推进我国行政区划本土化理论的建构。

二.   行政区划的概念界定与类型划分

一   行政区划的概念界定

我国历史上虽然很早就有行政区划的实践，但行政区划这一概念却是近代的产物，且长期缺少一个权威公认的定义。行政区划原本是一个动词概念，指划分行政区域的行为过程，但目前无论是学界还是实务界，均习惯将其与行政区或行政区域通用表示名词之意^[4]，本文遵此惯例不对二者详加区分。在理解行政区划的概念定义时，学者大多支持将行政区划视为“国家行政机关为实行分级管理而进行的区域划分”^[5]。但这一定义本身依然存在着一些模糊争议之处。如浦善新等认为凡是国家行政机关所辖区域均属行政区，因此广义上国家也是一级行政区，而我国的行政区划可追溯至夏商周三代的方国和诸侯国^[8]10-32。但这些观点遭到了周振鹤的明确反对^[4]，其认为行政区划是中央集权国家的产物，因此春秋以前的中国不存在行政区划，郡县制才是中国行政区划的开端，而且国家本身也不属于一级行政区。

为更加深入地理解行政区划的概念，许多学者尝试剖析构成行政区划的基本要素，但不同学者所列要素差异明显。如浦善新等认为构成一个行政区划必须具备八个要素，即一定数量的人口、一定范围的地域空间、相应的机构、一个行政中心、隶属关系、行政建制、行政等级和政区名称^[8]11-14。刘君德等认为行政区划概念主要包括四个基本要素，即一定规模人口和面积的地域空间、一个设有相应行政机构的行政中心、一个明确的上下级隶属关系的行政等级，以及一个与行政建制相对应的行政区名称^[6]3-46。周振鹤则认为层级、幅员和边界构成了行政区划的三个基本要素，而一定的地域范围、一定数量人口和一个行政机构构成了行政区划的必要条件^[4]。

综上可见，已有研究对于行政区划基本概念的理解仍未完全达成共识，存在着一个从狭窄至宽泛的区间：最狭义的行政区划专指中央集权国家自上而下划分且实际控制的行政区域，而最宽泛的行政区划则指一切设有行政管理机构的区域。在理解行政区划的构成要素时，已有学者虽然理解各异，但大多强调行政区划的地理性特征如空间、人口、层级、地名等。若从行政区划概念的基本定义出发，国家行政机关的划分和实行分级管理等行政性特征构成了定义的重要内容，但在已有研究中体现得并不明显。这也导致既有研究常常难以准确把握行政区划的本质特征及其内部存在的关键性质差异。

二   狭义行政区划与准行政区划的划分

许多学者注意到了行政区划概念本身的模糊性，因此尝试通过类型划分的方式分离出相对清晰的行政区划“内核”和较为模糊的行政区划“外延”。虽然具体的分类方式多种多样，但最主要的思路是将行政区划分为狭义行政区划和准行政区划两大类型，并认为二者共同构成了广义的行政区划。其中，狭义行政区划通常指由国家正式确定、设有一级政权机关且诸要素齐全的行政区域，其名称有标准行政区划^[8]10、正式行政区划^[4]、狭义行政区划^[5]等。目前，学者们对于狭义行政区划争论较少，在提及狭义行政区划时多采用例举法，以省、市、县、乡等为例，但很少有学者进一步探讨狭义行政区划的“全集”，因此狭义行政区划总共包括哪些行政区划类型仍模糊不明。

相较于对狭义行政区划的初步共识，学界对准行政区划的理解明显更加混乱。目前对于准行政区划的含义主要存在三类不同的观点。

第一类观点以周振鹤等历史政区地理学者为代表，倾向于用准政区指称除狭义政区之外的所有非正式政区，包括监察区、军事管制区、财政督理区、宗教事务区、边疆特殊治理区、少数民族地区特殊治理区等^[4]。在早期，周振鹤将由侨州郡县以及“虚封”“遥领”等所构成的虚拟政区也视为准政区^[4]，但后来似乎倾向于将此类虚拟政区独立单列，认为准政区和虚拟政区共同构成了非正式政区^[7]7-13。此定义相对宽泛，但作者在举例时并未涉及现当代的中国行政区划，而古今殊异，并不便于确定当今中国哪些行政区划能归入准政区之列，因此也造成了争议的空间。实际上，周振鹤本人也认为准政区并不是一个严密的概念，而是用以统摄所有非正式政区的一种模糊概念^[4]。

