一.   问题的提出

完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度，是党在第十八届四中全会上作出的重大改革部署。2016年以来，中国开展了为期两年的认罪认罚从宽制度试点工作。2018年10月，第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议审议通过《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》，标志着刑事案件认罪认罚可以依法从宽处理的制度正式确立，并作出了有关认罪认罚从宽制度在诉讼程序方面的具体规定。《刑事诉讼法》(2018年修订) ^① 规定的认罪认罚从宽制度，就全国各地的贯彻实施情况来看，总体上可以概括为改革方向明确、强化了组织领导、平稳有序推进等特点。 ^②

但是，在实践中，认罪认罚从宽制度的贯彻落实还存在诸多问题。一是司法实践中，认罪认罚从宽制度基本上处于搁置状态。在此前的试点单位中，认罪认罚从宽的适用率明显回落；在并未被选为试点地区的法院、检察院，因为缺乏开展认罪认罚从宽制度改革的相关经验，还在等待最高人民法院、最高人民检察院出台具体的实施细则，主动适用的畏难情绪比较突出。二是地方各级人民法院、人民检察院对于认罪认罚从宽制度的认识层次不一，相互配合、相互协作的效果仍有待强化，在量刑建议等方面存在较大分歧。其中，就法院而言，部分法院以侵夺法院量刑权为由，反对检察机关提出具体明确的量刑建议，对认罪认罚案件的实际办案效果产生一定的影响。从检察机关的角度来看，由于此前的办案习惯和办案模式所产生的制度惯性，检察官在办理认罪认罚案件时，需要承担较多额外工作；且由于缺乏量刑协商的经验，在提出量刑建议时，大多数检察官往往不愿征询、聆听辩护方的意见，而只是简单地要求辩护方在认罪认罚具结书上签字。此外，由于值班律师制度也还处于摸索阶段，犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚的自愿性缺乏切实有效的制度保障。三是检察机关提出的量刑建议究竟应当是“确定刑”还是“幅度刑”，各界存在不同的认识。^③不仅如此，在司法实践中，检察官也缺乏提出精准、适当的量刑建议的经验，急需相应的辅助手段和技能培训。

进一步推动认罪认罚从宽制度的全面贯彻实施，已成为当前各界关注的问题，更是以审判为中心的诉讼制度改革中的重大问题。应当结合试点情况，遵循司法改革、刑事诉讼原理和理论研究，尤其是要根据《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》(简称《指导意见》，2019年)的最新规定，在新时代的全面实施阶段，进一步推动认罪认罚从宽制度的贯彻实施，发挥该项制度的立法价值。

二.   推进认罪认罚从宽制度实施的基本方向

认罪认罚从宽制度进入刑事诉讼法典具有划时代的意义，要全面深入地贯彻与实施。这是中国诉讼制改革的必然要求，更是符合司法发展规律的长期要务。对此，需要从认识论上消除一些误区，明确正确的立场，推动全面实施。

一   政治立场的站位要高

从试点到立法化，认罪认罚从宽制度不仅是一项刑事司法改革措施，不只是为了解决案多人少的问题，也不是单纯为了实现程序分流与提高诉讼效率。《刑事诉讼法》确立了认罪认罚从宽诉讼程序，并作为基本的刑事诉讼制度，从政治层面考虑，是中国社会治理水平和治理能力现代化在司法方面的重要体现。认罪认罚从宽制度及其程序适用等，是实现以审判为中心的诉讼制度改革的基本辅助措施；与速裁程序的确立一道，是保证庭审实质化的两项重要配套措施。因此，对认罪认罚从宽程序作出如此详细的规定，特别是对其诉讼程序作出如此大幅度的法制化，其刑事政策的程序化意义不可低估。

在全面实施阶段，对于这一改革的全面认识，必须站在治国理政的高度予以看待。认罪认罚从宽制度不仅是为了解决案多人少的矛盾，它更是党和国家对刑事犯罪生态治理的重大决策，是党中央、总书记关于治国理政在刑事司法领域提高治理能力和治理水平的重要体现。通过全面贯彻实施认罪认罚从宽制度，必然促成不认罪认罚案件与认罪认罚案件之间的繁简分流，将来70%-80%甚至更大比例的都是认罪认罚案件。这些认罪认罚案件中的当事人认罪服判，促使被破坏了的社会关系得以修复，社会治安变好，人民群众的社会安全感增强。可见，其功能和作用所承载的政治意义和社会意义非常大。党的十九届四中全会以国家治理体系和治理能力现代化为核心内容，审议并通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。这不仅是党和国家治理理念的战略发展，也推动了全面依法治国战略的科学贯彻和正确实施。认罪认罚从宽制度是一项对于社会各界都存在实在利益的法律制度，也是国家和社会在新形势下对于治理体系与治理能力现代化的新要求。^④认罪认罚从宽制度的立法化与有效实施，是推进国家治理体系和治理能力现代化在刑事诉讼领域的重要体现。

二   全面改革的意识要深

认罪认罚从宽制度的设置与构建，完全是为了贯彻以审判为中心的诉讼制度的改革。按照中国正在进行的以审判为中心的诉讼制度改革及其安排，第一步要解决庭审实质化的问题。但是，庭审实质化不能走向极端，而应当考虑现有的司法资源。纵观世界多数国家的经验，特别是美国的辩诉交易有95%的刑事案件都在适用协商程序，简化审判程序。^⑤同样，在中国，也只有把70%-80%的刑事案件通过认罪认罚从宽程序处理，实现对大部分刑事案件的简化处理；从而对于20%左右的被告人不认罪认罚的案件以及那些重大疑难、社会影响大的案件，就可以真正通过庭审实质化的方法加以处理。因此，认罪认罚从宽制度是深入贯彻以审判为中心的诉讼制度改革的有力配套措施。^⑤全面实施认罪认罚从宽制度是将以审判为中心的诉讼制度改革进行到底的重要举措。因而，司法机关要坚定改革精神，全面贯彻实施认罪认罚从宽制度，推进司法改革的深入。

三   司法模式的转型要快

人类有史以来，司法改革是沿着司法模式的转换步步深入、向前发展的。最早的司法模式，即封建专制时期的压制型司法，自产业革命以后开始转型为权利型司法，诉讼关系主要表现为强化诉讼关系人的主体地位和权利，尤其是被告人、辩护人和被害人权利的回归、扩大与发展。进入20世纪后，人类社会的司法模式开始转向协商型司法。例如，美国20世纪60年代兴起程序革命，95%以上的案件开始实行辩诉交易制度；德、法、日、意等国兴起轻罪案件的协商、合意制度。《刑事诉讼法》确立的认罪认罚从宽制度，实质上启动了中国刑事诉讼模式由权利型转向协商型。^⑦而且，诉讼合作理念的孕育、发展，是符合人类历史司法发展规律的。^⑧对这一诉讼结构的重大变化，应当确立相适应的诉讼理念与认识。对于司法改革者与司法人员而言，不仅要保持诉讼结构变动的敏感性，认识要快、要准；而且要认真研究进一步衔接问题，实现转型的稳步性、有效性与合理性。司法机关要以全面改革的精神，深入研究，深入实践，自觉地采取措施，跟上时代的步伐。各地司法机关不能等待观望。

在诉讼合作理念不断深入发展的背景下，进一步推进认罪认罚从宽制度的全面深入贯彻实施，是一个方向正确、符合司法改革规律、具有历史意义的伟大司法行动。但是，诉讼合作的结构转变是渐进的，要符合中国刑事诉讼的实际情况，也要处理好与以审判为中心的诉讼制度之间的关系。包括认罪认罚从宽制度在内的“放弃审判制度”的盛行，标志着刑事诉讼“第四范式”的形成，意味着刑事司法的结构性变革。^⑨对于这种观点要辩证地看待，既要充分肯定中国的实际情况及其需要，也要结合具体制度的实施情况予以调试与完善。在全面实施阶段，诉讼合作理念不断深入发展，不以牺牲以审判为中心的改革为代价。

三.   构建认罪认罚从宽制度有效贯彻的运行机制

在全面实施阶段，认罪认罚从宽制度的贯彻实施，尚需一套行之有效的运行机制。既契合认罪认罚案件的司法规律，也满足全面实施的诸方面要求。

一   诉讼联动机制的有效嵌入

理解与实施认罪认罚从宽制度以及办理认罪认罚案件是一项系统工程。对于认罪认罚从宽诉讼制度，司法办案机关也要经历一个学习、理解和实践的过程。目前，一些省份和单位推行了一些具有创新性的审理方法，如“速裁团队”“一站式审理”和“公、检、法、辩护律师一条龙”等。这些做法既各司其职，又相互衔接，达到简便易行的目的。当前，应当在总结这些探索经验的同时，进一步推动协同实施机制的健全与完善。