第二类观点以刘君德等人文地理学者和浦善新等学者型官员为代表，认为准政区专指行政机关是准政府机构(即政府派出机关)的政区，如设行政公署的地区、设办事处的街道以及设区公所的县辖区等^{[6]31[8]10[9]}。这一派观点可以说界定最为清晰，但范围也最为狭窄。此外，田穗生等从政治学的视角出发，将行政区划拆解为行政区域、行政单位和行政建制三大要素，并认为存在着准行政建制和准行政单位^[10]7-10。从其论述看，基本内涵和第二派观点类似，均指地区行政公署、街道办事处以及县辖区区公所等。

第三类观点以王丰龙等学者为代表，提出了一种最为宽泛的准行政区划类型框架^{[3, 5, 11]}。在探讨中国行政区划调整的尺度政治问题时，王丰龙和刘云刚曾粗略地将除正式行政区划以外的广义行政区划分为三类^[11]，即具有政府行政功能但不在正式行政区划等级体系中的准行政区划(如县级市、副省级市、街道等)、没有明确政府机构管辖却有行政管理功能的虚行政区划(如监察区、长江经济带等)和只有部分行政管理职能的半行政区划(如开发区、共建园区、“河长”等)。在后续的研究中，王丰龙和刘云刚进一步细化和丰富了准行政区划的框架体系^[5]，将准行政区划界定为“由国家行政机关划分的、具有行政管理功能而又未被列入正式行政区划体系内的区域”，并基于行政层级、行政主体和行政功能三个维度将准行政区划进一步细分为次行政区划、虚行政区划和半行政区划。其中，次行政区划指具有完整的行政主体和行政功能但具有非正式层级特征的准行政区划(如副省级市、县级市、省管县等)；虚行政区划指行政主体不是一级政府但具有行政管理职能的准行政区划(如街道、行政村、社区、经济带等)；半行政区划指行政主体不是一级政府且仅行使某些特定行政管理职能的准行政区划(如开发区、“河长制”、矿区、渔民行政区等)。这一概念界定最为广泛而细致，不仅基本囊括了前两类观点所认可的所有准政区，还包括了副省级市、县级市、行政村、社区、经济带以及开发区、“河长制”等前两类观点所未认可或提及的众多区划类型。然而，一方面该定义存在着过度扩展准行政区划含义的风险，使得准行政区划近乎于一种无所不包的标签；另一方面其分类也存在交叉和失准之处，如三种要素的组合理论上应当存在八种区划类型，但算上正式行政区划作者也仅论述了四种区划类型，又如根据定义，次行政区划实际上是正式行政区划的一种细分，但虚行政区划和半行政区划并不属于正式行政区划，因此三者并不平行。此外，将设有政府派出机关的街道和通常只设立领导小组的经济带纳入虚行政区划的方式也似非得当，而矿区和渔民行政区(如渔民县等)在我国历史上均设有一级政府，将其归入半行政区划同样值得商榷。

三   作为替代选择的国家治理单元视角

鉴于狭义行政区划与准行政区划的关系众说纷纭，也有学者试图超越行政区划的话语体系，提出国家治理单元的概念以涵盖这两类不同的区划类型。杨龙等学者在针对国家治理单元的系列研究中提出，从权力、功能、边界、机构和财政五个要素的完整性角度可将国家治理单元区分为实体性治理单元与虚体性治理单元两种类型^[12]。其中，实体性治理单元功能齐全、机构设置全面、权力和财政权完整、管辖范围和边界清晰，主要包括各级行政区、城市的社区和农村的行政村等^[13-14]；虚体性治理单元通常只有一项或几项治理功能、机构设置简单、权力不完整、没有独立的财政权、边界较“软”，主要包括各类经济区、功能区、综合配套改革试验区、自由贸易试验区、国家级新区、城市群、流域治理区、全域功能区等^[15-16]。杨龙和吴涵博还进一步区分出准实体性治理单元^[17]，包括地区行署、街道办事处等地方政府的派出机构，以及设有管委会的功能区和实行垂直管理的部门在地方的区域性分支、办事处等。与之类似，杨爱平和郑晓云也在实体性治理单元和虚体性治理单元的基础上进一步划分出半实体性治理单元，即拥有常设性管理体制和机构载体的非实体性治理单元，主要包括各种功能开发区、国家级新区和特区等^[18]。杨龙认为行政区划的概念不适合拓展到虚体性治理单元，而采用实体性治理单元和虚体性治理单元的表述不仅包容力和解释力更强，也与国家和地方治理实践更加贴近^[13]。然而，目前这一分析框架尚不十分周密，区分不同治理单元的标准也相对模糊。此外，由于国家治理单元研究的重点在于虚体性治理单元，对实体性治理单元的界定相对简单，忽略了以正式行政区划为主体的实体性治理单元可能存在的重要的内部差异。