具体而言：(1)联动机制要解决主体的参与程序建构与完善问题。在认罪认罚案件中，涉及的诉讼主体和诉讼法律关系十分繁杂。不仅有公、检、法等司法机关，还有辩护律师、被告人、被害人及其代理人、证人、鉴定人，还涉及家庭、社会等。因此，必须建构一个包含各类参与主体的联动机制，统一行动，才能真正奏效。(2)联动机制的建构必须坚持党的领导。在一些试点地区，由政法委牵头，召开公、检、法和社区工作会议，共同制定全面贯彻认罪认罚从宽的工作指导意见，并据此制定相关的具体规则，以规定认罪认罚从宽制度贯彻实施的指导原则和任务、适用的范围、权利保障、程序规定和附则等。这种做法有助于全面联动贯彻落实认罪认罚从宽制度。(3)公、检、法和辩护律师是贯彻认罪认罚从宽制度的四大主体，少了谁也不行。同时，诉讼的三种职能不容忽视，检察机关是主导，人民法院是中心，辩护律师必须参加，这已是基本共识。检察机关在办理认罪认罚案件时居于主导地位，通过与律师协商，最后形成量刑建议。但是，检察机关的主导作用并不影响以审判为中心的诉讼制度，裁判权仍属人民法院，审判仍是诉讼的中心^⑪，应当对认罪认罚的自愿性、量刑建议的规范化等进行实质审查。而且，律师必须实质有效地参与认罪认罚从宽案件并提供法律帮助。(4)认罪认罚从宽实施细则的可操作性。尽管《指导意见》明确规定了一些实施细则，但不全面。例如，认罪认罚从宽的基本概念仍有待具体化等。对于这些实施中的疑难问题，需要更详细的规定，才能真正贯彻与实施好。(5)必须建立一批认罪认罚从宽工作团队。在队伍的建设上，对公、检、法机关办案人员要严格要求，必须认真挑选一批懂法律、讲程序并热心于诉讼中的说服、教育工作的干警来从事这一工作。因为认罪认罚从宽不是从天上掉下来的，要达到认罪认罚从宽的要求和标准，必须下苦工夫，做大量的思想教育工作，进行充分的协商、沟通、交流与谈判。既要有耐心，也要有天理法理人情判断的能力和水平。周强院长在第七次刑事审判工作会议上指出，正确适用刑事法律，兼顾天理国法人情。^⑫因此，司法机关要在专业人才的培训上下工夫，才能使这一制度真正得以全面贯彻实施。

二   诉讼程序的完善适用

从实体法、程序法及相关配套措施三个角度入手，能促使认罪认罚从宽制度更加规范地贯彻、执行并全面展开。其中，程序完善对全面贯彻的意义更为凸显。

1.适用范围的全覆盖

有学者指出，认罪认罚从宽制度不应当有案件适用范围的限制，其应当以罪行的轻重作为程序分流的标准，而不是以犯罪嫌疑人、被告人是否认罪认罚作为程序分流的标准。不论是轻罪案件，还是重罪案件，都应将其纳入适用范围。^⑬也有另一种观点认为，对犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚的全部案件都适用认罪认罚从宽制度予以快速处理是不恰当的，这是基于维护诉讼公正的目的而予以限制的。^⑭对此，犯罪轻重程度不应当成为认罪认罚从宽制度的适用范围。理由在于：(1)应当保证所有案件的被追诉人都享有平等进行程序选择的权利，不仅追求效率，更要追求公正。(2)适用认罪认罚从宽制度有利于案件审理，提高诉讼效率。重罪案件更加复杂，且其判决直接关乎被追诉人的重大人身财产权益。(3)《刑事诉讼法》对认罪认罚的案件范围并未作出限制规定。通过认罪缓解案多人少压力的司法需求十分紧迫。若对该制度的适用作出过于严格的限制，将无法实现立法初衷。而对于重罪案件则应当更加谨慎地适用认罪认罚，应结合《刑事诉讼法》以及司法实践的需要，防止出现司法腐败现象。

2.诉讼程序类型的科学适用

《刑事诉讼法》规定，多种类型的诉讼程序均可以适用认罪认罚案件。为了使认罪认罚案件与目前所适用的多层次刑事诉讼体系相适应，应当重视完善配套制度。

根据《指导意见》的规定，应注意以下几点：(1)规范和深化速裁程序。试点的经验证明，速裁程序有助于提高刑事案件的诉讼效率、推动繁简案件分流、严格依照法律来惩罚犯罪、保障当事人诉讼权利、优化司法资源配置、完善刑事诉讼程序等。既要充分利用两年试点所积累的宝贵实践经验，也要根据《指导意见》的内容，确保速裁程序充分实现立法初衷。(2)完善简易程序。针对“简易不简”的问题，应当根据《指导意见》的内容，完善简易程序工作机制，进一步简化案件审查起诉和庭审程序，更好地配合认罪认罚从宽制度的实施。(3)规范普通程序的简化审理。为了突出“从宽”的程序从简之需要，在审理过程中，应当简化部分诉讼环节，如缩短审限、简化庭前准备工作等。

三   量刑建议的正当化

《刑事诉讼法》第15条、第176条第2款和第201条的规定明确了法律依据与办案要求。对认罪认罚案件提出科学的量刑建议，也对量刑协商工作作出新的要求。

目前，认罪认罚从宽制度全面实施，为了增强量刑协商过程及其结果的稳定性、权威性与延续性，提出了量刑更加智能规范精准的新要求，固化了具结书的签署效力。对认罪认罚案件，检察机关宜继续提出“确定刑”量刑建议，其意义在于：检察机关主导认罪认罚从宽案件的办理，其核心就是启动量刑从宽协商并提出量刑建议。量刑建议是最核心的实施要素，是决定办案质量的根本前提。认罪认罚从宽协商机制是量刑建议的存在基础与生成基石，但必须强化量刑从宽协商机制的实体化与程序化运行机制，通过异议制度强化量刑建议的合法性与正当性，纠偏当前量刑建议单方面性等问题，充分保障人权。而检察机关如果提出幅度刑，容易引发消损被追诉者的量刑预测等负面作用。检察机关提出确定刑，具有倒逼量刑从宽协商质量等积极意义。检察机关应在量刑精准化的新要求下，加快全面提出确定刑的量刑建议。实际上，《指导意见》原则上也坚持了这一精神与做法。通过提出确定的量刑建议，可以提高控辩审之间的协商效率，增加量刑从宽的合一，减少法检两家的不一致情形。

与此同时，为了贯彻落实《刑事诉讼法》的相关规定，进一步推动量刑建议工作有效开展，全国检察机关于2019年4月28日召开了以“量刑建议精准化、规范化、智能化”为主题的网络培训，明确提出认罪认罚案件量刑智能化改革的探索方向。“量刑建议精准化、规范化、智能化”是基本目标。这既对检察机关的量刑建议能力提升与量刑工作改革等提出了更高的要求，也要求充分发挥大数据智能辅助系统的作用，提升量刑建议的精准度。在智能抓取相关量刑情节的基础上，大数据与人工智能分析技术能够对刑期进行数据归纳、分析和智能输出。未来量刑活动需要大数据智能辅助办案系统的支撑，应加快研发与覆盖应用量刑建议辅助系统。当前，在刑事司法智能化加速发展的背景下^⑮，应当尽快适时组织研发可以普遍适用的量刑建议辅助系统，提升量刑的规范化。

四.   优化认罪认罚从宽制度的实施平台

认罪认罚从宽制度在全国范围内正深入推行，取得的成绩有目共睹。但是，在执行过程中存在的问题和急需研究的问题也不断增多。当下，急需搭建实施平台，尤其是控辩量刑从宽协商机制、主观判断到程序审理的诉讼机制等。

一   控辩量刑从宽协商机制的健全

通过引入量刑协商机制来对被告人认罪认罚产生激励作用，是中国认罪认罚从宽制度改革的主要创新之处。^⑯目前，控辩协商机会仍不健全，在实施中存在不少问题。实际上，在认罪认罚从宽制度的实施过程中，诸多问题的核心及其争议的焦点是要在人民检察院的主导下，坚持控辩平等原则，搭建一个相互协商的诉讼平台，确保辩护律师充分参与其中，从而全面贯彻落实该制度。