通过对已有文献的梳理可以发现，目前学界对于行政区划概念内涵和外延的理解均存在诸多模糊和争议之处。既有的关于行政区划概念的界定和类型划分通常严密性不足，无法准确、全面地涵盖我国各种行政区划的实践形态，使不同学者对于同一种行政区划的类型归属也存在明显的分歧。在理解行政区划概念时，已有研究常常从层级、幅员、边界等地理性要素出发，对于行政区划的机构和功能等行政性要素关注不足，或是在实际操作中按照机构和功能进行划分但未明确赋予其独立要素地位，或是将行政性要素与地理性要素杂糅作为划分依据但具体分类较为混乱。国家治理单元的视角虽然创新性地提出从权力、功能、边界、机构和财政五个行政性要素理解其内涵，但仍嫌繁杂且缺乏一个明晰的界定标准。基于此，本文尝试构建一个更加简洁和严密的行政区划类型学框架，从机构和功能两大行政性要素出发来理解行政区划的内涵及其性质差异。

三.   基于“机构—功能”框架的行政区划类型学分析

以往学界对狭义行政区划的认定通常采取的是合法性标准，即由国家划定的正式的行政区域^[5]，然而究竟什么样的区划可以被视为国家的划分或正式的行政区域实际上并不明确。目前，对狭义行政区划的判定主要有三种依据。一是宪法依据，即我国宪法明确规定的行政区划类型。由于宪法是国家的根本大法，其规定的行政区划类型自然被视为国家所认可的正式行政区划，具体包括宪法第三十条所载的省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、乡、民族乡、镇、区，以及宪法第三十一条所载的特别行政区，共计12类。二是民政部统计依据，即民政部认定并纳入统计范围、赋予行政区划代码的行政区划。由于我国《行政区划管理条例》规定国务院民政部门负责全国行政区划的具体管理工作，因此被民政部认可的区划也有理由被视为正式行政区划。我国行政区划代码编制的最新标准为《中华人民共和国行政区划代码》(GB/T 2260-2007)以及《县级以下行政区划代码编制规则》(GB/T 10114-2003), 其中详细论述了民政部所认可的各行政区划类型。以民政部公布的2022年中国行政区划统计表为例，除宪法规定的12类行政区划外，还包括了旗、自治旗、苏木、民族苏木等内蒙古自治区特有的行政区划，林区、特区等国务院批准设立的特殊行政区划，以及地区、盟、街道、区公所等政府派出机关。此外，在民政部的统计中，宪法规定的“市”被区分为“地级市”和“县级市”两类，直辖市和较大的市下设的“区”则被称为“市辖区”，共计23类。三是政府设立依据，即现实中凡设有一级政府且政府名称中包含该政区通名的行政区划。由于我国宪法规定地方各级政府是地方各级国家行政机关，因此其管辖的政区也有理由被视为正式行政区划。若按此标准，则在前述23类行政区划中，地区、街道等四类政府派出机关不属于正式行政区划，此外无论直辖市政府、地级市政府还是县级市政府在实践中均称为“市”政府，市辖区政府则称为“区”政府，故依此标准划定的正式行政区划共有17类。上述三种划分依据各有其合理性，但也各有其不足。宪法依据的合法性最强，但更多体现的是一种法理规范层面的划分，并不完全符合现实情况，许多真实存在和运转的行政区划并未被涵盖在内；政府设立依据更加匹配现实实践情况，但其中一些行政区划类型未得到国家法律层面的正式认可，缺乏足够的合法性；民政部统计依据兼顾了宪法规定与现实实践情况，但其自身缺乏清晰的判定标准，所包含的许多行政区划类型性质差异明显，不宜一同视为正式行政区划。综上所述，合法性标准实际上内含着矛盾与冲突，且难以准确反映行政区划的性质。