1.建立控辩协商机制的重大意义

根据认罪认罚从宽制度的试点经验与立法内容，必须及时建立健全控辩协商机制，其理由有以下三点。(1)认罪认罚从宽制度在中国刑事诉讼中的确立，标志着中国诉讼模式的转型，即从权利型诉讼模式转向协商型诉讼模式。而协商型诉讼模式的建构，必须要有一个平等协商的平台。(2)认罪认罚从宽制度的贯彻实施必须有刑辩律师参与。如果由控方说了算，诉讼的客观公正便无从谈起。因此，必须要有一个律师参与并发表意见的平台。(3)法律根据。《刑事诉讼法》与《指导意见》为搭建平等协商平台提供了法律依据。例如，《刑事诉讼法》第36条用两款规定了值班律师制度及其参与诉讼的地位、职责等，并要求公、检、法机关为值班律师参与诉讼、行使职权提供便利。从《指导意见》来看，提供便利条件就是要构建一个协商的平台。同时，《刑事诉讼法》第173条明确规定人民检察院应当听取辩护人或者值班律师的意见，并详细规定了全面听取案件定罪量刑、法律适用等内容；强调了对于值班律师了解案件有关情况，人民检察院应当提供相应的便利。而且，《刑事诉讼法》第174条还规定了值班律师在场的强制性与法定性，有利于维护控辩协商之间的力量均衡，防止检察机关一方绝对主导。

鉴于此，从《刑事诉讼法》关于值班律师制度的建构，到人民检察院审查起诉要听取律师的意见和律师对案情的了解和参与，再到认罪认罚具结书的签订以及量刑建议的提出，控辩双方必须协商、交流。所有这些内容必须在一个平等协商的平台上进行。国家公诉的核心是要建构一个协商的平台，完善协商程序。而且，在这一平台的建构上，人民检察院要充分发挥主导作用，律师的有效参与也是必要内容。

2.坚持控辩平等协商的基本原则

根据《刑事诉讼法》的规定，搭建协商平台必须坚持控辩平等原则。中国刑事诉讼中的控辩失衡是一个长期没有解决的问题，协商型诉讼的生命和灵魂就是要坚持控辩双方平等。同为诉讼主体，分别行使各自的诉讼职责，一旦失衡，诉讼的科学性、公正性和民主性就会消损。控辩失衡是封建专制压制型诉讼的特征，近代诉讼控辩平等是诉讼文明民主的标志。因此，控辩平等是协商型诉讼的根本特征。在认罪认罚从宽程序的设计中，必须对控辩双方进行平等武装、平等保护。《刑事诉讼法》关于认罪认罚从宽制度的设计以及《指导意见》对辩方享有的告知权利、司法机关为行使权利提供方便和条件等所作的一系列规定，充分体现了控辩平等原则，力求克服控辩失衡问题。这也是搭建协商平台的重要内容与前提。

当前，在搭建平等的协商平台时，关键是要把中国值班律师制度落到实处。值班律师制度入法典的意义非常重大。它不仅是中国法治建设中的重大举措，而且对以审判为中心的诉讼制度的改革和法律援助制度的实施具有重要意义。对认罪认罚从宽制度的实施，搭建协商平台，更具有四梁八柱的作用。但是，对这一问题的认识，尤其是控方还有相当差距。有学者认为定罪量刑是人民检察院的职责，与值班律师并不相干。这种认识与检察机关的客观公正义务相差甚远。作为国家法律监督机关，客观公正义务的理念是人民检察院行使职权的灵魂和指导原则。尤其是在搭建协商平台时，这一理念的缺失容易导致诉讼的不公，甚至出现冤假错案。为此，《刑事诉讼法》为了确保认罪认罚从宽制度的实施，加强了办案机关对值班律师的保障。

二   由主观认定到程序审理的深度转变

《刑事诉讼法》对认罪认罚从宽案件，在不同的诉讼阶段分别规定了一些基本的诉讼程序与规则，从而建立起相对完整且具有一定操作性的认罪认罚从宽诉讼程序体系，主要包括侦查讯问程序、审查起诉程序、审判程序以及速裁程序。为了使“坦白从宽，抗拒从严”与“宽严相济”的刑事政策得以制度化、立法化、程序化，《刑事诉讼法》规定了上述程序。在办理认罪认罚案件时，必须经历权利告知程序、自愿性审查程序以及律师参与程序。通过这一整套程序设计与相关规定，有效地改变传统刑事诉讼的主观认定模式。然而，在很长一段时间，“坦白从宽，抗拒从严”以及“宽严相济”等刑事政策的贯彻与落实，主要是靠办案机关的调查、审查和认定。对于坦白、自首、认罪与认罚的认定，缺乏一套公开、完整的诉讼程序。由于诉讼程序与程序审理的制度内容缺乏甚至空白，导致刑事政策的执行不力或流于形式，出现“坦白从宽，牢底坐穿；抗拒从严，回家过年”的不正常现象。易言之，当前基于程序简化的一般性认识，特别是由于自愿认罪认罚的存在，认罪认罚从宽案件主要以主观认定为主，程序审理尚且存在不足。这亟待扭转与改变。