本文认为，若要把握不同行政区划类型的本质差异，不在于其合法性或地理性要素，而在于其行政性要素，即该政区管理机构与管理功能的性质。从行政区划的基本概念内涵出发，行政区划与其他区域划分最核心的差异即在于其是国家行政机关为了行政管理的需要而进行的区域划分。地理学所强调的层级、幅员、边界等诸要素实际上适合任何一种区域划分，唯独机构和功能是行政区划最本质的属性。在机构方面，行政区划可以设立一级行政机关(即政府)作为管理机构，也可以设立行政机关的派出机关或派出机构作为管理机构，在辖域内履行上级政府赋予其的行政管理职权。在功能方面，行政区划可以是对辖域内一般性公共事务进行管理，如我国宪法规定的“管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、计划生育等行政工作”，也可以聚焦于特定公共事务的管理，如经济发展、招商引资、科技创新、资源开发利用、生态环境保护等。依据机构和功能要素差异，理论上可以划分出四种行政区划类型，即主行政区划、辅行政区划、准行政区划和类行政区划，具体如表 1所示。

表  1  基于“机构—功能”框架划分的四种行政区划类型

	行使一般管理功能	行使特定管理功能
设有一级政府	主行政区划	辅行政区划
未设一级政府	准行政区划	类行政区划
资料来源：作者自制。

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一   主行政区划

主行政区划是指设有一级政府且行使一般性管理职能的行政区划。所谓设有一级政府，是指现实中该政区设有包含该政区通名的政府^①。所谓行使一般性管理职能，是指该政区的设立目的在于对辖域的各项公共事务进行综合、全面的管理，而非聚焦于对特定事务的管理或出于特定功能目标设立。主行政区划接近于学界所区分的狭义行政区划，但其性质并不由其是否得到宪法、法律或民政部的官方认可决定，从而有助于突破传统合法性标准带来的识别困境。按照主行政区划的判定标准，我国的主行政区划共有18种，分别为省、自治区、直辖市、特别行政区、自治州、县、自治县、市、区、乡、民族乡、镇、旗、自治旗、林区、特区、苏木、民族苏木。其中，前12类行政区划明确载于国家宪法，争议性最小，合法性最强；后六类虽未见于宪法，但其在实践中均设立了一级政府，拥有完整的管理机构和管理职能，旨在对辖域公共事务进行全面管理，因此本文认为尽管后六类行政区划总体数量不多，且后续可能会通过行政区划调整改设为其他行政区划类型，但现阶段没有理由将其从主行政区划体系中剔除。在我国的行政区划体系中，主行政区划构成了基础和主干，其行政区划的诸要素齐备，管理机构和职能完整，是国家自上而下推行各种政令、实现有效治理最为重要的单元，所有其他行政区划类型均是在主行政区划基础上调整若干要素得以产生和发展的。

二   辅行政区划

辅行政区划是指设有一级政府，但通常出于特定功能目的设立，聚焦于对特定事务的管理。相较于主行政区划，辅行政区划往往数量不多，只在特定区域设立，且通常未获得宪法和法律的认可，在行政区划体系中居于次要、辅助和补充性地位，故称之为辅行政区划。在中华人民共和国成立早期，受计划经济体制影响加之行政区划管理体系尚不健全，国家曾出于特定资源开发或经济产业发展的目的设立过大量的辅行政区划，如林区、盐区、特区、矿区、工矿区等^[10]138-143。这些行政区划均设有一级政府，管理机构和管理职能完整，但其设立的目的并非对辖域一般性公共事务进行管理，而是出于对特定资源进行开发管理的需要，只是兼管当地的社会性事务^[19]。其管理体制通常也不同于主行政区划，多采取政企合一、省部双重领导的方式，如贵州省于1966年设立六枝、盘县、水城、开阳、万山五个特区，主要目的在于当地煤炭、磷矿、汞矿等矿产资源的开发管理，这五个特区均设有一级行政机关(时称人民委员会)，实行政企合一和省部双重领导体制，有关企业工作以煤炭工业部、化学工业部和冶金工业部等部的领导为主，有关地方工作则以省、地、市等上级地方政府的领导为主^[20]。

改革开放之后，我国此类辅行政区划数量不断减少，大多转设或并入主行政区划。目前，我国仅存的林区建制(湖北省神农架林区)和特区建制(贵州省六枝特区)也已经转变为一般意义上的地方政府，仅保留着原本的政区通名。辅行政区划数量的减少受市场经济体制改革、政企分开改革、矿产资源枯竭、行政区划管理的规范性提升等多种因素影响，在改革开放后已逐渐淡出行政区划体系^[21]。尽管我国目前依然存在基于特定目的和特殊需求划定区域开展行政管理的情况，但更多采用的是开发区、新区、经济特区等方式，借助既有的行政区划体系进行管理，而不再设立一级政府。不过，辅行政区划作为一种独特的政策工具依然有可能在某些特定情境下被采用。

三   准行政区划

准行政区划是指管理机构虽不是一级政府但却发挥着一般行政管理功能的区划。虽然准行政区划在法律上不属于一级行政区划，但基本具备了行政区划诸要素，实际发挥着行政区划的功能与作用，甚至一部分准行政区划(如地区、街道、区公所等)也被纳入了民政部统计范围赋予了独立的行政区划代码，这也意味着准行政区划除管理机构无政府之名外已非常接近狭义行政区划。我国目前的准行政区划主要有三类。

第一类即各级政府设立的派出机关所实际管辖的行政区域，包括地区、盟、街道和县辖区，这四类准行政区划未设立一级政府，其行政机构分别称为地区行政公署、盟行政公署、街道办事处和区公所，但实际上发挥着一级行政区划的辖域管理功能，也被民政部统计为行政区划单位。其中，地区、街道和县辖区明确载于《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，在改革开放之前曾广泛设立，但经历20世纪80年代的“地改市”以及20世纪90年代的“撤区并乡建镇”后，地区和县辖区数量锐减，而街道的设置则日益流行，甚至许多地方超出了法律规定在县、旗等非城镇型政区之下也设立了街道。盟原本为内蒙古自治区的一级正式行政区划，但在20世纪50年代改设为内蒙古自治区政府的派出机关，并且伴随着20世纪80年代以来“盟改市”的推进，数量日益减少^[22]。

第二类即我国基层群众性自治组织所管理的区域，包括社区、行政村和内蒙古自治区的嘎查。这三类准行政区划同样未设立一级政府，但分别设有居民委员会、村(牧)民委员会和嘎查委员会作为基层管理组织，在现实中发挥着明显的行政管理功能^[23]，也被民政部纳入了行政区划统计范围赋予了行政区划代码。如果对照行政区划的概念内涵，则社区、行政村和嘎查均有着明确的幅员和边界，在层级上位于乡级政区之下，设有实质上的管理机构并行使一般性管理功能(尽管是不完整的)，因此本文也将其视为准行政区划。

第三类即各级地方政府所设立的独立于其他同级政区的行政管理区，缺乏统一的建制通名，管理机构的具体名称各异，包括管理区、管理局、行政委员会、办事处等，具体案例如青海省海西蒙古族藏族自治州设立的大柴旦行政委员会、甘肃省嘉峪关市郊区工作办事处、湖南省怀化市的洪江管理区管委会以及江西省南昌市的湾里管理局等。上述准行政区划因种种原因均未获得民政部的认可，未拥有独立的行政区划代码，其管理机构通常被称为上级政府的派出机构，但在实际上相当于上级政府的派出机关，拥有独立的辖域和边界、明确的层级，并负责辖域内一般性事务的综合管理，故本文也将其视为准行政区划。

设立准行政区划往往是因为既有的主行政区划无法实现对其辖域的有效管理，需要将既有辖域进一步拆分为更小的管理单位，或是划出其中部分区域设立专门的行政管理机构进行全面管理。从实践看，准行政区划构成了真实存在的一级管理实体。然而，相较于主行政区划和次行政区划其合法性更低，不被法律视为正式行政区划，甚至其中一部分准行政区划也不被民政部所认可，实质上可视为“有实无名”的主行政区划“预备队”。