在现阶段，不少地区的司法机关依然固守传统主观认定对认罪认罚从宽案件进行审理。集中体现在值班律师制度未充分落实、刑事辩护律师参与审理比例与效果不足、控辩双方在量刑上的协商程序内容往往流于形式、自愿性的审查程序难以实质化以及控审之间合作关系不够协调等方面。地方检察机关提出的量刑建议不精准，有的法院认为量刑建议分割了审判权，置量刑建议于不顾等。根据程序正义的基本要求，程序审理仍是必须坚持的底线原则。不能仅因为犯罪嫌疑人、被告人自愿作出认罪认罚，便通过主观方式予以简单认定。这种通过主观确认的做法，可能存在忽视事实、证据以及侵犯人权的办案风险等。必须坚持程序审理原则，通过程序实现正义。当前，迫在眉睫的任务是要转变刑事司法观念。可根据《指导意见》的内容，作如下调试：一要把认罪认罚从宽作为中国一项重要的基本诉讼制度对待，以此强化认罪认罚从宽诉讼程序的基本特质；二要充分认识程序的价值和功能，增强程序审理观念，强化程序意识，公平正义必须建立在程序化审理的基础上；三要以实在的程序审理作为基础，在具体做法上改变传统的主观认定方法，把一系列关于认罪认罚从宽的程序规定落实到审理过程中，实现诉讼程序法治化。

五.   推动立法完善的未来构想

随着认罪认罚从宽制度的全面实施，中国刑事诉讼结构将经历深度蜕变。在条件成熟的情况下，应当继续讨论进一步完善立法的必要性及方向。

一   立法成绩与不足

既要看到《刑事诉讼法》在认罪认罚从宽制度立法上取得的成绩，也要客观认清其立法上的不足与短板，明确今后立法的完善方向。

1.立法成绩

《刑事诉讼法》第15条正式确立了认罪认罚从宽制度，而且是一项基本的诉讼制度，这意味着“坦白从宽，抗拒从严”的刑事政策正式法律化。在中国，刑事政策经历了近半个世纪才得以法律化、程序化。这一立法成果是中国改革开放40年来的一项重要的司法改革硕果。

认罪认罚从宽制度立法化的历程可以扼要地归纳为：(1)简易程序的法典化。《刑事诉讼法》(1996年修正)首次规定了简易程序。其中，第174条明确规定了可以适用简易程序的基本条件。《刑事诉讼法》(2012年修订)扩大了简易程序的适用范围并做出了一些修改，适用于基层人民法院管辖的所有刑事案件。同时，要求被告人对指控的犯罪事实没有异议且对适用简易程序没有异议。(2)2016年最高人民法院、最高人民检察院三部《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽试点工作的办法》(简称《试点办法》)的出台，标志着试点工作全面展开，并且贯彻了“坦白从宽，抗拒从严”的刑事政策。在实践中更好地解决了案多人少的问题，提高了诉讼效率。而后，又对认罪认罚从宽制度和速裁程序试点工作进行经验总结，通过立法增加了11个条文，并且将认罪认罚从宽制度上升为法律规定，同时全面规定了制度的基本内涵、适用要求和适用条件等。(3)速裁程序入法典。《刑事诉讼法》(1996年修正)实施以来，刑事诉讼程序分为普通程序和简易程序。这一诉讼结构在实践中实效欠佳，无法实现刑事诉讼案件的繁简分流，主要表现为简易程序只能简化部分庭审。为此，司法机关开始探索新型刑事案件快速处理程序，在多个城市开展试点工作。速裁程序以犯罪嫌疑人、被告人认罪为前提，强调通过简化诉讼过程来提高诉讼效率。试点实践过程中，出台了具体的试点实施办法，规定了适用速裁程序的具体细则。在总结试点经验的基础上，《刑事诉讼法》增设了速裁程序，作为专门的诉讼程序类型，完善了原有诉讼制度，增加了全新的刑事案件审判模式及程序。