四   类行政区划

类行政区划是指其管理机构并非一级政府，行使特定管理功能的区划类型。类行政区划具备行政区划的部分特征但并不完整，一定程度上发挥着类似于行政区划的作用，故称为类行政区划。我国目前的类行政区划在国家层面主要包括各类功能区和特殊政策区，如中华人民共和国级新区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、海关特殊监管区(保税区、综合保税区、出口加工区、保税港区等)、边境/跨境经济合作区、旅游度假区、经济特区、自由贸易试验区、综合配套改革试验区等。此类行政区划的设立虽要经由国家批准，但通常并不被视为正式行政区划，旨在实现特定的功能目标，被赋予特定的行政管理权限或政策待遇。这些功能区的管理机构通常为管理委员会(简称管委会)，其性质一般被地方政府表述为上级政府的派出机构，但至今学界对管委会的法律地位依然存在争议^[24-26]。此外，类行政区划对于辖域内的行政管理职能往往不完全或存在偏重，除对法律、政策规定以及上级政府授权的特定事务进行管理之外，还涉及许多需要依靠属地政府进行管理的社会性事务。类行政区划的辖域范围既可以是某一政区的一部分，也可以与某一政区重合，还可以跨域多个政区，但本质上是叠加在既有行政区划架构之上的一种“政策涂层”，而非独立于既有行政区划的一级实体。在现实中，为了管理的便利，也有一些地方采取了“多区合一”的模式实现“多个牌子，一套人马”，使类行政区划与主行政区划重合，但其本质上依然是主行政区划的一种附加属性而非实体替代。

除了上述功能区之外，在现实实践中还存在大量与行政区划类似的，具有特定辖域、管理组织和管理目的的区划，比如一些设有跨地域协调管理组织的区划如城市群、都市圈、经济带等；政府职能部门设置的区划如国家自然资源部下设的国家自然资源督察区、教育部门划分的教育督导责任区、公安部门划分的警务区等；基于包干责任制所划分的“河长”“湖长”“路长”“街长”等所管理的河、湖、路、街等，都可视为类行政区划。与其他行政区划类型相比，类行政区划名目繁多、形态各异，其置废更加灵活，但同时其合法性与稳定性也相对最弱。

四.   不同类型行政区划的设置与转换逻辑

主行政区划在管理机构和管理功能方面最为完整，但其设立和调整也存在着许多制约。首先，主行政区划的设立和调整需要履行严格的审批程序。1985年国务院颁布的《国务院关于行政区划管理的规定》明确要求，县级以上行政区划的设立、撤销、更名和隶属关系的变更等事项须由国务院审批，乡级行政区划的设立、撤销、更名等事项由省、自治区、直辖市人民政府审批。这意味着在现实中一级地方政府无权设立和调整下级行政区划，若按程序报批则面临着行政成本高、成功率不确定以及时间延宕等困难。1985年以来，我国历年的县级以上行政区划调整均受到中央政府的严格控制，数量相对有限，而当中央政策收紧时可能导致某种行政区划调整方式被冻结，甚至所有行政区划调整都被暂停，这无疑是地方政府难以有效控制的。其次，按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，除香港和澳门这两个特别行政区外，其余主行政区划均需设立人民代表大会和地方政府，再加上地方党委和广泛设立的地方政协，设立一个主行政区划通常需要配齐“四套班子”与相应机构和人员，其中县级以下的主行政区划还需要落实本级人大代表直选工作。这对一些地广人稀或有特定管理需要的地方而言既不经济也不高效。最后，由于宪法严格规定了我国的行政区域划分方式，因此若要正式新增一类主行政区划可能需要经历严格的修宪过程。这同样是地方政府难以决定和控制的，而既有的主行政区划类型则可能难以满足政府现实管理的需要。凡此种种均表明，单纯依靠主行政区划进行国家治理存在着一些不足，从而催生出了辅行政区划、准行政区划和类行政区划三种类型。

以矿区、林区、盐区、特区等为代表的辅行政区划，设立目的多在于当地矿产、林木等资源的开发利用管理，而非一般性的地方事务管理。此类辅行政区划由于不在宪法和法律规定的行政区划体系内，设置和调整更加灵活，既可以由主行政区划整体改设，也可以从主行政区划中切分设立，还可以跨域多个主行政区划设立。同时，也可采取与一般地方政府不同的特殊管理体制，即在隶属关系上多采取以中央部委领导为主、上级地方政府领导为辅的双重领导体制；在机构运作方面则多采取“政企合一”的形式。这种安排有助于在重点推进资源开发管理的同时兼顾地方社会性事务管理。但正如相关研究指出，此类辅行政区划本身存在着明显的过渡性，因资源开发而设立的辅行政区划随着矿产资源的枯竭、政企分开的推进、辖区内人口规模的扩大和公共事务的增多，往往会在一段时期后转设为主行政区划，不再采用特殊管理体制、服务于特殊功能目标，而是实行对辖域内公共事务的一般性管理^[21]。

以地区、盟和街道为代表的准行政区划，主要设立目的是在不新增政府层级和数量的情况下实现对辖域更为精细的管理。尽管宪法规定了以省、县、乡三级政府为主的行政区划体系，但也有大量研究指出，中国目前许多地方政府的管理幅度过大，如我国每个省级政区平均对应下辖八十多个县级政区，若无中间层级则省无疑面临着巨大的管理负担^[27]。而相较于主行政区划和辅行政区划，准行政区划拥有诸多优势。一方面，由于准行政区划不属于一级政权，也无需建立一级政府和配齐“四套班子”，其机构更加精简高效；另一方面，准行政区划的设立和调整也不必由国务院审批，而是由派出的上级政府自行决定，因此对地方政府而言更加灵活可控。准行政区划既可以作为一个新的行政层级设立，也可以由原主行政区划或辅行政区划改设。当国家认为有必要将某类准行政区划所在的层级正式化和合法化时，可以将准行政区划改设为主行政区划；而当国家出于精简机构层级等目的认为需要减少行政层级时，则可以将主行政区划改设为准行政区划。如中华人民共和国成立后安徽省一度被拆分设立皖北、皖南行署区，后又合并建立安徽省；四川省一度被拆分设立川东、川西、川南、川北四个行署区，后合并建立四川省；内蒙古自治区的盟原本为一级正式行政区划，设有一级政府和人民代表大会，但在20世纪50年代被改设为内蒙古自治区的派出机关而成为准行政区划^[22]。再如中华人民共和国成立之初曾设立大行政区作为一种主行政区划，但1952年转为中央政府的派出机关成为准行政区划^[28]。

以开发区、高新区、综合保税区等为代表的类行政区划，设立主要目的是在不变更既有行政区划体系基础上，为特定区域提供特殊的政策待遇，实现特定的发展目标，如产业发展、科技创新、外贸金融等。类行政区划严格来说并不属于行政区划，但在现实实践中经常扮演和发挥着类似行政区划的角色和功能，同时也具备其他三类行政区划所不具备的灵活性。首先，类行政区划不在宪法和法律框架之中，其设立的自由度和灵活性更高。虽然一些特定类型的类行政区划同样需由国务院批准设立，但省级乃至地级、县级地方政府都可以设立自己的类行政区划。其次，类行政区划不设立一级政府，而是设立管理委员会等作为管理机构。但由于管委会的法律地位模糊，因此其机构编制、部门设置、人员组成和具体管理职能都因地而异，换言之，地方政府也能够因地制宜自主处理。最后，由于不涉及主行政区划的变更，而是叠加于主行政区划之上，类行政区划的区域范围调整也更加灵活。上级政府可以通过特殊的政策安排实现其区域边界的扩展。相较于辅行政区划，类行政区划虽然同样旨在实现特定的管理目的，但其组织形式更为灵活，不新增政府实体，也未实行严格的双重领导和政企合一管理体制，对主行政区划体系的冲击最小，体现出改革开放时代的政策创新。随着类行政区划的建设发展，其可以转设为主行政区划，如最早作为国家级新区设立的上海浦东新区和天津滨海新区后续均设立一级政府成为正式的市辖区。主行政区划也可以因需要转设为类行政区划，如重庆市原下辖的綦江县和万盛区合并后成立了綦江区，但原万盛区则改设为万盛经济技术开发区，设立管委会，作为重庆市政府派出机构进行管理。