由此可见，通过不断完善扩大简易程序，建构独立的速裁程序，立法实现认罪认罚从宽制度化，这些措施共同促成中国诉讼结构与诉讼程序的立法发展与完善。这些简化的诉讼程序，在适用的范围、条件和程序上存在高度的相似性，尤其都以犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚为条件。而适用的核心前提是对指控的犯罪事实没有异议且愿意接受处罚。当前，认罪认罚案件占所有刑事案件总量的六成甚至八成以上。在此情况下，全面贯彻落实认罪认罚从宽制度，必将促使中国传统刑事诉讼制度出现较大的变化，特别是在刑事诉讼程序结构和设计层面将面临制度性革命。

2.立法的不足

诉讼程序的公正和效率在认罪认罚从宽制度全面施行之后都取得了显著成效。通过对案件进行繁简分流处理，促进了司法资源合理配置并提高了诉讼效率，同时也贯彻落实了“宽严相济”的刑事政策，促使刑事案件的处理达到法律效果与社会效果的统一。但是，认罪认罚从宽制度改革实践也确实面临一些不容忽视的困难。这一综合性法律制度既包含实体法规定，又包含程序法规定，在完善过程中遇到了许多困难。

尽管《指导意见》极大地细化了相关内容，但仍存在如下问题。(1)程序分流存在不足。程序分流理论是推动认罪认罚从宽制度改革的重要理论基础。根据被告人、犯罪嫌疑人认罪认罚与否的实质条件与标准，认罪认罚案件与不认罪认罚案件之间实现了程序分流。这是中国刑事诉讼程序分流的一场全新的变革。认罪认罚案件与不认罪认罚案件的程序分流在实践中的效果，既取决于理论支持，也取决于配套程序分流机制。然而，目前针对认罪认罚案件的诉讼程序设计与规定尚不健全，主要表现为现行简化诉讼程序的适用缺乏有机统一性。速裁程序和简易程序属于简化的审判程序，仅在第一审程序中适用。在侦查与审查起诉阶段，并未进行简化规定。这导致适用速裁程序、简易程序的案件实际上只能在审判阶段实现分流处理，无法做到促进案件的繁简分流，提高诉讼效率。实践证明，速裁程序发挥了积极作用，但也存在诸多问题。(2)认罪认罚从宽制度的配套程序缺乏体系化。当前，该项制度运行的配套程序同样也存在不足。例如，对是否需要构建一个独立的认罪协商程序、犯罪嫌疑人和被告人后悔后的程序如何回转等问题的解决与否，关系着能否真正建立系统的认罪认罚从宽程序处理机制。《试点办法》《刑事诉讼法》以及《指导意见》虽然作出了相应的规定，但主要是原则性的表述，缺乏具体或明确的实践操作细则。认罪认罚从宽制度是综合性法律制度，包含实体法规定与程序法规定，应当进行全面精细化规定。例如，实体上如何界定认罪认罚、从宽的幅度如何确定、程序上如何进行简化处理、不同程序如何适用、审前程序的简化和建构以及控辩协商程序的建构等。诉讼权利的保障机制仍有待健全。认罪认罚案件要求程序简化，特别是简化审理。但是，不能以牺牲公正为代价简化正当程序，而应当建立健全权利保障机制以保证实施认罪认罚从宽制度的公正。在《刑事诉讼法》颁布实施之前，主要有获得律师帮助的权利、程序选择权、救济权、对违法操作的工作人员惩罚与追责等关于保障犯罪嫌疑人、被告人权利的规定。这是适用认罪认罚从宽制度不背离正当性的重要保障。在速裁程序的试点过程中，部分地区试行了值班律师制度。这是对被追诉人权利保障的一项突破性的制度设计，扩大了中国法律援助的适用范围。但是，《刑事诉讼法》规定的值班律师制度，在实施层面仍存在一些问题。^⑰一是值班律师的身份模糊，并不具备辩护人的地位，仅可以提供有限的法律咨询等，无法提供有效的法律辩护；二是值班律师的权利有限，不享有辩护律师的阅卷权等，在实践中发挥的作用非常有限；三是部分值班律师的法律素养不高，业务能力不足。

二   立法完善的远景思考

《刑事诉讼法》关于认罪认罚从宽程序的相关规定存在于侦查、起诉、审判等各个阶段以及速裁、简易、普通等各个程序之中。办案机关不理解这种分割设计的诉讼模式，协同执行效果欠佳，仍依靠主观认定，而不是程序审理。立法把这一程序分割、散落，并嵌入各个诉讼阶段和各个诉讼模式的立法现状，区别于不认罪认罚从宽案件的审理，是存在不足的。易言之，尽管中国认罪认罚从宽制度的建构和立法是在改革中不断完善和发展起来的，也有丰富的理论和实践基础。但是对于这一制度的诉讼程序设计，如果从诉讼制度的科学化、民主化以及兼顾公正与效率的诉讼原理出发，则应当统筹考虑，特别是需要建立一套完整、系统而又独立的认罪认罚从宽程序体系。因此，理论界应当前瞻性地探讨并建构一套认罪认罚从宽诉讼程序，并借助中国刑事诉讼法第三次大修的契机，促使中国刑事诉讼结构更加科学与合理。

《刑事诉讼法》在认罪认罚从宽制度上的立法成绩有目共睹，《指导意见》则进一步予以细化。然而，立法上仍存在不足。例如，认罪认罚从宽程序的性质与定位、如何建构认罪认罚从宽协商诉讼程序、如何从落实政策的主观认定转向程序审理等。其中，最值得关注的立法完善问题是建立健全认罪认罚从宽协商诉讼程序。从诉讼分流的历史规律与现实需要看，确立认罪认罚诉讼程序和不认罪认罚诉讼程序是未来的基本趋势。在此基础上，在认罪诉讼简化程序体系中，认罪认罚从宽诉讼程序不同于简易程序、和解程序与速裁程序。它经过了认罪认罚案件与不认罪认罚案件的分流，是中国混合式诉讼程序体系中的独立部分，而轻罪诉讼体系是其未来的命运方向。^⑱因此，当前迫切需要将分散、融合式的认罪认罚从宽制度程序整合为统一、完整、系统、独立的诉讼程序。逐步整合刑事诉讼法律关系，完善诉讼程序，调整诉讼结构，有助于中国刑事诉讼逐步形成“两大程序、两大格局”，使认罪认罚从宽程序趋于科学、完善以及便于操作。目前，相关条文主要散落在侦查、审查起诉等不同诉讼阶段和不同程序。这种分散式的诉讼程序暴露了实施问题。在下一次修改时，建议将刑事诉讼程序分为两大类型：一是认罪认罚案件，全部适用认罪认罚从宽程序，并作为独立的程序适用；二是不认罪认罚的案件，适用普通的诉讼程序。

① 下文所提及的《刑事诉讼法》，如未标注年份，皆指2018年修订版。

② 周强：《最高人民法院关于加强刑事审判工作情况的报告》，《人民法院报》2019年10月27日。

③ 陈国庆：《量刑建议的若干问题》，《中国刑事法杂志》2019年第5期。

④ 胡云腾：《正确把握认罪认罚从宽保证严格公正高效司法》，《人民法院报》2019年10月24日。

⑤ 杨宇冠、刘曹祯：《辩诉交易制度简论》，《人民检察》2016年第11期。

⑥ 顾永忠：《关于“完善认罪认罚从宽制度”的几个理论问题》，《当代法学》2016年第6期。

⑦ 樊崇义：《2018年〈刑事诉讼法〉修改重点与展望》，《国家检察官学院学报》2019年第1期。

⑧ 杨立新：《认罪认罚从宽制度理解与适用》，《国家检察官学院学报》2019年第1期。

⑨ 熊秋红：《比较法视野下的认罪认罚从宽制度——兼论刑事诉讼“第四范式”》，《比较法研究》2019年第5期。

⑪ 朱孝清：《认罪认罚从宽制度中的“主导”与“中心”》，《检察日报》2019年6月5日。

⑫ 周强：《最高人民法院关于加强刑事审判工作情况的报告》，《人民法院报》2019年10月27日。

⑬ 陈卫东：《认罪认罚从宽制度研究》，《中国法学》2016年第2期。

⑭ 谭世贵：《实体法与程序法双重视角下的认罪认罚从宽制度研究》，《法学杂志》2016年第8期。

⑮ 孙道萃：《我国刑事司法智能化的知识解构与应对逻辑》，《当代法学》2019年第3期。

⑯ 陈瑞华：《刑事诉讼的公力合作模式——量刑协商制度在中国的兴起》，《法学论坛》2019年第4期。

⑰ 周新：《值班律师参与认罪认罚案件的实践性反思》，《法学论坛》2019年第4期。

⑱ 樊崇义：《认罪认罚从宽协商程序的独立地位与保障机制》，《国家检察官学院学报》2018年第1期。