五.   结论与讨论

本文基于对学界行政区划概念相关文献的梳理以及对我国行政区划实践的总结，提出从“机构”和“功能”两个行政性要素来理解行政区划内涵，并根据其是否设有一级政府和是否行使特定行政管理功能两个维度区分出四种不同的行政区划类型，分别为主行政区划、辅行政区划、准行政区划和类行政区划。其中，主行政区划设有一级政府且行使一般管理功能，构成了我国行政区划体系的基础单元；辅行政区划设有一级政府但行使特定管理功能，是我国早期行政区划体系的重要补充；准行政区划行使一般管理功能但未设立一级政府，多采用政府派出机关等形式，有助于缓解我国主行政区划体系内在的管理压力，具有较高的灵活性；类行政区划则未设置一级政府且行使特定管理功能，是政府对特定区域灵活施策进行管理的重要途径，具有最强的灵活性，也构成了当前我国行政区划体系的重要补充。不同的行政区划类型旨在实现不同的管理目标，各有其优势和劣势，可以根据现实需要相互转化和调整，共同构成了国家治理的重要政策工具。

与既有研究相比，本文可能的贡献在于三点。一是，从政治学与行政学视角提出了界定行政区划内涵的两个关键要素即机构和功能，弥补了传统的行政区划要素理论对行政性要素关注的不足。二是，对于以往研究缺乏深入探讨的狭义行政区划内涵进行了梳理和分析，指出既有研究常用的合法性标准含义模糊且难以准确把握狭义行政区划的本质，进而从机构与功能完整性角度界定狭义行政区划，并区分出以省、市、县为代表的主行政区划和以林区、矿区、特区为代表的辅行政区划，为理解狭义行政区划提供了一种新的思路。三是，对于学界聚讼纷纭的广义行政区划、非正式行政区划或准行政区划提出了新的界定标准，从机构和功能维度区分了以地区、街道为代表的准行政区划和以各类功能区为代表的类行政区划，构建了边界相对明确且周密的行政区划类型学框架。

本文对于行政区划概念和类型的探讨主要基于中华人民共和国成立以来的实践经验，但理论上“机构—功能”框架也可用于分析中国古今以来历代行政区划实践，以及其他国家和地区的各类行政区划实践。如中国秦代的郡、县，唐代的州、县，清代的省、府、州、县等均可视为主行政区划；而宋代主管地方制盐、冶铁、铸钱等事务的各类监可视为辅行政区划；元代设立之初的行省、国民政府时期设立的行政督察区可视为准行政区划；宋代出于漕运、刑狱、平仓等目的设立的各种路，以及清代出于海防、缉盗等目的设立的各种厅则可视为类行政区划。再如美国的州、县、市可视为主行政区划，而主管教育事务的学区以及主管供水、消防、公园等事务的各类特别区则可视为类行政区划或辅行政区划。又如俄罗斯的州、市、共和国、边疆区等可视为主行政区划，而联邦管区则可视为准行政区划。当然上述区分未必严谨，其意仅在表明本文所构建的行政区划类型学框架具有更大范围的扩展性与包容性。

囿于作者能力与文章篇幅等，本文仍存在一些不足，有待后续研究进一步完善。本文重在构建一种理论分析框架，因此未对我国的行政区划实践进行实证性的经验分析，未来的研究可基于相关统计数据对我国各类行政区划的时空分布以及不同类型行政区划之间转化的方向频率等指标进行更加精确的分析。本文提出的类型学框架尚比较初步和粗糙，或仍存在一些疏漏未尽之处，对于如何客观精确地区分行政区划是行使一般性功能还是特定功能、当行政区划的名义职能与实际职能出现不一致时应如何判定等问题均未展开论述，有待未来更进一步地研究探讨。

①  目前，我国直辖市人民政府名称中所包含的政区通名为“市”而非“直辖市”，但严格而言这种称谓属于一种不规范的简称，参见华林甫：《中国政区通名改革研究》，华东师范大学博士后研究工作报告，2002，第3页。考虑到直辖市被明确载于我国宪法，因此本文倾向于认为“直辖市”是一种独立的行政区划类型而区别于“市”。